REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/77489970
RESUMO
Este artigo analisa a implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) em Montes Claros/MG a partir do conceito de "moral do Estado". Utilizando como estudo de caso o programa “Recicla aos Montes”, a pesquisa investiga como a interface entre a Economia Solidária e a ação estatal expressa nos valores, limites e contradições das políticas públicas. A hipótese central é a do paradoxo da inclusão instrumental: o fenômeno pelo qual o Estado integra os catadores não para fortalecer sua autonomia, mas para utilizá-los como agentes de baixo custo na solução de um problema urbano. A partir de uma abordagem qualitativa, com dados de pesquisa ainda sendo coletados em campo, argumenta-se que a efetividade da política é limitada por uma disputa entre o saber prático dos catadores e a lógica burocrática estatal, que esvazia o potencial transformador da Economia Solidária. Os resultados apontam para a necessidade de políticas que superem a lógica gerencialista e valorizem a autogestão.
Palavras-chave: Economia Solidária, Políticas Públicas, Gestão de Resíduos.
ABSTRACT
This article analyzes the implementation of the National Solid Waste Policy (PNRS) in Montes Claros/MG, Brazil, from the perspective of the "morality of the State". Using the "Recicla aos Montes" program as a case study, the research investigates how the interface between the Solidarity Economy (EcoSol) and state action expresses the values, limits, and contradictions of public policies. The central hypothesis is the paradox of instrumental inclusion: the phenomenon by which the State integrates waste pickers not to strengthen their autonomy, but to use them as low-cost instruments in solving an urban problem. Based on a qualitative approach with fieldwork data, it is argued that the policy's effectiveness is limited by a dispute between the waste pickers' practical knowledge and the State's bureaucratic logic, which undermines EcoSol's transformative potential. The results highlight the need for policies that overcome managerialism and value self-management.
Keywords: Solidarity Economy, Public Policies, Waste Management.
1. INTRODUÇÃO: A SOBREVIVÊNCIA NO SEMIÁRIDO URBANO
A crise global de resíduos sólidos urbanos, impulsionada por um sistema insustentável de produção e consumo, manifesta-se com particular severidade nas cidades do Sul Global, agravando problemas ambientais e sanitários. ZANETI (2009) Neste cenário, emergem como agentes ambientais centrais os catadores de materiais recicláveis, trabalhadores que, embora imersos em um contexto de profunda precarização, executam um serviço essencial de gestão de resíduos e limpeza urbana, “sendo responsáveis pela recuperação de até 90% de todo o material reciclado em muitas cidades brasileiras.” SILVA (2013)
Para uma vasta população empurrada para a informalidade pela desigualdade estrutural — um fenômeno que Celso Furtado (1972) diagnosticou não como ausência de riqueza, mas como subproduto histórico da injustiça — a “catação” de resíduos representa, frequentemente, a única maneira de sobrevivência.
Como resposta a essa precarização, a Economia Solidária surge como um movimento e um modo de produção alternativo em escala global. Teóricos como Paul Singer (2002) a definem a partir de princípios como autogestão e propriedade coletiva, visando a superação da lógica de exploração capitalista. De forma complementar, Jean-Louis Laville (2009) a posiciona dentro de uma "economia plural", que oferece respostas concretas à crise do utilitarismo. A organização dos catadores em cooperativas e associações, sob esta ótica, é uma estratégia fundamental para a conquista de autonomia e dignidade.
A literatura acadêmica e os marcos legais, como a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) no Brasil (2010), têm celebrado as parcerias entre o Estado e os empreendimentos de catadores. Contudo, uma lacuna crítica persiste: poucos estudos investigam a fundo as tensões e os paradoxos que emergem dessa interface. Este artigo preenche essa lacuna ao interrogar a "moral do Estado" em ação, analisando como os valores declarados nas políticas públicas entram em conflito com uma racionalidade burocrática e gerencialista na sua implementação.
Por "moral do Estado", não se compreende aqui um conjunto de valores monolíticos, mas sim um campo de disputas onde diferentes lógicas se confrontam. Para fins analíticos, distinguimos a moral declarada — o conjunto de princípios formalmente expressos na Constituição e nas leis — da moralidade operante, que é a lógica que efetivamente orienta a prática da administração pública, muitas vezes em contradição com o discurso oficial.
A moral declarada do Estado brasileiro, consolidada na Constituição de 1988, visa "construir uma sociedade livre, justa e solidária" e "erradicar a pobreza", pautando a ordem econômica na "valorização do trabalho humano" e na "justiça social". Essa moralidade materializa-se em legislações como a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), que, ao priorizar a contratação de cooperativas de catadores, adota formalmente os princípios da Economia Solidária. Este é o discurso que legitima a ação estatal como promotora da cidadania.
Contudo, essa moral declarada disputa espaço com uma poderosa moralidade operante: a racionalidade burocrática e gerencialista. Orientada por critérios de eficiência, controle de gastos e mensuração de resultados quantitativos, essa lógica transforma a política em uma atividade eminentemente técnica, que pode se distanciar das necessidades reais dos sujeitos. Subjacente a ela, uma racionalidade neoliberal tende a subordinar as políticas sociais aos interesses de mercado, favorecendo a competição e tratando a "solidariedade" como um mecanismo para transferir responsabilidades sociais para a sociedade civil, sem alterar as estruturas que geram a desigualdade. A "moral do Estado" que se manifesta na prática é, portanto, o resultado híbrido e contraditório dessa disputa. Ao analisar o caso de Montes Claros, investigamos como a política de resíduos, em sua implementação cotidiana, revela qual dessas moralidades se sobrepõe e de que forma a lógica solidária dos catadores resiste, negocia ou é subsumida pela racionalidade instrumental do poder público.
O campo empírico para investigar esta tensão é o município de Montes Claros, Minas Gerais. Como polo urbano de uma vasta e vulnerável região do semiárido, a cidade enfrenta desafios de gestão característicos de centros urbanos em expansão no Brasil, destacamos nesse trabalho o manejo de resíduos sólidos. O crescimento populacional, intensificado pela migração de municípios vizinhos, amplia a pressão sobre os serviços públicos e a infraestrutura urbana. É neste cenário que se manifesta uma pobreza multidimensional, que transcende a mera insuficiência de renda e se revela em déficits crônicos de moradia, saúde e acesso ao trabalho digno. Para milhares de famílias, a catação de materiais recicláveis emerge não como uma escolha, mas como a única estratégia de sobrevivência, um sintoma da privação de capacidades (SEN, 2018) e uma solução informal para a subsistência.
Diante da crescente crise de resíduos e da obrigação legal imposta pela Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), a administração municipal foi tensionada a implementar uma resposta institucional. Surge assim o programa "Recicla aos Montes". Formalmente, a política estabelece os mecanismos de coleta seletiva na cidade a partir do seu modelo próprio de execução, propondo um chamamento público para que cooperativas e associações qualificadas possam se credenciarem junto a realização de atividades relacionadas a coleta seletiva. No entanto, é precisamente nesta arena que a hipótese central deste trabalho se ancora: a do paradoxo da inclusão instrumental. Argumentamos que falta na política pública implementada elementos próprios do arcabouço da Economia Solidária e por isso o programa não representa um compromisso genuíno com a autonomia e a emancipação dos trabalhadores. Pelo contrário, o Estado se apropria das demandas impositivas e mobiliza a força de trabalho dos catadores e das pessoas em situação de pobreza econômica e diversas vulnerabilidades sociais como um instrumento de baixo custo para solucionar um problema de gestão urbana. Este processo, na prática, neutraliza o potencial transformador da Economia Solidária, subordinando sua lógica social e política à racionalidade de controle, eficiência e metas do campo burocrático, além de atuar a partir do poder público legítimo na sua ação como um instrumento de reprodução e ampliação das lógicas capitalistas e mercadológicas.
Para desenvolver esta análise, o artigo primeiramente apresenta a fundamentação teórica que articula a EcoSol, as políticas públicas e o conceito de "moral do Estado". Em seguida, detalha-se a metodologia do estudo de caso. Subsequentemente, analisa-se o programa "Recicla aos Montes", revelando as tensões entre o saber prático dos catadores e a racionalidade burocrática. Por fim, as conclusões sintetizam os achados e discutem as implicações para a construção de políticas de resíduos que sejam, de fato, comprometidas com a justiça social.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA: A DISPUTA ENTRE A LÓGICA SOLIDÁRIA E A RACIONALIDADE ESTATAL
Para desvendar o paradoxo da inclusão instrumental, mobilizamos um arcabouço teórico que articula três eixos conceituais: a Economia Solidária como parte de uma "economia plural"; a pobreza como uma privação de capacidades; e o Estado como um campo de disputas morais. Juntos, esses eixos permitem analisar criticamente como a política de resíduos em Montes Claros opera na intersecção de lógicas sociais, econômicas e burocráticas frequentemente conflitantes.
2.1. Economia Plural e a Lógica Solidária
A análise da Economia Solidária ganha profundidade quando a situamos no arcabouço da Economia Plural de Karl Polanyi (2000), um conceito cuja relevância para o debate é destacada por autores como Gaiger (2021). Em sua crítica ao "sofisma econômico", Polanyi demonstra que a economia é um processo socialmente "embebido" (embedded), e não uma esfera autônoma regida pela lógica de mercado. A Economia Solidária praticada pelos catadores representa uma economia "substantiva", focada na satisfação das necessidades humanas, em oposição à lógica "formal" do mercado, que visa a acumulação de capital. Como defendem Paul Singer (2002) e Jean-Louis Laville (2009), ela emerge como uma contranarrativa que valoriza o trabalho sobre o capital, fundada na autogestão para superar a relação assimétrica entre patrões e empregados.
A disputa que este artigo analisa, portanto, vai muito além da concorrência entre um empreendimento solidário e uma empresa. O que está em jogo é um choque de mundos. De um lado, pulsa a lógica solidária, forjada na urgência da sobrevivência, cujo objetivo não é o lucro abstrato, mas a reprodução concreta da vida: o alimento, a moradia, a dignidade. Para isso, os catadores hibridizam recursos do mercado (venda de materiais), da redistribuição (políticas públicas) e da reciprocidade (ajuda mútua). Do outro lado, impõe-se a lógica formal-capitalista, que enxerga o trabalho humano como uma mercadoria a ser minimizada em uma planilha e o resíduo como um "insumo" a ser processado com máxima eficiência. O conflito, portanto, não é meramente econômico. É um embate profundo entre uma economia feita por gente e para gente e uma racionalidade que, em sua busca por eficiência, corre o risco de esquecer o humano. É assim que a lógica solidária se afirma neste embate: como uma estratégia de sobrevivência que se vale do suporte do Estado para negociar com o mercado, mas que encontra sua verdadeira força na comunidade, mantendo o bem-estar humano como seu horizonte inegociável.
2.2. Pobreza Como Privação de Capacidades: Uma Matriz Analítica
Este artigo adota a abordagem das capacidades (capabilities) de Amartya Sen (2018) para avaliar se o programa "Recicla aos Montes" de fato promove a superação da pobreza. Essa perspectiva rompe com as visões que definem a pobreza estritamente como insuficiência de renda, compreendendo-a como a privação de capacidades básicas — a ausência de liberdades substantivas que permitem às pessoas escolher e realizar a vida que valorizam. O desenvolvimento, portanto, mede-se pela expansão das liberdades reais e da agência humana.
Esta abordagem fornece uma matriz analítica para avaliar os impactos da política. O sucesso do programa será medido não apenas pelo aumento da renda, mas pela expansão efetiva das seguintes capacidades dos catadores:
Autonomia e Participação Política: A política fortalece a autogestão, a tomada de decisão coletiva e a capacidade dos catadores de se posicionarem como sujeitos políticos com voz ativa, ou a lógica burocrática imposta pelo poder público mina essa autonomia?
Saúde e Bem-Estar: O programa melhora as condições de trabalho, reduzindo riscos e contribuindo para a elevação da autoestima e do respeito próprio, combatendo o estigma social?
Inclusão e Oportunidades: A parceria com o Estado amplia o acesso a outras oportunidades, como educação e qualificação, fortalecendo o capital social do grupo?
Esta matriz permite avaliar criticamente se a política promove uma superação estrutural da pobreza ou se limita a um gerenciamento da vulnerabilidade, mantendo os catadores em uma condição de instrumentalização.
2.3. Teorizando a "moral do Estado" em Disputa
O conceito de "moral do Estado" é central para nossa hipótese. Não o entendemos como um corpo de valores coeso, mas como um campo de disputa onde diferentes racionalidades se confrontam. Distinguimos a moral declarada — o discurso oficial expresso na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), que prioriza a contratação de catadores — das moralidades operantes, que guiam a ação da administração pública na prática. A moral declarada legitima o Estado como um ator comprometido com a justiça social. No entanto, ela entra em choque com, pelo menos, duas moralidades operantes que funcionam por meio de mecanismos de poder específicos:
A Lógica Burocrática-Gerencialista: Esta moralidade opera através de mecanismos de governamentalidade, buscando gerenciar a "população-alvo" (os catadores) ao moldar sua conduta para fins de eficiência estatal. Isso se materializa naquilo que Pierre Bourdieu chamaria de "campo burocrático" (BRULON 2017): um espaço onde o habitus dos agentes estatais valoriza a padronização, os relatórios quantificáveis e o controle de metas. Essa racionalidade não é uma preferência administrativa; é uma forma de poder que transforma os catadores — sujeitos de uma prática solidária — em meros "executores" de um serviço, desvalorizando seu saber prático e subordinando sua autonomia à lógica de indicadores.
A Lógica Neoliberal: Esta segunda moralidade subordina as políticas sociais aos interesses de mercado. Aqui, a Economia Solidária não é vista como um projeto de transformação, mas como um mecanismo para reduzir os custos do Estado na gestão de resíduos, transferindo responsabilidades sociais para a sociedade civil. Ela incentiva uma forma de ação das associações que assinaram a parceria a precarização e desmobiliza o potencial político coletivo dos empreendimentos solidários.
A "moral do Estado" que se manifesta na prática é o resultado contraditório da disputa entre a promessa de inclusão (moral declarada) e a imposição de lógicas instrumentais de poder (moralidades operantes). É essa tensão que a análise do programa "Recicla aos Montes" busca desvelar.
3. PERCURSOS METODOLÓGICOS E OS SUJEITOS DA PESQUISA
Dado que a investigação se encontra em andamento, o delineamento a seguir descreve as estratégias, fontes e técnicas empregadas, necessariamente destacando o caráter preliminar dos achados aqui discutidos. Os resultados finais e consolidados desta investigação comporão a tese de doutorado do autor.
3.1. Desenho da Pesquisa e Seleção do Caso
Optou-se por um estudo de caso qualitativo, de natureza exploratória e descritiva, por ser uma estratégia adequada para investigar fenômenos complexos em seu contexto real. A escolha de Montes Claros como campo empírico justifica-se por ser um caso exemplar: é um polo regional em uma área de vulnerabilidade estrutural, com uma política pública específica (o programa "Recicla aos Montes") e uma dinâmica complexa de atores da Economia Solidária, permitindo uma análise aprofundada da "moral do Estado" em ação.
3.2. Fontes e Procedimentos para Coleta de Dados
Para garantir a robustez dos achados, a pesquisa utiliza a triangulação de múltiplas fontes de dados, cujos procedimentos de coleta estão em curso:
Análise Documental: Está sendo realizado um levantamento de documentos públicos para compreender o arcabouço legal da política, incluindo a Lei Federal nº 12.305/2010 (PNRS), a Lei Municipal nº 5.080/2018, além de editais, contratos e relatórios de produtividade do programa "Recicla aos Montes".
Entrevistas Semi-estruturadas: Estão sendo realizadas entrevistas com os principais atores envolvidos, prevendo-se um total de 20 a 30 participantes, incluindo catadores de materiais recicláveis (membros das organizações credenciadas e trabalhadores autônomos) e gestores públicos. A seleção se dá por amostragem intencional, utilizando a técnica "bola de neve" para alcançar os catadores autônomos.
Observação Participante: A imersão em campo inclui a observação das rotinas de trabalho nos galpões de triagem, a participação em reuniões e assembleias das associações e a observação das interações cotidianas entre os diversos atores.
A análise do material coletado será realizada por meio da Análise de Conteúdo Temática, com categorias que emergem tanto do campo quanto do arcabouço teórico (lógica gerencialista, autogestão, privação de capacidades, inclusão instrumental).
3.3. Os Sujeitos da Reciclagem: Entre a Autonomia e a Exploração
A pesquisa de campo já permite traçar um perfil dos sujeitos da reciclagem em Montes Claros, revelando uma divisão fundamental entre os catadores associados e aqueles que atuam de forma autônoma. A maioria ainda trabalha nas ruas, individualmente, em condições de extrema precariedade, sem equipamentos de proteção e expostos a inúmeros riscos. Esses trabalhadores autônomos são a base de uma cadeia de exploração perpetuada pela figura dos "atravessadores" — intermediários que compram os materiais a preços irrisórios, aproveitando-se da vulnerabilidade e da falta de poder de barganha dos catadores. A organização em cooperativas surge, neste contexto, como uma estratégia de resistência para romper com esse ciclo.
As demandas desses sujeitos, como aponta a pesquisa de Silveira (2021) e corroborado pelas observações iniciais em campo, vão além da assistência financeira. Eles reivindicam principalmente melhorias estruturais nas condições de trabalho (galpões adequados, equipamentos) e, acima de tudo, reconhecimento e valorização de sua atividade como um trabalho essencial. O Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis (MNCR) tem sido um ator político central nessa luta, defendendo a autogestão como pilar de sua emancipação.
4. ANÁLISE E DISCUSSÃO: A INCLUSÃO INSTRUMENTAL NA PRÁTICA
A análise da política de resíduos em Montes Claros, a partir dos achados preliminares da pesquisa de campo, revela a materialização das tensões teóricas no cotidiano do programa "Recicla aos Montes". Esta seção não apenas apresenta os resultados, mas os discute à luz do arcabouço teórico, demonstrando como o paradoxo da inclusão instrumental se manifesta na prática. A análise está estruturada em três eixos que validam nossa hipótese central.
4.1. O Discurso da Inclusão Vs. a Prática do Controle Burocrático
A "moral declarada" do Estado, formalizada na Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e na legislação municipal (Lei nº 5.080/2018), discursivamente posiciona os catadores como protagonistas, priorizando sua contratação via associações. No entanto, a análise dos contratos e os relatos dos sujeitos revelam o choque direto com a "moral gerencialista". As cooperativas são enxergadas como meras prestadoras de serviço, submetidas a um regime de metas de produtividade e a exigências burocráticas que desviam o foco da organização interna e da formação política.
A cultura da reciprocidade e do cuidado, central para a lógica solidária, é subsumida pela cultura do controle e da quantificação, própria do campo burocrático estatal. O tempo que deveria ser dedicado à autogestão — pilar central da Economia Solidária — é consumido pelo preenchimento de relatórios e pelo cumprimento de exigências formais a cargo de um gestor externo à associação em um arranjo que, muitas vezes, desvalorizam o papel central dos catadores e os distanciam das imposições de apropriação necessária do “negócio” do qual fazem parte.
4.2. O Impacto nas Capacidades: Renda Aumentada, Autonomia Tutelada
Aplicando a matriz analítica de Amartya Sen, a investigação busca ir além da simples aferição da renda. Embora haja indícios de que a formalização via contrato com o município possa levar a um aumento marginal ou a uma maior estabilidade na renda dos catadores associados, a questão crucial é: essa perspectiva se concretiza na realidade prática e contribui para aumentar as capacidades de atuação dos catadores na coleta seletiva institucionalizada por meio da economia solidária?
Os dados preliminares sugerem que, enquanto a capacidade de gerar renda é parcialmente atendida, a capacidade de agência política e de autogestão é restringida pela tutela do Estado. A estrutura contratual, ao definir metas e procedimentos, transforma os catadores em executores de uma política desenhada de cima para baixo, limitando o que França Filho (2008) chama de 'economia estimulada, contrastando diametralmente com o que na prática reflete uma dinâmica de 'inclusão subordinada' (LAVILLE; 2009), na qual os grupos são integrados ao sistema formal, mas perdem autonomia decisória. O que os impede de constituir o que França Filho (2008) define como a vocação dos empreendimentos solidários: tornarem-se “formas inéditas de espaço público em seus respectivos territórios de pertencimento, onde os sujeitos debatem politicamente seus problemas comuns e decidem seus destinos."
Condicionando assim até mesmo os instrumentos de superação da pobreza, pois impede a expansão de liberdades substantivas, como define Sen (2018)., limitando sua liberdade de inovar, de decidir sobre os próprios processos de trabalho e de se organizar politicamente. A superação da pobreza, na perspectiva de Sen, não se resume à renda, mas à expansão de liberdades substantivas. O que a política parece promover, contudo, é um gerenciamento da vulnerabilidade, mantendo os catadores em uma dependência instrumental do poder público.
4.3. A Rede de Apoio e a Luta por Outro Modelo
Apesar deste cenário de instrumentalização, a Economia Solidária em Montes Claros não existe isoladamente. Ela é tensionada e fortalecida por uma rede de apoio que inclui atores cruciais da sociedade civil. O fórum municipal “lixo e cidadania”, por exemplo, desempenha um papel fundamental na discussão do programa. A existência dessa rede de apoio, contudo, ainda se mostra insuficiente para alterar a lógica instrumental da política, evidenciando a necessidade de maior articulação para pressionar o poder público por um modelo de gestão que transcenda a lógica instrumental e reconheça os catadores como sujeitos de direitos e detentores de um saber essencial. Esta disputa revela que a política pública não é um campo monolítico, mas um espaço de negociação permanente entre a racionalidade estatal e as práticas organizativas populares. Adicionalmente, um efeito perverso da política, ao focar apenas nas cooperativas credenciadas, é o risco de gerar uma "exclusão da exclusão". Isso acirra a disputa por materiais na cidade, gerando conflitos entre catadores associados e os autônomos, que veem a coleta seletiva formalizada como uma ameaça à sua única fonte de sobrevivência.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS: A MORAL EM DISPUTA E OS CAMINHOS POSSÍVEIS
Os resultados preliminares da pesquisa em Montes Claros confirmam a hipótese do paradoxo da inclusão instrumental. A "moral do Estado" que se manifesta na prática oscila entre um discurso de inclusão e uma prática de controle que esvazia o potencial transformador da Economia Solidária, enquadrando os catadores como mão de obra de baixo custo para um serviço público. A efetividade da PNRS, no nível local, revela-se limitada não por meras falhas de gestão, mas por uma disputa de valores não resolvida no cerne da ação estatal.
Este estudo contribui para a literatura ao avançar o conceito de "inclusão instrumental" como uma ferramenta para analisar as sutilezas da relação entre Estado e movimentos sociais no Sul Global, indo além das noções de cooptação ou falha de implementação. O caso de Montes Claros, ao ser comparado com outras realidades latino-americanas, dialoga com um debate internacional sobre como a governamentalidade neoliberal se apropria de discursos participativos para fins gerencialistas.
O objetivo final desta investigação não é apenas um diagnóstico, mas apontar caminhos para a construção de políticas verdadeiramente dialógicas. Isso implica repensar os instrumentos de contratação para valorizar a autogestão, criar mecanismos de apoio técnico focados nos princípios da EcoSol e, fundamentalmente, abrir espaços para que os catadores participem como co-planejadores da política, e não como seus meros executores. Somente quando a "moral declarada" da lei se alinhar à prática administrativa, a promessa de inclusão poderá se transformar em justiça social.
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1 Estudante de doutorado do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Social (PPGDS). Universidade Estadual de Montes Claros (Unimontes). E-mail: [email protected]
2 Professor do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Social (PPGDS). Universidade Estadual de Montes Claros (Unimontes). E-mail: [email protected]