A IMPORTÂNCIA DO LÍDER DA SECRETARIA DA PROTEÇÃO E DEFESA CIVIL NO ATENDIMENTO DOS MUNÍCIPES: UMA REVISÃO SISTEMÁTICA INTEGRATIVA

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/781744451

RESUMO
O papel dos líderes da Defesa Civil em situações emergenciais é fundamental para conduzir crises ambientais nos municípios, abrangendo desde a emissão de avisos de evacuação até a reorganização de áreas devastadas e a alocação de recursos. Este artigo objetiva sintetizar a literatura sobre os papéis dos gestores da instituição, analisando como sua atuação no gerenciamento de enchentes e desabamentos contribui para a preservação de vidas. Adotou-se a revisão sistemática integrativa, com buscas realizadas em outubro de 2025 nas bases Scopus, SciELO e Web of Science, selecionando 22 artigos primários (qualitativos, quantitativos e mistos) publicados entre 2020 e 2025. Os critérios de inclusão exigiram foco na liderança em situações de crise e excluindo estudos centrados na COVID-19. A análise temática dos dados, fundamentada em Braun e Clarke (2012), identificou quatro eixos de atuação. Os resultados evidenciam que a liderança na Defesa Civil transcende a gestão técnica de desastres, exigindo competências multidimensionais. O líder atua como peça central na tomada de decisões estratégicas, na articulação interinstitucional, na comunicação humanizada e na educação comunitária. Conclui-se que o desenvolvimento dessas habilidades é essencial para otimizar o atendimento aos munícipes, promover a resiliência social e aumentar as chances de preservação de vidas, preenchendo uma lacuna crítica na gestão pública de emergências. Esta revisão não possui registro prospectivo de protocolo e não recebeu financiamento.
Palavras-chave: Defesa Civil; Liderança; Tomada de Decisão; Gestão de Riscos de Desastres; Resiliência Comunitária.

ABSTRACT
The role of Civil Defense leaders in emergency situations is fundamental to managing environmental crises in municipalities, ranging from issuing evacuation warnings to reorganizing devastated areas and allocating resources. This article aims to synthesize the literature on the roles of the institution’s managers, analyzing how their actions in managing floods and landslides contribute to saving lives. An integrative systematic review was adopted, with searches conducted in October 2025 in the Scopus, SciELO, and Web of Science databases, selecting 22 primary articles (qualitative, quantitative, and mixed-methods) published between 2020 and 2025. The inclusion criteria required a focus on leadership in crisis situations and excluded studies centered on COVID-19. The thematic analysis of the data, based on Braun and Clarke (2012), identified four areas of action. The results show that leadership in Civil Defense transcends technical disaster management, requiring multidimensional competencies. The leader acts as a central figure in strategic decision-making, inter-institutional coordination, humanized communication, and community education. It is concluded that the development of these skills is essential to optimize service delivery to residents, promote social resilience, and increase the chances of saving lives, filling a critical gap in public emergency management. This review does not have a prospective protocol registration and did not receive any funding.
Keywords: Civil Defense; Leadership; Decision-Making; Disaster Risk Management; Community Resilience.

1. INTRODUÇÃO

A Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil (SEDEC) desempenha um papel estratégico na prevenção, preparação, resposta e recuperação diante de desastres naturais e emergências (Brasil, 2012). Essa função é especialmente relevante nos estados marcados pela vulnerabilidade ambiental, já que, historicamente, o Brasil é constantemente afetado por eventos climáticos extremos, como secas, queimadas, enchentes, deslizamentos, granizo e tornados.

Os impactos desses eventos não se restringem aos prejuízos materiais, por exemplo, no Estado de Santa Catarina, devido aos desastres, foram estimados R$17,6 bilhões entre 1995 e 2014 (Cedep, 2016), e atingiram sobretudo a dimensão humana, afetando vidas, comunidades e laços sociais. Por isso, compreender o papel da Defesa Civil exige mais do que descrever suas funções normativas. É necessário analisar a natureza dos problemas que a instituição enfrenta, conforme a perspectiva de Heifetz (1994), que distingue entre problemas técnicos, solucionados por conhecimento especializado e procedimentos já consolidados, e desafios adaptativos, que demandam inovação, aprendizagem coletiva e mudanças nos valores, atitudes e comportamentos da sociedade.

Em um ambiente de crise constante, típico da realidade catarinense, por exemplo, a liderança pública não pode se limitar à gestão de recursos ou ao cumprimento de protocolos; ela precisa atuar também como mediadora de processos sociais, pedagógicos e éticos. A história recente de Santa Catarina evidencia essa necessidade, como as chuvas de 2008 no Vale do Itajaí, momento que foi marcado pelas inundações e deslizamentos que resultaram na morte de 135 pessoas e tornou-se um marco na memória institucional e social do estado.

O episódio expôs, além do despreparo do poder público em dar respostas eficientes ao fato, a complexidade moral inerente ao processo decisório em situações de emergência: triagem de resgates, gestão de doações, priorização de recursos e a tensão entre critérios de igualdade (deontológicos) e de necessidade imediata (utilitaristas).

Esses dilemas revelaram a importância de agentes de proteção que possuam competência moral, ou seja, a capacidade de tomar decisões responsáveis diante do sofrimento humano e da pressão extrema. Por isso, embora a literatura aborde a gestão de desastres de forma ampla, observa-se uma lacuna de sínteses que foquem especificamente na figura do líder que atua na Defesa Civil. Assim, esta revisão justifica-se pela necessidade de consolidar as competências de liderança necessárias para a eficácia da proteção civil, preenchendo o vazio deixado por revisões prévias que priorizaram aspectos meramente técnicos ou logísticos. Esta revisão integrativa, baseada no framework PICo, norteia-se pela seguinte pergunta de pesquisa: Quais são os papéis dos líderes da Defesa Civil durante o gerenciamento de crises e atendimento aos munícipes?

2. MÉTODOS

A revisão integrativa foi utilizada para sintetizar os resultados da pesquisa em diversos tipos de evidências. Essa abordagem permitiu a inclusão de pesquisas qualitativas, quantitativas e mistas.

As cinco etapas da abordagem desta revisão integrativa baseia-se no método proposto por Whittemore e Knafl (2005), que são as seguidas: (1) identificação do propósito, problema e limites da revisão; (2) busca sistemática da literatura; (3) avaliação de dados e apreciação crítica; (4) análise de dados na qual os resultados das fontes primárias foram codificados e categorizados, observando padrões e temas; e (5) exibição dos resultados sintetizados em uma matriz de síntese. As buscas foram realizadas no dia 05 de outubro de 2025 por meio da interface do Portal de Periódicos CAPES - para Scopus, Web of Science (WOS) e SciELO.

Adicionalmente, realizou-se uma busca manual nas listas de referências dos artigos selecionados para identificar novos estudos pertinentes. Também foram consultadas bases de literatura cinzenta com o intuito de agregar dados argumentativos e resgatar referenciais metodológicos clássicos, aos quais não se aplicou o recorte temporal definido para a amostra principal.

2.1. Estratégia de Pesquisa e Fontes de Dados

A estratégia de pesquisa adotada neste artigo foi por meio de uma busca bibliográfica, realizada nas bases de dados Scopus, Scielo e WOS. Foram selecionados três campos para a pesquisa: nome do artigo, resumo e palavras-chave. Os seguintes termos de busca foram incluídos: liderança, leadership, líder, leader, Management, gestão combinados com o operador booleano AND com os termos "Defesa Civil" ,"civil defense". Desta forma a string de busca que se utilizou foi: (liderança OR leadership OR líder OR leader OR Management OR gestão) AND ("Defesa Civil" OR "civil defense").

2.2. Critérios de Inclusão e Exclusão

Os critérios de elegibilidade foram estruturados com base no framework PICo, visando delimitar objetivamente o escopo analítico da revisão: (a) População (P): gestores e líderes atuantes na Secretaria de Proteção e Defesa Civil; (b) Fenômeno de interesse (I): práticas de liderança, articulação institucional e tomada de decisão em emergências; (c) Contexto (Co): gerenciamento de crises e atendimento direto ou indireto aos munícipes.

O corpus restringiu-se a publicações em periódicos revisados por pares e acesso aberto, redigidas em português ou inglês, compreendidas no recorte temporal de 2020 a 2025. Como critério analítico de foco de investigação exigiu-se que os estudos demonstrassem explicitamente os reflexos das ações da liderança na preservação de vidas, na resiliência comunitária ou na gestão estrutural do risco junto ao cidadão.

Foram incluídos artigos de pesquisa primária empírica e pesquisas secundárias (revisões de literatura e estudos bibliográficos), contemplando desenhos metodológicos qualitativos, quantitativos e mistos. Para os critérios de exclusão foram retiradas temáticas cujo foco central fosse a gestão da pandemia de COVID-19 e documentos que abordassem a estrutura da Defesa Civil sem centralidade no construto de liderança.

Para a etapa subsequente de síntese da revisão integrativa, os estudos elegíveis foram tabulados e agrupados para a análise temática a partir da similaridade conceitual e das funções estratégicas desempenhadas pelos gestores identificadas na literatura.

2.3. Resultado da Pesquisa

A busca bibliográfica foi conduzida pelos autores e os resultados foram relatados usando as diretrizes do Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses (PRISMA) mais especificamente a versão 2020, que apresenta uma lista de verificação composta por 27 itens (Page et al., 2021a; 2021b). Houve uma flexibilização devido ao estudo ser voltado para á área social e não a área médica, mas as adaptações mantêm a cientificidade do trabalho.

Procedeu-se inicialmente as pesquisas nas bases de dados e a triagem dos artigos a partir da análise dos títulos, resumos e palavras-chave. A busca inicial produziu 100 resultados, que foram exportados para um gerenciador de referências (myendnoteweb). Destes identificou-se (n = 23) duplicados que foram removidos, restando 77 artigos para triagem. Eliminou-se 30 artigos por meio da revisão de títulos, palavras-chave e resumos, restando 47 artigos para revisão completa do texto. Destes, 10 não foi possível recuperar e 15 artigos foram suprimidos por critérios diversos após a leitura integral do artigo completo que também foram analisados por 2 revisores atestando a aceitabilidade e elegibilidade destes. Finalizando a escolha por 22 artigos, conforme Figura 1.

Figura 1 - Estratégia de busca: Declaração Protocolo PRISMA 2020.

Dois revisores avaliaram de forma independente cada registro (título, palavras-chave e resumo) e cada relatório (texto completo) obtido. Quaisquer divergências entre os revisores resolveu-se por meio de discussão e consenso ou, quando necessário, pela decisão de um terceiro revisor sênior.

Os domínios centrais de interesse para a extração de dados compreenderam: 1) Papéis e funções estratégicas de liderança assumidos pelos gestores da Defesa Civil; 2) Práticas de articulação e mediação interinstitucional; e 3) Os impactos diretos ou indiretos das ações de liderança na preservação de vidas e na construção de resiliência comunitária.

Buscou-se coletar sistematicamente todos os resultados empíricos, qualitativos e quantitativos, compatíveis com esses três domínios em todos os 22 estudos selecionados. Declara-se que não houve alterações nos domínios analíticos investigados em relação ao planejamento metodológico inicial da revisão.

3. ANÁLISE DE DADOS

Todos os achados relevantes relacionados que envolvessem a defesa civil e a liderança inicialmente foram adicionados. A análise temática, conforme a metodologia de Braun e Clarke (2012), permitiu a identificação de padrões recorrentes e a construção de temas e subtemas que refletem as discussões centrais na literatura sobre o líder e as ações em situações de crise.

A familiarização com os dados, a codificação inicial, a busca, revisão e nomeação dos temas foram etapas cruciais para a organização e interpretação do material bibliográfico. Os temas emergentes revelam a complexidade e a multifacetada natureza da liderança na Defesa Civil, bem como impacta o atendimento e a satisfação dos munícipes em situações de emergência, destacando práticas de gestão, comunicação e articulação interinstitucional, conforme demonstrado no modelo mental da Figura 2:

Figura 2 - Modelo mental das análises temáticas.

4. RESULTADOS

Para a caracterização dos dados produzidos, elaborou-se um quadro com os 22 artigos selecionados na amostra, conforme o Quadro 1:

Quadro 1 - Quadro sinóptico com a distribuição dos artigos selecionados.

Fonte: Elaborado pelos autores, 2026.

A síntese qualitativa dos achados e as categorias temáticas analisadas, demonstram a centralidade do líder da Defesa Civil na efetivação da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) (Brasil, 2012). Os resultados convergem para a ideia de que a capacidade de resposta e a resiliência de um município frente às crises causadas por desastres, enchentes e desabamentos, são diretamente proporcionais à qualidade da sua liderança e à sua capacidade de articulação intersetorial. A síntese temática está demonstrada no Quadro 2.

Quadro 2 - Síntese dos temas centrais encontrados nos artigos.

Fonte: Elaborado pelos autores, 2026.

A fragilidade institucional e a descontinuidade administrativa, identificadas como desafios (Vieira e Alves, 2020; Saito et al., 2021), reforçam a necessidade de que o líder possua a phronesis - entendida como a sabedoria prática que orienta decisões éticas e equilibradas em cenários marcados pela incerteza e pela pressão (Santos; Lebioda; Serafim, 2012) - para manter a memória institucional e a eficácia das ações, independentemente das mudanças políticas. A cooperação intermunicipal (Saito et al., 2021) surge como um resultado prático da liderança que busca superar a escassez de recursos.

Em relação ao atendimento ao munícipe, os resultados destacam que a preservação de vidas é alcançada por meio de uma combinação de ações de longo prazo (educação e planejamento) e de resposta imediata (alerta e socorro). A atuação do líder na promoção de ações não estruturais (Vieira, 2015) é o mecanismo mais eficaz para mitigar o risco socialmente construído (Marengo et al., 2023), transformando a população de vulnerável em agente de autoproteção.

5. DISCUSSÕES

A análise do corpo de evidências reforça que a atuação do gestor da Defesa Civil municipal é o fator mais crítico para a preservação de vidas em crises de enchentes e desabamentos, que são os eventos mais recorrentes e de maior impacto no Brasil (Marengo et al., 2023; Gonzalez et al., 2023). O papel do líder transcende a mera execução de tarefas, exigindo uma gestão que atue de forma integrada nas fases de prevenção, preparação e resposta.

Com base em Amaral et al. (2023), as cidades de médio porte frequentemente enfrentam fragilidades na gestão de desastres devido à ausência de profissionais qualificados ou de departamentos exclusivos para o registro histórico e armazenamento de dados, o que obriga os gestores a recorrerem a fontes não oficiais para suprir essas lacunas e embasar a tomada de decisão.

No contexto de enchentes e desabamentos, a contribuição do gestor para a preservação de vidas se manifesta em três eixos cruciais:

Prevenção e mitigação do risco estrutural: O líder é o responsável por garantir a aplicação da PNPDEC no que tange à identificação e mapeamento de áreas de risco (Saito et al., 2021). A integração da Gestão do Risco de Desastres (GRD) com o planejamento urbano, impulsionada pelo gestor (Jansen; Vieira, 2022), é a única forma de combater a construção social do risco, que leva a população mais vulnerável a ocupar encostas e margens de rios (Gonzalez et al., 2023). A phronesis do líder é vital para superar a inércia burocrática e as pressões políticas que impedem a fiscalização e a vedação de novas ocupações em áreas de alto risco de deslizamento e inundação (Saito et al., 2021).

Nesse contexto, a atuação do líder deve contrapor-se à tendência de centralização e tecnificação excessiva do processo decisório. Joner; Avila e Mattedi (2021), ao analisarem o modelo da Defesa Civil de Santa Catarina, advertem que a gestão puramente burocrática reduz a coordenação interinstitucional e ignora etapas fundamentais da GRD, como a participação social. Logo, exige-se do gestor a mitigação do monopólio das ações, assegurando uma governança descentralizada que integre efetivamente os saberes locais e científicos na formulação das estratégias de prevenção.

Preparação e alerta imediato: A diferença entre um evento extremo e um desastre reside na capacidade de preparação da comunidade (Chicatto et al., 2015). O gestor da Defesa Civil tem o papel de traduzir o risco em ações concretas para o munícipe. Isso inclui a implementação de sistemas de monitoramento e a emissão de boletins de alerta e rotas de fuga (Vieira e Alves, 2020; Valencio, 2020; Jesus et al., 2024).

Em crises de enchentes e desabamentos, a rapidez e a clareza da comunicação de risco são diretamente proporcionais à redução do número de vítimas (Marengo et al., 2023). A promoção de ações não estruturais, como a Educação Ambiental e os projetos de Agente Mirim (Ribeiro et al., 2020) fortalece a cultura de autoproteção, essencial para que a população em áreas de risco saiba como agir antes da chegada das equipes de resgate.

Para que essa tradução do risco em ações concretas seja efetiva, a liderança não pode atuar de forma empírica. Pinheiro et al. (2021) advertem que a preparação exige a aplicação de indicadores de avaliação capazes de mensurar a real capacidade institucional e logística do município. O mapeamento contínuo das forças e vulnerabilidades, por meio desses indicadores, fornece ao gestor os parâmetros exatos para a tomada de decisão estratégica e revela as lacunas críticas que precisam ser sanadas nos planos de contingência antes que o evento extremo ocorra.

Coordenação da resposta humanitária: Durante a crise, o líder se torna o principal coordenador da resposta local. A capacidade de mobilização de recursos, a articulação intersetorial (saúde, assistência social, habitação) e a cooperação intermunicipal (Vieira; Alves, 2020; Saito et al., 2021) são ações de liderança que garantem o socorro e o atendimento humanitário imediato.

A atuação do gestor, nesse momento, é um exercício de prudência obrigatória (Santos; Lebioda; Serafim, 2021), onde a decisão rápida e ética, pautada na compaixão e na experiência, é o que assegura a vida e minimiza o sofrimento da população atingida por inundações e movimentos de massa.

A descontinuidade administrativa e a escassez de recursos, desafios institucionais (Vieira; Alves, 2020; Saito et al., 2021), exigem que o líder seja um agente de resiliência, garantindo que a memória institucional e os planos de contingência sejam mantidos e aprimorados.

Implicações das discussões como resultados para a prática:

1. implementar simulações de mesa (tabletop exercises) que envolvam dilemas morais complexos, como a triagem de resgates e a priorização de recursos escassos, deve se tornar uma prática rotineira. Além disso, a criação de protocolos de transição de gestão é fundamental para preservar a memória institucional e garantir que os planos de contingência não sejam perdidos durante mudanças políticas.

2. estabelecer acordos formais de cooperação intermunicipal e consórcios regionais para o compartilhamento de recursos (equipamentos, abrigos e pessoal especializado) antes que os desastres ocorram. A realização de reuniões periódicas do comitê intersetorial para revisão conjunta do mapeamento de áreas de risco e alinhamento das estratégias de mitigação é uma prática que deve ser institucionalizada.

3. expandir e fortalecer projetos como o "Agente Mirim de Defesa Civil" e a criação de Núcleos Comunitários de Proteção e Defesa Civil (NUPDECs) devem ser metas prioritárias dos gestores. A Defesa Civil deve promover campanhas contínuas de comunicação de risco, utilizando linguagem acessível e culturalmente adequada, para transformar a população vulnerável em agente ativo de sua própria proteção, instruindo sobre rotas de fuga e procedimentos de emergência.

4. implementar sistemas de alerta multicanal (sirenes, SMS, aplicativos móveis e redes sociais) que garantam a capilaridade da informação. Os líderes devem ser capacitados para traduzir dados técnicos complexos em mensagens claras e acionáveis para a população, garantindo que o alerta resulte em evacuação rápida e segura das áreas de risco.

Pontos fortes e limitações

Um ponto forte desta revisão integrativa foi a integração de evidências quantitativas e qualitativas. Todos os artigos analisados servem de referência ao contexto brasileiro, o que garante a relevância dos temas para a realidade nacional da Defesa Civil.

Uma limitação é a restrição do corpo de evidência a apenas 22 documentos pré selecionados. Ademais, a restrição temporal aos últimos cinco anos, o que, embora garanta a atualidade dos dados, pode ter omitido estudos seminais e análises de desastres históricos relevantes.

Informações faltantes

Devido ao corpo enxuto de artigos analisados, entende-se que a falta de dados sobre ações específicas de outros grupos em diferentes regiões poderia limitar a generalização dos resultados.

Sugestões de trabalhos futuros

Como perspectivas futuras sugere-se a ampliação de pesquisas, tais como:

1. Uso de tecnologias emergentes para apoio à liderança: Pesquisa sobre a incorporação de tecnologias digitais, inteligência artificial e sistemas de alerta precoce no processo decisório dos líderes da Defesa Civil, para otimizar respostas e mitigar riscos.

2. Análise da influência da rotatividade administrativa: Estudo dos efeitos da constante mudança em cargos políticos e de liderança na continuidade das políticas de Defesa Civil e no atendimento à população, propondo formas de garantir a sustentabilidade institucional.

3. Avaliação do impacto da liderança na satisfação dos munícipes: Pesquisas participativas que mensuram a percepção e satisfação dos munícipes quanto ao atendimento emergencial, relacionando esses indicadores às práticas e estilos de liderança adotados pela Defesa Civil.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A eficácia da Defesa Civil está intrinsecamente ligada à qualidade da sua liderança. O investimento na capacitação e na estabilidade dos líderes em geral é, portanto, um investimento direto na segurança e no bem-estar da população.

O líder da Secretaria Municipal de Proteção e Defesa Civil desempenha um papel central na consolidação da gestão de riscos e desastres no Brasil, sendo um agente estratégico na proteção da vida, do patrimônio e do meio ambiente. Sua relevância no atendimento às demandas da população não se limita à coordenação de recursos e equipes durante situações de emergência, mas está diretamente relacionada à sua capacidade de exercer uma liderança pautada pela prudência, pela visão sistêmica e pelo compromisso com o bem comum.

Nesse contexto, destaca-se a importância da phronesis, pois o líder da Defesa Civil é frequentemente chamado a atuar em situações complexas, nas quais precisa conciliar os procedimentos administrativos e legais com a urgência das necessidades humanas, tomando decisões rápidas, responsáveis e compassivas em benefício da coletividade.

Além disso, sua atuação exige a promoção da intersetorialidade, reconhecendo que os riscos e desastres são fenômenos multifacetados que transcendem os limites institucionais de um único órgão. Dessa forma, torna-se fundamental integrar a gestão de riscos às demais políticas públicas municipais, especialmente aquelas relacionadas ao planejamento urbano, à educação, à saúde, à assistência social e ao meio ambiente. Essa articulação fortalece a capacidade preventiva do município e favorece a construção de territórios mais seguros e sustentáveis.

Por fim, um líder eficaz compreende que a resiliência comunitária constitui um dos pilares mais importantes da redução de riscos de desastres. Para isso, investe em ações não estruturais, como a educação ambiental, a comunicação de riscos e o fortalecimento da cultura de prevenção, promovendo o engajamento da população.

Dessa maneira, os cidadãos deixam de ser vistos apenas como potenciais vítimas e passam a atuar como protagonistas na construção de comunidades mais preparadas, resilientes e capazes de enfrentar adversidades com maior autonomia e segurança.

INFORMAÇÕES COMPLEMENTARES:

1. não houve apoio financeiro ou patrocinadores para esta pesquisa.

2. os autores declaram não ter conflitos de interesse relacionados a este trabalho. Caso houvesse conflitos, seriam gerenciados através da transparência de possíveis dificuldades e divisões de interesses, garantindo que as informações apresentadas aqui sejam sólidas e imparciais.

3. registro e Protocolo: Esta revisão sistemática integrativa não foi registrada previamente em bases de protocolos prospectivos.

4. a string de busca foi alterada após o início da pesquisa para incluir termos em inglês, com o objetivo de ampliar os resultados, sendo esta emenda implementada antes da fase de triagem definitiva.

5. foram utilizadas as normas voltadas aos trabalhos acadêmicos da ABNT mais atuais: NBR 6022:2018, NBR 6023:2025, NBR 6028:2021 e NBR 10520:2023.

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¹ Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Orcid: https://orcid.org/0009-0000-2671-0113

² Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Orcid: https://orcid.org/0009-0007-7736-3693

³ Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Orcid: https://orcid.org/0000-0002-8459-6045

⁴ Orcid: https://orcid.org/0009-0005-9572-8778

⁵ Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Orcid: https://orcid.org/0009-0005-9051-6995