ACORDOS DE COOPERAÇÃO TÉCNICA: FORTALECENDO A COGOVERNANÇA PÚBLICA NOS TRIBUNAIS DE CONTAS DO NORDESTE BRASILEIRO

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/774239664

RESUMO
A pesquisa investiga como acordos de cooperação técnica de cinco Tribunais de Contas do Nordeste brasileiro fortalecem a cogovernança pública e identifica seus padrões. Utilizando um estudo de caso único e integrado com abordagem qualitativa, foram analisados documentos e entrevista. Os resultados mostram que os acordos ampliam a capacidade institucional, promovem integração, inovação e eficiência na gestão pública, além de destacar padrões como integração tecnológica, capacitação, sustentabilidade e transparência. Teoricamente, reforçam o valor da governança colaborativa para desafios da gestão pública. Como relevância, o estudo destaca como alinhar recursos limitados a práticas inovadoras e sustentáveis, gerando valor público.
Palavras-chave: Cogovernança Pública. Acordos de Cooperação entre Tribunais de Contas. Governança Colaborativa.

ABSTRACT
The research investigates how technical cooperation agreements between five Courts of Auditors in the Brazilian Northeast strengthen public co-governance and identifies its patterns. Using a single integrated case study with a qualitative approach, documents and interviews were analyzed. The results show that the agreements expand institutional capacity, promote integration, innovation and efficiency in public management, in addition to highlighting patterns such as technological integration, training, sustainability and transparency. Theoretically, they reinforce the value of collaborative governance for public management challenges. As a relevant aspect, the study highlights how to align limited resources with innovative and sustainable practices, generating public value.
Keywords: Public Co-governance. Cooperation Agreements between Courts of Auditors. Collaborative Governance.

1. INTRODUÇÃO

Este artigo aborda sobre acordos de cooperação técnica estabelecidos por cinco Tribunais de Contas (TC) do Nordeste brasileiro para o fortalecimento da cogovernança no setor público. Na literatura internacional, Lourenço (2024) mostra que os acordos de cooperação técnica (ACT) na administração pública têm raízes históricas e foram usados desde o século XVII para fortalecer redes e processos em regiões dispersas, como nas inquisições de Goa e do México, que mantinham apoio mútuo apesar de conflitos entre Portugal e Espanha. Adaptando-se às particularidades locais, esses acordos permitiram a superação de barreiras geográficas e culturais, promovendo a continuidade administrativa por meio de rotas mercantis e comissários locais, mesmo em condições adversas como o clima maçônico e a infraestrutura limitada (López-Salazar Codes, 2012; Monteiro, 2019).

Globalmente os ACT, abrangem setores como saúde pública (Guo; Li, 2022), governança ambiental (Ulibarri et al,. 2023), infraestrutura (Lu; Ding; Liu, 2022), combate a atividades ilegais (Erikson; Larsson, 2022), desenvolvimento regional (Kovanen; Ulrich; Gailing, 2023), transição para uma sociedade de baixo carbono (Boyle et al,. 2021) e o uso da e-governança para aprimorar a gestão local (Mendes, Correia, Andrade & Serra, 2023). No Brasil, destacam-se no setor de tecnologias da informação e comunicação (Tavares, 2023), interação entre universidades e parques tecnológicos (Gonçalves; Moré, 2023), gestão compartilhada em saúde (Pessoa; Muniz; Ckagnazaroff, 2020) e inclusão social (Figueredo; Boal; Labiak, 2024).

A cooperação entre TC no Brasil é essencial para aprimorar a fiscalização financeira, garantir direitos fundamentais e promover a eficiência na gestão pública, fortalecendo a responsabilidade fiscal, a transparência e a boa governança (Gonçalves; Bliacheriene, 2024). Os ACT são amplamente utilizados pelos 33 TC do Brasil para supervisionar as contas de mais de 40 mil entidades (Azevedo; Lino, 2018; Brasil, 2023), servindo como mecanismos para melhorar políticas públicas, prevenir prejuízos e promover o uso eficiente dos recursos públicos em todas as esferas governamentais (Bitencourt; Martins, 2023).

Os TC no Brasil enfrentam desafios para expandir sua atuação na avaliação de políticas públicas, com dificuldades relacionadas a mudanças políticas e financeiras, além de lentidão nas análises, que podem torná-las desatualizadas (Arruda, 2023). A atuação dos TC varia regionalmente devido às limitações de equipe, automação e recursos (Lino; Aquino 2018). O desempenho dos TC é monitorado pelo Marco de Medição do Desempenho (MMD-TC), conduzido pela Associação dos Membros dos TC do Brasil (ATRICON). Esse marco estabelece níveis de pontuação que variam desde os estágios iniciais (0) até o nível de excelência (4), facilitando a identificação de áreas a serem aprimoradas (Brasil, 2014). Em 2022, os TC apresentaram pontuação de 0,13 em prazos para julgamento, emissão de pareceres, registros e outras atividades e 1,64 em gestão de competências e liderança, refletindo baixos níveis de conformidade com diretrizes da ATRICON e ISSAIs (Brasil, 2022).

De acordo com a Brasil (2022), os TC brasileiros apresentaram avanços em áreas-chave de desempenho; contudo, os índices permanecem aquém dos padrões desejáveis, especialmente em controle interno (2,09), transparência (2,15), corregedoria (2,21) e gestão de carreira (2,36). Algumas áreas, como execução do plano estratégico (2,73) e racionalização de processos (2,88), obtiveram índices ligeiramente superiores. Esse panorama revela um progresso gradual, sinalizando a necessidade de um compromisso contínuo com o aprimoramento dessas áreas essenciais.

Evidente que as principais dificuldades se relacionam a aspectos de colaboração e governança, sendo os ACT o esforço documental que viabiliza sua articulação. Esses acordos, regidos por normas como a Lei 14.133/2021, o Decreto 11.531/2023 e a Portaria SEGES/MGI nº 1.605/2024, permitem atividades de interesse mútuo e podem ser firmados entre diferentes esferas da administração pública e instituições (Brasil, 2020; 2023; 2024). Neste contexto desafiador, a cogovernança surge como ferramenta central para fortalecer a cooperação técnica e promover uma administração pública mais integrada e eficaz, configurando uma relevante oportunidade de estudo (Nascimento et al., 2022).

No âmbito do sistema de contas, existem estudos que exploram arranjos colaborativos em auditorias (Gray et al., 2017) e cooperação federativa (Melo; Passos, 2018). No entanto, a compreensão limitada sobre regimes colaborativos nos TC torna esta pesquisa relevante, pois ela pode contribuir para uma gestão pública mais eficaz e para políticas fortalecidas pela cooperação interinstitucional. Face ao exposto, emerge a seguinte questão de pesquisa: Qual a contribuição dos ACT estabelecidos por cinco TC do Nordeste brasileiro para o fortalecimento da cogovernança no setor público? Para responder ao problema proposto, o objetivo geral da pesquisa é investigar a contribuição dos ACT estabelecidos por cinco TC do Nordeste brasileiro para o fortalecimento da cogovernança no setor público. Tem-se ainda como objetivo específico identificar os principais padrões nos acordos de cooperação.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1. Governança Colaborativa: Um Caminho Interinstitucional para Ampliação da Cooperação Técnica

Para alcançar a efetividade desejada no sistema de contas, é essencial estabelecer parcerias estratégicas entre os tribunais e entre estes e outros órgãos e entidades, estruturadas com base nos princípios da governança, garantindo cooperação, transparência e responsabilidade compartilhada (Rasera; Cavalli, 2024). O TC define governança pública como práticas de gestão que permitem avaliar, direcionar e monitorar ações organizacionais, assegurando serviços públicos de qualidade e cumprimento das políticas (Brasil, 2020), destacando o potencial para arranjos colaborativos.

A governança colaborativa surgiu nos anos 80 e 90 como alternativa aos modelos tradicionais hierárquicos e adversariais, marcados pela centralização e influência política, como o adversarialismo e o gerencialismo, que apresentavam limitações na implementação de políticas e tinham custos altos e processos excessivamente politizados​ (Ansell; Gash, 2008). Promovendo a cooperação entre atores públicos e privados, ela busca decisões mais eficazes e consensuais, reduzindo a politização e adotando um diálogo equitativo para soluções compartilhadas (Boyle et al., 2021).

A modalidade pode ser vista como uma ferramenta ideal para problemas complexos em contextos de poder e recursos distribuídos entre diversos atores (Martins et al., 2024). Com raízes no processo democrático, que pressupõe maior participação social, ela acompanha a transformação da administração pública em sociedades multicêntricas, onde a fragmentação da autoridade exige colaboração para resolver problemas sociais que se superpõem e se diferenciam (Wang; Ran, 2023).

Trata-se de um modelo em que a cooperação entre organizações, sejam elas públicas ou privadas, atua como o principal meio de interação e engajamento (Emerson; Nabatchi; Balogh, 2012). Baseada em diálogo, confiança e comprometimento, promove a colaboração para alcançar metas compartilhadas (Jones-Crank et al., 2022). Esse modelo abrange tanto a tomada de decisões quanto a implementação de políticas, com os parceiros compartilhando recursos e competências, resultando em benefícios mútuos, aprendizado contínuo, inovação e maior eficiência na criação de valor público (Ansell; Gash, 2008; Voets et al., 2021; Martinset al., 2024).

A implementação da governança colaborativa demanda interações complexas e bem gerenciadas, não ocorrendo de forma automática ou espontânea. É necessário adotar estratégias de gestão de redes e buscar o consenso entre as partes interessadas para obter sucesso e garantir resultados sustentáveis (Bianchi; Nasi; Rivenbark, 2021). O sucesso também depende da consideração do contexto e das condições iniciais, além de planejamento estratégico, gestão ativa e atenção aos riscos (Voets et al., 2021). Um diferencial desse modelo é o compartilhamento de responsabilidades entre os envolvidos, independentemente do setor, assegurando uma responsabilização conjunta pelos resultados (Sant’Anna et al., 2019).

Em ambientes fragmentados, métodos inovadores de gestão de desempenho são essenciais para implementar uma abordagem integrada de governo, promovendo coordenação interinstitucional e melhores resultados comunitários (Bianchi et al., 2021). A governança colaborativa surge como uma resposta para enfrentar o desafio de conectar e desenvolver soluções conjuntas para problemas comuns (Voets et al., 2021). Embora conflitos e interesses divergentes sejam inevitáveis, a governança colaborativa não é uma visão idealizada, mas sim uma abordagem prática que busca transformar esses conflitos em oportunidades de cooperação, promovendo práticas colaborativas e eficazes (Santos; Valadares, 2023).

As sociedades interconectadas enfrentam desafios cada vez mais complexos, exigindo soluções inovadoras e colaborativas. No setor público, gestores têm buscado a colaboração entre diferentes setores para desenvolver tais soluções (Paschoiotto; Cunha; Silva, 2023), envolvendo governo, empresas, universidades e a sociedade civil (Rosa; Allebrandt; Baggio, 2023). Por esse caminho, a cooperação técnica constitui um instrumento essencial para o fomento e a execução de ações estratégicas no âmbito público.

No campo da governança colaborativa, a literatura apresenta modelos teóricos que buscam otimizar a colaboração entre diferentes atores. A cogovernança social é um desses modelos, que reúne diversos atores para objetivos comuns, focando na cooperação horizontal e criação de valor sustentável (Mu; Zhu, 2023), promovendo participação igualitária e coordenação eficiente para conflitos difíceis (Tao; Cui; Iftekhar, 2024; Wu et al., 2018). Em cenários complexos, a governança colaborativa multinível é essencial para gerir crises complexas, equilibrando aspectos macro e micro entre partes interessadas (Chen et al., 2024). Ela coordena autoridades vertical e horizontalmente, integrando modos hierárquicos e não hierárquicos, especialmente em redes regionais interconectadas (Panke; Stapel, 2024).

Uma outra abordagem é a cogovernança policêntrica que distribui a gestão entre centros autônomos que cooperam, promovendo resiliência e flexibilidade em sistemas complexos (Wiechman; Vicario; Koebele, 2024). Em contextos como cartéis, essa estrutura pode prolongar acordos e dificultar a aplicação de penalidades (Schmal, 2024). Já a cogovernança descentralizada distribui decisões sem autoridade central, promovendo autonomia, mas exige coordenação para evitar conflitos (Lu; Liu; He, 2024). No Ecossistema de Crowdfunding Descentralizado (DCC), o blockchain garante transparência e justiça, estruturando a economia digital em três comunidades: Trabalho, Capital e Governança (Chen et al., 2023).

Outro modelo é o Modelo de Cogovernança de Múltiplas Redes que propõe a transição para um sistema colaborativo multicultural, integrando governo, empresas e público, com foco em confiança e coordenação (Li, 2015). Ele incentiva a cooperação entre redes interconectadas para soluções eficazes em contextos complexos (Liu; Zhang, 2024). Por outro lado, a cogovernança multiagente em redes de crise pública requer colaboração ajustada ao tamanho da rede, com penalidades para evitar comportamentos oportunistas e uma justa distribuição de benefícios para garantir estabilidade (Shan et al., 2024). A participação coletiva, nesse contexto, torna a governança mais eficiente, inclusiva e adaptável (Xu; Zheng, 2024).

Outra abordagem amplamente discutida é o Modelo de Governança Colaborativa de Ansell e Gash (2008), que define a governança colaborativa como um processo coletivo e orientado para o consenso entre agências públicas e stakeholders não estatais. O modelo se baseia em quatro categorias: condições iniciais (histórico de relações e incentivos), design institucional (regras de inclusão e transparência), liderança facilitadora (mediação de conflitos e construção de confiança) e processo colaborativo (diálogo e pequenas vitórias que reforçam a cooperação).

Com igual relevância, destaca-se o Modelo de Emerson et al. (2012), que fornece uma estrutura para entender a dinâmica e os fatores que facilitam a governança colaborativa eficaz. O framework é dividido em três categorias: Contexto do Sistema (influências políticas, legais e socioeconômicas), Regime de Governança Colaborativa (dinâmicas que organizam a colaboração) e Dinâmicas Colaborativas Internas (engajamento, motivação compartilhada e capacidade para ações conjuntas), facilitando a gestão de sistemas complexos e interconectados.

Por fim, o framework IAD (Institutional Analysis and Development), criado por Hess e Ostrom (2005), analisa a gestão sustentável de recursos comuns, explorando como grupos estabelecem regras formais e informais para guiar suas interações e enfrentar desafios complexos. O modelo se baseia em categorias analíticas como a Arena de Ação, onde ocorrem as interações entre os participantes; as Regras em Uso, que orientam o comportamento dos atores; as Características da Comunidade, que englobam fatores sociais e culturais; e os Critérios de Avaliação, que medem a eficácia na gestão dos recursos.

3. METODOLOGIA

Esta pesquisa tem como objetivo investigar a contribuição dos ACT estabelecidos pelos TC do Nordeste brasileiro para o fortalecimento da cogovernança no setor público e identificar seus padrões. Para tal, adota-se um estudo de caso único e integrado com abordagem qualitativa, que permite uma investigação detalhada dos fenômenos, explorando significados, percepções e contextos específicos (Creswell, 2014). Nesta pesquisa, a unidade de caso abrange os ACT firmados por cinco TC do Nordeste, enquanto as unidades de análise correspondem aos próprios TC.

A pesquisa seguiu um protocolo específico de estudo de caso, que incluiu o instrumento de coleta, os procedimentos e as diretrizes gerais aplicados ao longo da investigação. Os dados foram obtidos a partir de fontes primárias e secundárias. A coleta primária utilizou um instrumento de pesquisa específico aplicado no TC de Sergipe, enquanto a coleta secundária foi realizada por meio de uma revisão integrativa, detalhada na Figura 1, que analisou os ACT disponibilizados nos sites dos cinco TC. As revisões integrativas são essenciais para sintetizar evidências e oferecer uma visão abrangente sobre um tema, permitindo diferentes tipos de sínteses (Battistone; Kemeyou; Varpio, 2023).

Figura 1 - Procedimentos Revisão Integrativa

Com base no objetivo geral da pesquisa, a revisão integrativa teve como foco identificar e analisar os ACT disponibilizados por cinco TC do Nordeste. Foram considerados os acordos firmados entre 2020 e 2024. Após a exclusão de 14 documentos, que não se enquadravam diretamente na categoria de cooperação técnica, 68 acordos foram considerados válidos para a análise. Os resultados dessa análise estão detalhados na Figura 2.

Figura 2 - Dados Coletados

Os dados coletados das fontes de evidência selecionadas foram tratados por meio de análise de conteúdo, conforme descrito por Bardin (2016). Para identificação da cogovernança, definiram-se as categorias de análise fundamentadas nas teorias de Ansell e Gash (2008), Emerson et al. (2012) e Hess e Ostrom (2005), que orientam a exploração e análise dos dados, conforme ilustrado na Figura 3.

Figura 3 - Categorias analíticas da pesquisa

4. RESULTADOS E ANÁLISES

Esta seção analisa os resultados dos ACT dos cinco TC do Nordeste, destacando padrões e avaliando sua contribuição para a cogovernança no setor público, com subseções que conectam a entrevista e os principais achados às teorias de governança colaborativa.

4.1. Análise dos Acordos de Cooperação do Tribunal de Contas de Sergipe (TCE/SE)

A partir de análise, fundamentada na revisão teórica e na entrevista realizada, emergem aspectos essenciais que confirmam a contribuição dos ACT para o fortalecimento da cogovernança no setor público, ao mesmo tempo que evidenciam desafios institucionais enfrentados durante sua implementação. O Quadro 01 sintetiza os resultados e a análise dos ACT selecionados do TCE-SE.

Quadro 1 - Acordos de Cooperação Técnica do TCE/SE

Fonte: Elaborado pelos autores com base na revisão integrativa nos acordos do TCE/SE.

É possível observar no Quadro 1 que os ACT do TCE-SE apresentam padrões que reforçam sua contribuição para a cogovernança no setor público, alinhando-se às demandas organizacionais e contextuais de Sergipe. Parcerias finalísticas são majoritariamente externas, enquanto as de área-meio atendem a demandas internas. A confiança mútua e o contexto regional, marcado pela busca de modernização e transparência, favorecem a cooperação estratégica. Esses elementos iniciais alinham-se com a literatura sobre governança colaborativa, que destaca a importância de um histórico positivo de relações institucionais e incentivos claros para a cooperação (Ansell; Gash, 2008; Emerson et al., 2012).

O design institucional dos ACT do TCE-SE é caracterizado por estruturas flexíveis e regras estabelecidas em comum acordo, conforme identificado na entrevista. Esse modelo permite que as parcerias sejam adaptadas às especificidades de cada contexto, aumentando sua relevância e eficácia. Por exemplo, o acordo com a SEFAZ estabelece atribuições claras para auditorias técnicas e supervisão financeira, enquanto a parceria com o Pacto Estadual da Primeira Infância inclui múltiplas instituições em uma agenda compartilhada voltada à proteção social e ao fortalecimento de políticas públicas.

Essa flexibilidade no design institucional reflete a capacidade do TCE-SE de estruturar acordos com arranjos de governança colaborativa que incentivam a participação equitativa dos parceiros e promovem a transparência nos processos. Modelos teóricos, como o framework de Emerson et al. (2012), enfatizam que arranjos institucionais bem desenhados são essenciais para sustentar parcerias em contextos multicêntricos.

A definição de gestores específicos para monitorar a implementação dos acordos é uma prática que fortalece a accountability e garante a continuidade das ações. No entanto, a entrevista revela que há espaço para maior publicidade das iniciativas, o que poderia ampliar o alcance e a transparência dos resultados.

Os processos colaborativos nos ACT analisados destacam-se pela promoção de interação contínua entre o TCE-SE e seus parceiros. A comunicação ocorre por meio de canais tradicionais, como visitas presenciais, e-mails e ofícios, garantindo a fluidez no diálogo e a troca de informações. Essa prática é essencial para construir a confiança e manter o alinhamento das ações, elementos centrais para a governança colaborativa.

A capacitação técnica é outro aspecto fundamental dos processos colaborativos. Acordos como os firmados com SEBRAE e a Câmara Municipal de Itabaiana evidenciam um foco na formação de servidores públicos. No caso da parceria com a Câmara de Itabaiana, as sessões conjuntas de treinamento e debates em gestão pública são exemplos de como os processos colaborativos podem fortalecer as capacidades institucionais e melhorar a execução das políticas públicas. Segundo Bianchi et al. (2021), ações desse tipo fortalecem as capacidades institucionais e aumentam a eficiência das redes colaborativas.

A adoção de processos colaborativos também permite uma maior adaptação às mudanças e desafios institucionais. A flexibilidade para ajustar estratégias de cooperação com base no contexto local reflete a capacidade do TCE-SE de gerenciar dinâmicas complexas, alinhando-se às melhores práticas de cogovernança descritas por Voets et al. (2021).

Os resultados dos ACT do TCE-SE evidenciam contribuições para o fortalecimento da cogovernança no setor público. Em termos de impactos, observa-se a modernização administrativa, como no acordo com a ATRICON, que promove maior eficiência em auditorias e integração técnica entre os Tribunais. Parcerias como a com a SEFAZ e os municípios de São Cristóvão e Aracaju também destacam resultados relevantes em auditoria fiscal, transparência e melhoria da infraestrutura urbana.

Outro aspecto importante é a contribuição para a inclusão social e o fortalecimento de redes de governança local. A parceria com a Câmara Municipal de Itabaiana, por exemplo, é voltada à qualificação técnica em gestão pública, promovendo melhorias nas administrações municipais e fortalecendo a governança local.

Embora os acordos tenham contribuído para o fortalecimento da cogovernança, algumas limitações foram identificadas. A ausência de indicadores específicos para avaliar o impacto dos acordos na administração pública foi mencionada como um ponto crítico. Essa lacuna dificulta a mensuração objetiva dos resultados e a demonstração de sua eficácia. Além disso, aspectos como a necessidade de maior publicidade das iniciativas, maior clareza na definição das responsabilidades de cada parte e ampliação das negociações durante a formulação dos acordos foram destacados como áreas a serem aprimoradas. Essas limitações refletem a necessidade de medidas adicionais para aumentar a transparência e a participação no processo, conforme destacado por Nascimento et al. (2022).

Análise dos Acordos de Cooperação do Tribunal de Contas de Pernambuco (TCE/PE)

Os ACT do TCE-PE demonstram a importância da cooperação interinstitucional em contextos de alta complexidade, como o da administração pública brasileira, onde a integração de esforços entre diferentes atores é essencial para o fortalecimento da transparência, eficiência e inovação, alinhando-se às perspectivas teóricas sobre governança colaborativa discutidas por Ansell e Gash (2008) e Emerson et al. (2012). O Quadro 2 apresenta os resultados e a análise dos ACT selecionados do TCE-PE.

Quadro 2 - Acordos de Cooperação Técnica do TCE/PE.

Fonte: Elaborado pelos autores com base na revisão integrativa nos acordos do TCE/PE.

Os resultados do Quadro 2 revelam que os ACT firmados pelo TCE-PE são instrumentos estratégicos que viabilizam ações colaborativas e fortalecem a cogovernança no setor público. Um exemplo é o acordo com a Controladoria-Geral da União (CGU), que teve como ponto de partida a necessidade de fortalecer o combate à corrupção e promover a transparência pública. Outro caso é o ACT com o Ministério Público Federal (MPF), que partiu da necessidade de integração de sistemas de investigação financeira para aprimorar o controle externo e combater irregularidades no setor público.

Adicionalmente, o acordo firmado com a Universidade Católica de Pernambuco (UNICAP) reflete um esforço de capacitação técnica para atender à necessidade de formação em direitos humanos e controle social. Cada uma dessas parcerias exemplifica como as condições iniciais são orientadas pelas demandas do contexto institucional, alinhando-se ao conceito de cogovernança ambiental e social, como destacado por Ulibarri et al. (2023), que enfatizam a relevância de fatores iniciais para a formulação de regimes de governança colaborativa.

Os ACT do TCE-PE são caracterizados por um design institucional que garante clareza nos arranjos e objetivos, promovendo a governança compartilhada. O acordo com o TRF4 é um exemplo de como o design institucional pode ser estruturado para atender a objetivos específicos. Este acordo envolveu a cessão do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) e treinamento técnico para modernizar a gestão documental do tribunal. Essa abordagem reflete a aplicação prática do modelo de governança colaborativa descrito por Ansell e Gash (2008), que destaca a importância de regras claras para a inclusão e a transparência.

Outro exemplo significativo é o ACT com a Companhia Editora de Pernambuco (CEPE), que estruturou a colaboração por meio do intercâmbio de informações e bases de dados restritas. Esse arranjo institucional foi projetado para melhorar a comunicação e a fiscalização pública, garantindo que os objetivos fossem atingidos de forma eficiente e alinhada com a missão institucional do Tribunal.

Além disso, o ACT com a Secretaria de Fazenda de Pernambuco (SEFAZ-PE) priorizou a modernização fiscal por meio de trocas de informações e implantação de sistemas tecnológicos. Esse acordo é um exemplo de como o design institucional pode ser usado para promover a inovação e a eficiência administrativa, alinhando-se às práticas recomendadas por Bianchi et al. (2021) para arranjos colaborativos.

No ACT com a Universidade de Pernambuco (UPE), as reuniões técnicas frequentes e a elaboração conjunta de planos para práticas de logística sustentável exemplificam como o diálogo e a coordenação podem criar soluções eficazes. Essa parceria reflete a importância do engajamento e da motivação compartilhada, conforme discutido por Emerson et al. (2012), que identificam essas dinâmicas como fundamentais para a eficácia colaborativa.

De forma similar, o ACT com o SEBRAE envolveu capacitações e workshops para fortalecer o empreendedorismo local, mostrando como a cooperação técnica pode gerar capacidades institucionais e sociais. O compartilhamento de conhecimentos técnicos e operacionais no acordo com a CEPE promoveu maior controle sobre dados e comunicação institucional, evidenciando a adaptabilidade e a inovação no uso de recursos compartilhados.

O ACT com a UPE destacou-se por implementar práticas de logística sustentável alinhadas aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), reforçando o compromisso do TCE-PE com a sustentabilidade ambiental. Já o acordo com a SEFAZ-PE resultou em maior eficiência fiscal e controle financeiro, demonstrando como a integração tecnológica pode otimizar a gestão pública. Esses resultados refletem o potencial dos ACT para gerar valor público, conforme descrito por Moore (1995), ao atender às expectativas da sociedade em termos de eficiência, equidade e inovação.

A análise dos ACT do TCE-PE permite identificar padrões consistentes que reforçam a cogovernança. A integração tecnológica, evidente em acordos como o firmado com o TRF4, demonstra como a inovação pode ser central para a modernização institucional. A ênfase na capacitação, presente nos ACT com a UNICAP e o SEBRAE, reflete o compromisso com o desenvolvimento humano e a disseminação de conhecimento. O foco na sustentabilidade, observado no ACT com a UPE, destaca a relevância de alinhar práticas institucionais aos objetivos globais de sustentabilidade.

Os ACT firmados pelo TCE-PE são exemplos concretos de como a teoria da cogovernança pode ser aplicada na prática para enfrentar desafios institucionais, promover a colaboração e gerar valor público. Esses acordos não apenas atendem às demandas imediatas do tribunal, mas também criam bases para uma administração pública mais inovadora, sustentável e orientada para o futuro.

Análise dos Acordos de Cooperação do Tribunal de Contas da Paraíba (TCE/PB)

A análise dos selecionados ACT do TCE/PB evidencia como a governança colaborativa, fundamentada na confiança interinstitucional e no alinhamento de interesses, contribui para enfrentar desafios institucionais complexos, em consonância com as teorias de Ansell e Gash (2008) e Emerson et al. (2012). Esses elementos criam uma base sólida para parcerias eficazes, como exemplificado no acordo entre o TCE/PB e a Polícia Federal, voltado ao combate a crimes financeiros, destacando o papel dos interesses mútuos no sucesso da cooperação técnica.

O Quadro 3 sintetiza os resultados e a análise dos ACT firmados pelo TCE/PB.

Quadro 3 - Acordos de Cooperação Técnica do TCE/PB

Fonte: Elaborado pelos autores com base na revisão integrativa do TCE/PB.

A flexibilidade no design institucional dos acordos, observada na adaptação às necessidades específicas de cada parceria, reflete um aspecto central da governança colaborativa (Ansell; Gash, 2008). Os acordos analisados foram estruturados com regras claras de inclusão e transparência, como evidenciado na parceria com a Procuradoria Federal, que integrou sistemas jurídicos para otimizar o acompanhamento processual.

Os processos colaborativos, como capacitação técnica e intercâmbio de tecnologias, destacaram-se como práticas centrais nos acordos analisados. Bianchi et al. (2021) ressaltam que esses processos aumentam a capacidade de adaptação e aprendizado contínuo, essenciais para redes colaborativas robustas. A parceria entre o TCE/PB e o DETRAN/PB exemplifica a integração tecnológica para melhorar a fiscalização e transparência no controle de recursos públicos.

Os resultados dos acordos analisados mostram impactos significativos na transparência e modernização administrativa. Foram parcerias como a estabelecida entre o TCE/PB e a CGU que resultaram na melhoria do controle fiscal e na prevenção de irregularidades, alinhando-se aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). A governança colaborativa, como enfatizado por Voets et al. (2021), é particularmente eficaz na articulação de múltiplos atores em prol de objetivos comuns.

É fato que os acordos analisados do TCE/PB demonstram o potencial significativo da governança colaborativa para promover a integração e a inovação no setor público e consolidaram-se como instrumentos fundamentais para fortalecer a cogovernança e a eficiência administrativa, alinhando-se às melhores práticas descritas na literatura.

Análise dos Acordos de Cooperação do Tribunal de Contas do Maranhão (TCE/MA)

Análise dos ACT do Tribunal de Contas do Estado do Maranhão (TCE/MA demonstrou como as condições iniciais moldam a cooperação técnica. O Projeto ECOLIGA, por exemplo, foi motivado pela necessidade de implementar práticas sustentáveis nos órgãos públicos, alinhando-se ao contexto de crescente preocupação ambiental (Emerson et al., 2012). Este cenário inicial não apenas justificou a formação da parceria, mas também promoveu a integração de múltiplos atores em torno de um objetivo compartilhado, como sugerido por Nascimento et al. (2022). O Quadro 4 apresenta os resultados e a análise dos ACT do TC do TCE/MA.

Quadro 4 - Acordos de Cooperação Técnica do TCE/MA.

Fonte: Elaborado pelos autores com base na revisão integrativa nos ACT do TCE/MA.

O design institucional foi construído de maneira a favorecer a flexibilidade e a adaptabilidade, características apontadas por Ansell e Gash (2008) como essenciais para arranjos colaborativos. A cessão do Sistema Eletrônico de Informações (SEI) pelo TRF4 ao TCE-MA exemplifica como a modernização tecnológica pode ser integrada aos processos administrativos, promovendo maior eficiência e transparência. Da mesma forma, o acordo para pesquisa, desenvolvimento e inovação (PD&I) com a UFMA e a Fundação Sousândrade destacou a importância de alocar recursos conjuntos para impulsionar a inovação no controle externo.

Os processos colaborativos foram essenciais para o sucesso dos acordos. A parceria entre o TCE-MA, a UFMA e a Fundação Sousândrade demonstrou como o aprendizado colaborativo e a troca de conhecimento podem resultar em soluções inovadoras e sustentáveis. Bianchi (2021) argumentam que processos colaborativos robustos aumentam a capacidade de adaptação e aprendizado contínuo.

Os resultados dos acordos analisados no Quadro 4 reforçam o potencial da cogovernança para promover sustentabilidade, inovação e eficiência. A colaboração foi marcada por reuniões técnicas, compartilhamento de conhecimentos e capacitações. No Projeto Ecoliga, os parceiros trocaram boas práticas para reduzir o impacto ambiental. No acordo com o TRF4, o treinamento para uso do SEI promoveu a transferência de conhecimentos técnicos. A parceria com a UFMA fomentou o planejamento conjunto e a inovação acadêmica. Esses processos estão alinhados ao modelo de dinâmicas colaborativas internas de Emerson et al. (2012), que destacam o papel do engajamento e da motivação compartilhada.

Os ACT do TCE-MA exemplificam a cogovernança em ação, com arranjos planejados, processos colaborativos eficazes e resultados alinhados às demandas institucionais e sociais. Esses acordos demonstram como as parcerias interinstitucionais podem promover modernização, sustentabilidade e inovação.

Análise dos Acordos de Cooperação do Tribunal de Contas da Bahia (TCE/BA)

Resultados e análise dos ACT do TCE/BA evidenciam que as condições iniciais dos acordos desempenham papel central na definição do sucesso das parcerias. É certo que a confiança mútua e o alinhamento de objetivos entre as partes constituem fatores críticos para estabelecer colaborações sustentáveis. Por exemplo, a parceria com a Neoenergia Coelba, voltada para a implementação de projetos de energia limpa, evidencia como interesses comuns, como a eficiência energética e a sustentabilidade, podem catalisar iniciativas colaborativas. Segundo Emerson et al. (2012), tais condições não apenas incentivam o engajamento, mas também criam as bases para uma governança efetiva, alinhada aos princípios da transparência e inclusão. O Quadro 5 destaca os resultados e a análise dos ACT do TCE/BA.

Quadro 5 - Acordos de Cooperação Técnica do TCE/BA.

Fonte: Elaborado pelos autores com base na revisão integrativa nos acordos do TCE/BA.

Outro aspecto de destaque dos ACT do TCE/BA do Quadro 5 é o design institucional, que demonstra uma flexibilidade necessária para atender às especificidades de cada contexto. No caso do acordo com a Junta Comercial do Estado da Bahia (JUCEB), o acesso automatizado ao Cadastro Estadual de Empresas foi estruturado com protocolos de segurança claros, promovendo tanto a eficiência quanto a confiança interinstitucional. Conforme argumentado por Ansell e Gash (2008), a clareza nas regras e responsabilidades dos envolvidos é essencial para criar arranjos colaborativos robustos e resilientes, capazes de lidar com mudanças e demandas emergentes.

Os processos colaborativos, por sua vez, emergem como elementos fundamentais para garantir a efetividade dos acordos. Parcerias como a firmada com o SEBRAE/BA, que resultou na capacitação técnica de pequenos empreendedores, exemplificam como a troca de conhecimentos e a realização de treinamentos fortalecem competências institucionais e geram valor público. Bianchi et al. (2021) destacam que tais processos não apenas aprimoram as capacidades institucionais, mas também fomentam redes de aprendizado contínuo, fundamentais para sustentar a inovação no setor público.

É fato que os resultados e efeitos dos acordos analisados confirmam a eficácia da governança colaborativa como estratégia para promover eficiência e sustentabilidade na administração pública. A centralização de operações financeiras no acordo com o Banco do Brasil, bem como a implementação de sistemas tecnológicos como o MIRANTE, utilizado em parceria com o TCM/BA, ilustram avanços concretos em termos de eficiência administrativa e transparência. Além disso, a parceria com a Neoenergia Coelba para projetos de energia limpa alinha-se diretamente aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), destacando a relevância ambiental e social das iniciativas colaborativas.

A partir dos padrões identificados nos acordos, nota-se uma convergência em torno de elementos como integração tecnológica, sustentabilidade e capacitação técnica. Esses padrões refletem a capacidade dos acordos de alinhar interesses institucionais com objetivos mais amplos de governança pública. Como ressaltado por Emerson et al. (2012), a integração de tecnologias e o desenvolvimento de capacidades colaborativas são aspectos centrais para alcançar impactos significativos e sustentáveis.

Por fim, a análise dos acordos do TCE/BA evidencia uma contribuição para o fortalecimento da cogovernança no setor público, alinhando-se ao objetivo geral da pesquisa. Os resultados alcançados demonstram como a articulação entre diferentes instituições pode potencializar recursos, compartilhar responsabilidades e promover inovações, reforçando os princípios teóricos discutidos por Ansell e Gash (2008).

Análise da Contribuição dos Acordos de Cooperação Técnica dos Tribunais de Contas do Nordeste para a Cogovernança e Identificação de Padrões

Os ACT analisados demonstram uma contribuição para o fortalecimento da cogovernança no setor público, especialmente nos cinco TC do Nordeste brasileiro. Esses instrumentos ampliam a capacidade institucional, promovem a integração de diferentes atores e setores e impulsionam inovações e práticas colaborativas para enfrentar desafios administrativos e sociais. No contexto das parcerias estabelecidas, como aquelas conduzidas pelo Tribunal de Contas de Sergipe no âmbito do Pacto Estadual pela Educação, evidencia-se o potencial desses acordos para alinhar múltiplos atores em torno de objetivos comuns, como a melhoria da qualidade educacional e a promoção da transparência na gestão pública.

A literatura, especialmente Ansell e Gash (2008), ressalta que a confiança mútua, o diálogo contínuo e a distribuição equilibrada de responsabilidades são elementos fundamentais para o sucesso da governança colaborativa, permitindo que os parceiros compartilhem recursos e resolvam desafios de maneira conjunta e eficaz.

Outro aspecto central identificado nos acordos foi a integração de práticas sustentáveis e inovadoras, como exemplificado no acordo firmado entre o Tribunal de Contas da Bahia e a Neoenergia Coelba, que priorizou a eficiência energética e a sustentabilidade ambiental. Essa iniciativa, alinhada aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), reforça a importância de incorporar preocupações ambientais e sociais à administração pública, ampliando o alcance e o impacto das políticas públicas. Além disso, a utilização de sistemas tecnológicos, como o MIRANTE, compartilhado pelo TCE/BA, destacou a relevância da tecnologia como ferramenta para promover transparência e eficiência administrativa, reafirmando o potencial da cogovernança tecnológica.

Há nos padrões identificados nos acordos a integração tecnológica, a sustentabilidade, a capacitação técnica e a promoção de transparência e controle social. Parcerias com o SEBRAE e o SENAC, por exemplo, demonstraram o impacto positivo da capacitação técnica de servidores públicos e atores externos para o fortalecimento da governança local. Já iniciativas como o Painel de Transparência dos Festejos Juninos, desenvolvido pelo TCE/BA, evidenciam o papel dos acordos na ampliação do acesso à informação e no fortalecimento do controle social. Esses padrões refletem a capacidade dos acordos de alinhar interesses institucionais com objetivos amplos de governança pública, conforme defendido por Emerson et al. (2012), que ressaltam a importância de mecanismos colaborativos para a criação de valor público.

Oportuno comentar que apesar das contribuições positivas, os dados da entrevista apontaram desafios importantes, como a ausência de mecanismos de avaliação de impacto e a necessidade de maior publicidade e clareza nos termos dos acordos. Essas limitações destacam a relevância de aprimorar o planejamento estratégico e de desenvolver indicadores específicos que permitam mensurar a eficácia e a sustentabilidade das iniciativas, alinhando-se às recomendações da literatura especializada. Assim, os resultados demonstram que, embora os ACT tenham contribuído para o fortalecimento da cogovernança no setor público, há espaço para avanços que potencializem ainda mais seus impactos.

Portanto, os ACT analisados consolidam-se como mecanismos fundamentais para a modernização e a inovação na administração pública brasileira. Eles ampliam a capacidade institucional, promovem integração e transparência e estimulam práticas sustentáveis e colaborativas. Para maximizar seu impacto, é necessário enfrentar os desafios identificados, garantindo maior clareza, eficiência e sustentabilidade nos processos.

5. CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS

Esta pesquisa teve como objetivo geral investigar a contribuição dos ACT estabelecidos por cinco TC do Nordeste brasileiro para o fortalecimento da cogovernança no setor público, bem como identificar os principais padrões presentes nesses acordos. Os resultados obtidos indicaram que os acordos analisados desempenham um papel crucial na ampliação da capacidade institucional, promovendo integração, inovação e eficiência na gestão pública, ao mesmo tempo em que destacam a relevância da governança colaborativa como estratégia central para enfrentar os desafios complexos que permeiam o setor público.

Entre as principais contribuições da pesquisa, destaca-se a identificação de padrões como a integração tecnológica, a capacitação técnica, o fortalecimento da transparência e a promoção da sustentabilidade. Esses padrões refletem a capacidade dos acordos de alinhar interesses institucionais com objetivos públicos mais amplos, demonstrando como as parcerias interinstitucionais podem gerar valor público e promover o bem-estar social. Além disso, a governança colaborativa se consolidou como o eixo teórico fundamental para interpretar os resultados, evidenciando como o diálogo, a confiança e a responsabilidade compartilhada contribuem para alcançar metas coletivas (Ansell & Gash, 2008; Emerson et al., 2012).

Do ponto de vista teórico, o artigo contribui para a literatura ao reforçar a relevância da governança colaborativa e dos ACT como instrumentos para a modernização da administração pública, especialmente em contextos caracterizados por recursos limitados e alta complexidade. No campo prático, a pesquisa oferece insights para gestores públicos, destacando a importância de um design institucional flexível, de processos colaborativos e de resultados que alinhem sustentabilidade, eficiência e inclusão social. Em termos sociais, os acordos analisados mostraram como parcerias interinstitucionais podem fortalecer a proteção social, a transparência e a eficiência administrativa, beneficiando diretamente a sociedade.

Apesar das contribuições significativas, a pesquisa apresentou algumas limitações. A ausência de indicadores específicos para avaliar os impactos dos acordos e a necessidade de maior publicidade e clareza nos termos das parcerias foram identificadas como desafios a serem enfrentados. Além disso, a coleta de dados secundários limitou a análise a informações disponibilizadas publicamente, restringindo a possibilidade de explorar percepções qualitativas e aprofundadas dos atores envolvidos.

Com base nessas limitações, sugere-se que pesquisas futuras considerem o uso de métodos mistos, integrando análise qualitativa e quantitativa para investigar mais profundamente a dinâmica dos acordos de cooperação técnica. Além disso, é recomendável que sejam desenvolvidos estudos longitudinais que analisem os impactos de longo prazo desses acordos na gestão pública. Por fim, explorar comparações entre os TC de diferentes regiões do Brasil pode enriquecer ainda mais o entendimento sobre a eficácia e as particularidades dos modelos de cogovernança.

Em conclusão, os ACT analisados demonstraram seu potencial como ferramentas estratégicas para fortalecer a cogovernança no setor público, promovendo práticas colaborativas, transparência e inovação. Contudo, é essencial enfrentar os desafios apontados para maximizar seus benefícios, consolidando uma administração pública mais integrada, eficiente e responsiva às demandas da sociedade.

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¹ Discente do Mestrado Profissional em Administração Pública - PROFIAP da Universidade Federal de Sergipe. E-mail: [email protected]

² Discente do Mestrado Profissional em Administração Pública - PROFIAP da Universidade Federal de Sergipe. E-mail: [email protected]

³ Docente do Mestrado Profissional em Administração Pública - PROFIAP da Universidade Federal de Sergipe. E-mail: [email protected].

⁴ Docente do Mestrado Profissional em Administração Pública - PROFIAP da Universidade Federal de Sergipe. E-mail: [email protected].