REFORMA DO CÓDIGO TRIBUTÁRIO MUNICIPAL E SEGURANÇA JURÍDICA: ESTUDO CRÍTICO DO PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR Nº 02/2023 DE MIRACEMA DO TOCANTINS - TO

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/791958802

RESUMO
O presente artigo examina o Projeto de Lei Complementar nº 02/2023 do Município de Miracema do Tocantins, destinado à atualização do Código Tributário Municipal. O objetivo é avaliar a consistência técnico-jurídica da proposta, sua compatibilidade com a Constituição Federal, com as normas gerais de direito tributário e com a jurisprudência aplicável, bem como identificar fragilidades capazes de comprometer a segurança jurídica e a operacionalidade administrativa. A pesquisa adota abordagem qualitativa, de natureza analítico-normativa, fundamentada em análise documental, bibliográfica e jurisprudencial, considerando o texto apresentado em 2023 e o quadro normativo vigente até setembro de 2026. Os resultados indicam inadequações originárias e supervenientes, com destaque para a necessidade de atualização das regras de decadência, prescrição, fiscalização, multas e processo administrativo; revisão do condicionamento de atos registrais à regularidade fiscal; adequação das isenções do IPTU à reserva de lei específica e às exigências de impacto fiscal; correções na Planta Genérica de Valores; compatibilização das alíquotas do ISS com a legislação municipal vigente; adaptação da NFS-e, da COSIP e de outros dispositivos ao novo ambiente da Reforma Tributária; e inclusão de disciplina adequada para a Taxa de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos. Conclui-se que o PLP necessita de revisão técnico-legislativa abrangente antes de sua aprovação, com harmonização entre normas municipais e nacionais, definição de critérios objetivos e planejamento de implementação, sem que a pesquisa permita atribuir, de forma antecipada, efeitos arrecadatórios específicos às alterações propostas.
Palavras-chave: Código Tributário Municipal; Segurança Jurídica; Gestão Tributária Municipal; Reforma Tributária; Capacidade Fiscal.

ABSTRACT
This article examines Complementary Bill No. 02/2023 of the Municipality of Miracema do Tocantins, which is intended to update the Municipal Tax Code. The objective is to assess the technical and legal consistency of the proposal, its compatibility with the Federal Constitution, general tax law, and applicable case law, as well as to identify weaknesses that may affect legal certainty and administrative operability. The study adopts a qualitative, analytical-normative approach based on documentary, bibliographic, and case-law analysis, considering the text submitted in 2023 and the legal framework in force through September 2026. The findings reveal both original and supervening inadequacies, particularly the need to update rules on limitation periods, tax audits, penalties, and administrative tax proceedings; review the conditioning of real estate registration acts on tax clearance; bring property tax exemptions into line with the requirement of a specific statute and fiscal-impact rules; correct deficiencies in the General Property Valuation Plan; reconcile service tax rates with current municipal legislation; adapt electronic service invoices, the Public Lighting Contribution, and other provisions to the new tax reform framework; and provide adequate rules for the Urban Solid Waste Management Fee. The study concludes that the bill requires a comprehensive technical and legislative review before approval, including harmonization between municipal and national rules, objective legal criteria, and implementation planning, without allowing the research to attribute specific revenue effects in advance to the proposed changes.
Keywords: Municipal Tax Code; Legal Certainty; Municipal Tax Management; Tax Reform; Fiscal Capacity.

1. INTRODUÇÃO

O arranjo fiscal brasileiro, estruturado pela Constituição Federal de 1988, instituiu um modelo de federalismo tributário baseado na repartição de competências impositivas e na descentralização de responsabilidades administrativas. Tal desenho normativo não apenas delimita o exercício do poder de tributar, mas também condiciona a capacidade financeira dos entes subnacionais e, consequentemente, a efetividade das políticas públicas locais.

No âmbito municipal, a tributação desempenha função estratégica. A autonomia política assegurada constitucionalmente somente se materializa de forma substantiva quando acompanhada de capacidade arrecadatória suficiente para financiar políticas urbanas, serviços públicos essenciais e investimentos em infraestrutura. Assim, a estrutura normativa do sistema tributário municipal transcende a dimensão formal, assumindo papel central na sustentabilidade fiscal, na previsibilidade arrecadatória e na governança local.

A produção legislativa tributária em nível municipal, entretanto, enfrenta desafios relevantes. A complexidade do sistema tributário nacional, a constante evolução jurisprudencial e as exigências impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal tensionam o processo de elaboração normativa, exigindo rigor técnico e coerência sistêmica. Inconsistências conceituais, indeterminações normativas ou incompatibilidades com normas gerais podem ampliar riscos de insegurança jurídica, dificultar a execução administrativa e reduzir a previsibilidade necessária à gestão fiscal.

É nesse contexto que se insere o Projeto de Lei Complementar nº 02/2023 de Miracema do Tocantins, destinado à reorganização do sistema tributário municipal. Mais do que uma iniciativa de atualização legislativa, o projeto constitui instrumento potencial de governança fiscal, pois sua arquitetura normativa orienta competências, procedimentos, lançamentos, fiscalização, cobrança e defesa do contribuinte. A qualidade dessas regras relaciona-se à segurança das relações entre Fisco e contribuinte, à eficiência administrativa, à capacidade arrecadatória, à confiabilidade das receitas projetadas, ao planejamento orçamentário e ao financiamento das políticas públicas municipais. Por isso, o exame do PLP justifica-se não apenas sob o prisma jurídico-dogmático, mas também como problema de Administração Pública e de Gestão Governamental.

A questão central que orienta este estudo pode ser assim formulada: o Projeto de Lei Complementar nº 02/2023 apresenta consistência técnico-jurídica e coerência sistêmica suficientes para fortalecer a política fiscal municipal, em conformidade com o regime constitucional tributário e com as normas gerais de direito tributário, ou contém fragilidades capazes de gerar insegurança jurídica e riscos à estabilidade arrecadatória?

Parte-se da hipótese de que a qualidade técnico-jurídica da legislação tributária municipal constitui fator relevante, embora não exclusivo ou determinante, para a segurança jurídica, a operacionalidade da Administração Tributária, a eficiência arrecadatória e o fortalecimento da capacidade fiscal local. Regras claras, coerentes e compatíveis com o ordenamento tendem a reduzir margens de interpretação conflitante e a facilitar rotinas administrativas e o planejamento orçamentário. Seus efeitos concretos, contudo, também dependem de fatores econômicos, institucionais, tecnológicos e gerenciais não mensurados nesta pesquisa documental.

O objetivo geral do artigo consiste em examinar criticamente o Projeto de Lei Complementar nº 02/2023, avaliando sua estrutura normativa, sua compatibilidade constitucional e sua coerência interna. Especificamente, busca-se: (i) identificar os parâmetros constitucionais, legais e jurisprudenciais aplicáveis à legislação tributária municipal; (ii) analisar as inconsistências, lacunas e riscos técnico-jurídicos existentes no PLP nº 02/2023; e (iii) propor recomendações de aprimoramento normativo considerando segurança jurídica, operacionalidade administrativa e capacidade fiscal municipal.

A pesquisa adota abordagem qualitativa, de natureza aplicada, exploratória e descritivo-analítica, fundamentada em pesquisa bibliográfica e documental, análise jurídico-normativa e análise jurisprudencial. O exame parte do projeto apresentado em 2023 e considera o quadro normativo e jurisprudencial vigente até setembro 2026, distinguindo inadequações originárias de necessidades de atualização supervenientes. A metodologia privilegia a reconstrução dos institutos tributários envolvidos e a avaliação de suas repercussões potenciais sobre a operacionalidade administrativa e a capacidade fiscal municipal. O delineamento, o corpus documental, as categorias analíticas, a sistematização dos achados e as limitações são detalhados na seção 3.

Ao articular técnica legislativa, governança fiscal e capacidade estatal, o estudo aproxima a análise jurídico-tributária dos desafios próprios da Administração Pública e da Gestão Governamental. Sua contribuição consiste em oferecer diagnóstico e recomendações que possam subsidiar a revisão legislativa e o planejamento da implementação do novo Código, reconhecendo a consistência normativa como elemento relevante da autonomia financeira e da sustentabilidade das finanças municipais, sem atribuir-lhe, isoladamente, efeito causal sobre o desempenho arrecadatório.

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1. Federalismo Fiscal, Autonomia Municipal e Capacidade Fiscal

O federalismo fiscal examina a distribuição de competências, receitas e responsabilidades entre os diferentes níveis de governo. Na formulação de Oates (1999), a descentralização pode aproximar a oferta de bens e serviços públicos das preferências locais, sobretudo quando não predominam economias de escala ou efeitos externos relevantes. Essa vantagem, contudo, não decorre automaticamente da simples transferência de atribuições: depende de bases tributárias, instrumentos de coordenação e capacidades administrativas compatíveis com as funções assumidas. Para o estudo de um código tributário municipal, essa perspectiva desloca a análise da mera validade formal para a questão de saber se a disciplina normativa favorece o exercício responsável das competências locais.

No desenho brasileiro, a Constituição de 1988 reconhece os municípios como entes federativos e lhes assegura competências próprias, entre as quais a instituição dos tributos de sua competência, sem afastar a participação em receitas arrecadadas por outros entes. Autonomia política e autonomia financeira, porém, não são equivalentes. A primeira decorre da posição constitucional do município; a segunda exige recursos suficientes, previsíveis e administráveis para sustentar serviços e políticas públicas. Receitas próprias e transferências intergovernamentais são, portanto, dimensões complementares do financiamento local, mas graus elevados de dependência de transferências podem restringir a margem efetiva de planejamento e de decisão fiscal.

Capacidade fiscal pode ser compreendida como a aptidão potencial do ente para mobilizar, de maneira juridicamente válida e sustentável, receitas vinculadas às bases econômicas sob sua competência. Ela não se confunde com a arrecadação efetivamente realizada em determinado exercício, que também reflete conjuntura econômica, renda, composição setorial, cadastro de contribuintes, escolhas políticas, comportamento de conformidade e desempenho administrativo. Em análise dos municípios brasileiros, Costa et al. (2025) identificam efeitos explicativos de indicadores socioeconômicos, de desenvolvimento humano, de capacidade estatal e de dependência de trajetória, advertindo que tais variáveis representam apenas parte do fenômeno. A noção é, assim, necessariamente multifatorial.

A capacidade de arrecadação depende, ainda, da capacidade estatal disponível para transformar competências abstratas em rotinas de cadastro, lançamento, fiscalização, cobrança e atendimento. Marenco, Strohschoen e Joner (2017), ao examinarem os municípios brasileiros, associam a profissionalização da burocracia a melhores condições de exploração do potencial tributário, especialmente no imposto patrimonial. Grin e Abrucio (2021), por sua vez, demonstram que programas de modernização podem produzir acesso assimétrico quando seu desenho não considera as distintas realidades municipais. Esses achados recomendam cautela com soluções uniformes e evidenciam que texto legal, pessoal qualificado, tecnologia e cooperação intergovernamental precisam ser analisados de forma integrada.

A autonomia financeira também se relaciona à responsabilidade fiscal e ao planejamento orçamentário. A Lei Complementar nº 101/2000 exige gestão planejada e transparente e condiciona decisões sobre receitas, despesas e benefícios tributários a estimativas, controles e metas. Um código tributário municipal pode ampliar a inteligibilidade das fontes de receita, delimitar competências administrativas e reduzir incertezas que afetam a programação financeira; não substitui, entretanto, cadastro atualizado, estrutura de pessoal, sistemas de informação, fiscalização orientada por risco e gestão da dívida ativa. A legislação constitui infraestrutura institucional relevante, mas não causa suficiente do desempenho fiscal.

Aplicada ao PLP nº 02/2023, essa abordagem conduz a uma hipótese mais rigorosa: a qualidade técnico-jurídica da legislação tributária municipal é um fator relevante para a segurança jurídica, a operacionalidade administrativa e o fortalecimento da capacidade fiscal, sem que se possa atribuir a ela efeito determinante. A análise do projeto deve verificar se suas regras permitem exercer as competências municipais com previsibilidade e coerência, ao mesmo tempo em que reconhece os limites de uma pesquisa documental para medir impacto arrecadatório. Eventuais repercussões financeiras são tratadas, portanto, como potenciais e condicionadas por fatores econômicos, institucionais e administrativos não mensurados neste estudo.

2.2. Segurança Jurídica, Legalidade Tributária e Técnica Legislativa

A segurança jurídica é condição do Estado de Direito porque permite que destinatários e agentes públicos conheçam as regras aplicáveis, antecipem consequências e orientem condutas. A teoria escalonada de Kelsen (1998) explica que a validade da norma inferior depende de sua compatibilidade com normas superiores; Bobbio (1999) acrescenta que a unidade do ordenamento requer respostas aos problemas de hierarquia, coerência e completude. No plano municipal, essas contribuições impõem leitura vertical, perante a Constituição e as normas gerais de direito tributário, e leitura horizontal, voltada à compatibilidade entre os dispositivos do próprio código e as demais leis locais.

Em matéria tributária, a legalidade possui densidade especial. Não basta autorização genérica para cobrar: a lei deve oferecer critérios suficientes para identificar a hipótese de incidência, os sujeitos, a base de cálculo, a alíquota e os demais elementos necessários à constituição do dever tributário. A construção da regra-matriz de incidência, desenvolvida por Carvalho (2016), auxilia a verificar se esses critérios estão articulados de modo completo. As contribuições de Ataliba (2018) e Carrazza (2022) igualmente realçam que competência tributária e tipicidade funcionam como limites ao poder de tributar. Para o PLP, isso converte conceitos doutrinários em perguntas concretas sobre determinação, alcance e exigibilidade de cada exação.

A legalidade protege o contribuinte, mas também orienta a própria Administração Tributária. Regras claras reduzem decisões casuísticas, facilitam treinamento, parametrização de sistemas e controle dos atos de lançamento. Schoueri (2023) relaciona a tributação aos valores constitucionais e à necessidade de previsibilidade na relação entre Fisco e contribuinte. Nesse sentido, indeterminações, remissões incompletas ou critérios contraditórios podem produzir interpretações divergentes, tratamento desigual e contencioso. A segurança jurídica não equivale à imutabilidade da legislação; exige que mudanças sejam cognoscíveis, justificadas, prospectivas quando necessário e acompanhadas de regime de transição compatível com a proteção da confiança.

A técnica legislativa concretiza essas exigências no plano da redação e da estrutura normativa. Unidade temática, ordenação lógica, terminologia uniforme, remissões identificáveis, anexos completos, tabelas inteligíveis e revogações expressas não são atributos meramente estéticos. Eles condicionam a execução administrativa da norma e a possibilidade de controle pelo contribuinte, pelos órgãos de fiscalização e pelo Poder Judiciário. Em um código tributário, falhas de numeração, conflitos entre dispositivos, ausência de parâmetros em tabelas ou delegações excessivamente abertas podem impedir a correta configuração de obrigações, sanções e procedimentos, comprometendo simultaneamente legalidade e eficiência.

A qualidade normativa também possui dimensão temporal. Como o PLP foi apresentado em 2023, sua avaliação atual deve distinguir inadequações originárias já existentes à luz do direito vigente quando de sua elaboração das inadequações supervenientes, decorrentes de alterações constitucionais, legais, regulatórias ou jurisprudenciais posteriores. Essa distinção evita crítica retrospectiva indevida e, ao mesmo tempo, reconhece que a eventual aprovação do projeto exige compatibilidade com o ordenamento hoje vigente. A técnica legislativa adequada deve registrar revogações, vigências e transições de forma explícita, reduzindo dúvidas sobre qual regime incide em cada período.

Esses referenciais permitem interpretar as inconsistências do PLP nº 02/2023 segundo quatro testes articulados: validade perante normas superiores; coerência interna e externa; determinabilidade dos elementos tributários; e aptidão do texto para orientar procedimentos administrativos previsíveis. Assim, a análise não se limita a identificar erro formal. Procura demonstrar como cada problema normativo pode repercutir na relação Fisco-contribuinte, na padronização de decisões, no risco de litigiosidade e na implementação dos sistemas de arrecadação, sem presumir efeitos empíricos que não tenham sido medidos.

2.3. Administração Tributária Municipal e Governança Fiscal

A Administração Tributária é a estrutura encarregada de tornar efetivo o sistema normativo mediante cadastro, lançamento, fiscalização, arrecadação, cobrança, gestão do contencioso e orientação ao contribuinte. Conforme Di Pietro (2023), a atividade administrativa está submetida aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. No campo tributário, a eficiência não autoriza afastar garantias legais; deve ser alcançada por processos vinculados, motivados e controláveis. Um código municipal adequado precisa, por isso, definir competências e procedimentos com clareza suficiente para permitir atuação uniforme e responsabilização institucional.

A gestão tributária combina capacidades jurídicas, burocráticas, informacionais e tecnológicas. Cadastros imobiliário e mobiliário confiáveis, integração de bases, qualificação de servidores, canais de atendimento, gestão da dívida ativa e mecanismos de revisão administrativa são componentes interdependentes. A norma pode facilitar essa arquitetura ao estabelecer deveres instrumentais proporcionais, fluxos decisórios e critérios objetivos; também pode dificultá-la quando reproduz conceitos obsoletos ou cria obrigações que os sistemas e equipes não conseguem executar. A operacionalidade administrativa constitui, portanto, categoria autônoma de avaliação do PLP, distinta da mera conformidade formal.

A transformação digital amplia a possibilidade de automatizar rotinas, cruzar informações e reduzir custos de conformidade, mas exige governança de dados, segurança, rastreabilidade e acessibilidade. O relatório Tax Administration 3.0 propõe uma administração tributária progressivamente integrada aos sistemas utilizados pelos contribuintes, com processos mais fluidos e baseados em dados (OECD, 2020). No Brasil, a Lei nº 14.129/2021 oferece referência para governo digital, observadas as condições de aplicação e de adoção pelos entes subnacionais. Para o município, digitalizar não significa apenas converter formulários em telas: pressupõe revisão de processos, interoperabilidade e correspondência fiel entre regra jurídica e regra de sistema.

Governança fiscal designa os arranjos de direção, planejamento, controle e prestação de contas que conectam política tributária, orçamento e entrega de serviços públicos. Na Administração Tributária, isso envolve definição de responsabilidades, gestão de riscos, indicadores, controles internos, transparência e avaliação periódica dos resultados. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforça esse vínculo ao exigir planejamento e responsabilidade na gestão das receitas. Por essa razão, recomendações de alteração do código devem vir acompanhadas de diagnóstico de implementação: responsável institucional, necessidade de regulamentação, adaptação de sistemas, treinamento, comunicação ao contribuinte e monitoramento.

A Reforma Tributária intensifica esse desafio. A Emenda Constitucional nº 132/2023 e as Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026 instituem transição para o IBS, com administração compartilhada e novas exigências de coordenação entre os entes. Para os municípios, a redução progressiva do espaço do ISS e a integração a estruturas nacionais demandam adaptação tecnológica, capacitação, revisão de processos e participação em mecanismos interfederativos. O código local deve disciplinar com precisão as competências que permanecem municipais, preparar regras transitórias quando cabíveis e evitar reproduzir matérias reservadas à legislação nacional ou ao Comitê Gestor do IBS.

Em síntese, a fundamentação teórica articula três planos: a posição do município no federalismo fiscal, as garantias jurídico-normativas que limitam a tributação e as capacidades administrativas necessárias à execução da política fiscal. Esses planos orientam a leitura do PLP nº 02/2023 pelas categorias de compatibilidade constitucional e legal, coerência normativa, segurança jurídica, operacionalidade administrativa e repercussões potenciais sobre a capacidade fiscal. O modelo evita inferir causalidade a partir da análise documental e permite transformar o exame dos dispositivos em discussão aplicada à Administração Pública e à governança tributária municipal.

3. METODOLOGIA

3.1. Delineamento e Procedimentos da Pesquisa

Trata-se de pesquisa aplicada, orientada à produção de diagnóstico e de recomendações para o aperfeiçoamento do Projeto de Lei Complementar nº 02/2023 de Miracema do Tocantins. Quanto aos objetivos, o estudo possui caráter exploratório e descritivo-analítico: exploratório porque examina, de forma interdisciplinar, as relações entre qualidade normativa, Administração Tributária e capacidade fiscal municipal; e descritivo-analítico porque identifica as inconsistências do projeto, explicita seus fundamentos e interpreta suas possíveis repercussões administrativas e jurídicas. A abordagem é qualitativa, sem pretensão de estimar relações causais ou efeitos arrecadatórios por meio de técnicas estatísticas.

Os procedimentos empregados compreendem pesquisa bibliográfica, pesquisa documental, análise jurídico-normativa e análise jurisprudencial. A pesquisa bibliográfica forneceu os conceitos de federalismo fiscal, capacidade estatal e fiscal, segurança jurídica, legalidade tributária, técnica legislativa e governança da Administração Tributária desenvolvidos na seção anterior. A análise jurídico-normativa foi utilizada para confrontar o conteúdo do PLP com as normas hierarquicamente superiores e com a legislação municipal correlata. A análise jurisprudencial, por sua vez, verificou a aderência da proposta aos precedentes qualificados e às orientações institucionais efetivamente mobilizados no artigo.

O objeto primário da investigação é o texto do PLP nº 02/2023, incluindo seus artigos, remissões internas, anexos e tabelas. O corpus documental complementar é formado pelas fontes expressamente utilizadas na análise: Constituição Federal de 1988; Código Tributário Nacional; Lei de Responsabilidade Fiscal; Lei Complementar nº 116/2003; Emenda Constitucional nº 132/2023; Leis Complementares nº 214/2025 e nº 227/2026, que regulamentam a Reforma Tributária; Lei Complementar nº 225/2026, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte; normas federais setoriais pertinentes; Código Tributário Municipal vigente, seu regulamento e legislação municipal correlata; precedentes do STF e do STJ; atos do CNJ; e relatório de auditoria do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins. A identificação individual das fontes consta das referências.

3.2. Delimitação Temporal da Pesquisa

O recorte temporal da pesquisa compreende o período de 2023 a setembro de 2026. O ano de 2023 constitui o marco inicial por corresponder à apresentação do Projeto de Lei Complementar nº 02/2023, objeto primário da investigação; 2026 constitui o marco final por ser o ano de conclusão da análise e representar o contexto normativo mais recente considerado no estudo. A pesquisa, portanto, não se limita a reconstruir a qualidade jurídica do projeto no instante de sua elaboração. Sua finalidade central é verificar se o texto, ainda sujeito a eventual aprovação, encontra-se atualmente adequado às exigências constitucionais, legais, jurisprudenciais, regulatórias e administrativas aplicáveis ao Município de Miracema do Tocantins.

Em razão desse objetivo, o corpus contempla atos normativos, decisões judiciais e documentos institucionais produzidos entre 2023 e setembro 2026, inclusive fontes posteriores à apresentação do PLP. A utilização desses documentos supervenientes não implica avaliação retroativa, nem autoriza afirmar que o projeto nasceu incompatível com normas ou entendimentos que ainda não existiam. Tais fontes são incorporadas como parâmetros de adequação atual, destinados a identificar os ajustes necessários antes da eventual aprovação e implementação do novo Código Tributário Municipal.

Para assegurar precisão analítica, os problemas encontrados foram classificados em duas categorias temporais: (i) inadequações originárias, correspondentes às falhas de técnica legislativa, lacunas, contradições ou incompatibilidades já verificáveis à luz do ordenamento e dos parâmetros disponíveis em 2023; e (ii) inadequações supervenientes, decorrentes de alterações constitucionais, legislativas, jurisprudenciais, regulatórias ou institucionais ocorridas após a apresentação do PLP. Essa classificação orienta a interpretação dos resultados e impede a confusão entre a qualidade jurídica originária do projeto e sua adequação normativa no momento da conclusão da pesquisa.

Desse modo, as fontes de 2024, 2025 e 2026 são tratadas como parâmetros supervenientes e não como fundamento para censurar retrospectivamente a redação produzida em 2023. O diagnóstico histórico examina a consistência originária do PLP, enquanto o diagnóstico atual verifica sua aptidão para ingressar no ordenamento municipal em 2026. A articulação dessas duas perspectivas preserva o rigor temporal da análise e mantém sua utilidade prática para o processo legislativo municipal.

3.3. Unidade, Categorias e Sistematização da Análise

A unidade de análise corresponde a cada dispositivo, remissão, anexo ou tabela do PLP com relevância para o exercício da competência tributária municipal ou para a execução administrativa da norma. A seleção dos achados observou os seguintes critérios: possível incompatibilidade com norma superior; desalinhamento com precedente aplicável; indeterminação de elemento tributário; conflito ou lacuna interna; deficiência de técnica legislativa; dificuldade de operacionalização; e potencial repercussão sobre segurança jurídica, gestão da arrecadação ou sustentabilidade fiscal. Não foram atribuídos pesos ou escores quantitativos, pois a finalidade foi qualificar juridicamente os problemas, e não produzir ranking de gravidade.

A interpretação foi organizada em cinco categorias analíticas. A primeira, compatibilidade constitucional e legal, verifica a conformidade do PLP com a Constituição, o CTN, as leis complementares nacionais e as demais normas hierarquicamente superiores. A segunda, compatibilidade jurisprudencial, examina a correspondência entre os dispositivos projetados e as teses efetivamente fixadas em precedentes qualificados. A terceira, técnica legislativa e coerência normativa, abrange clareza, precisão terminológica, completude, remissões, anexos, tabelas, revogações e articulação entre as normas municipais. A quarta categoria, operacionalidade administrativa, avalia se o texto oferece critérios suficientes para orientar cadastro, lançamento, fiscalização, cobrança, contencioso, atendimento e parametrização de sistemas. A quinta, impacto fiscal e governança, considera as repercussões potenciais dos achados sobre planejamento, controle, previsibilidade das receitas, custos de conformidade e financiamento das políticas públicas. Nesta última categoria, a expressão impacto fiscal não designa efeito financeiro efetivamente mensurado, mas risco ou consequência plausível inferida a partir da estrutura normativa e explicitada de forma condicionada.

A sistematização ocorreu em etapas encadeadas: leitura do PLP e de seus anexos; identificação do dispositivo e do problema; confronto com a fonte normativa, jurisprudencial ou bibliográfica pertinente; classificação temática e temporal do achado; interpretação de suas repercussões; e formulação de recomendação de aprimoramento. Os resultados foram consolidados em matriz composta pelas colunas artigo ou dispositivo, problema identificado, embasamento jurídico e solução recomendada. A matriz funciona como instrumento de rastreabilidade e síntese da análise, enquanto a exposição textual desenvolve a relação entre o achado, a teoria e suas implicações para a Administração Pública municipal. Sua versão integral é apresentada no Apêndice A.

3.4. Limitações da Pesquisa

A pesquisa apresenta limitações próprias do desenho documental. Não foram realizados levantamento de custos de implementação ou análise econométrica da arrecadação. Por isso, o estudo permite avaliar a validade, a coerência, os riscos e as condições de operacionalização do PLP, mas não permite prever que determinada alteração resultará em aumento de receita ou redução efetiva da litigiosidade. Esses resultados dependem também da base econômica local, da estrutura de pessoal, da qualidade dos cadastros, da tecnologia disponível, das decisões de gestão e do comportamento dos contribuintes. Ainda assim, a análise pode subsidiar o planejamento da administração pública, ao identificar riscos e condições que devem ser considerados na implementação das medidas, contribuindo para prevenir dificuldades operacionais e orientar ações voltadas ao aprimoramento da arrecadação e à redução de conflitos tributários.

4. RESULTADOS E DISCUSSÃO

A leitura do Projeto de Lei Complementar nº 02/2023 mostrou que o texto precisa de uma revisão mais ampla antes de ser aprovado. Alguns problemas já estavam presentes na proposta desde a sua elaboração, enquanto outros passaram a exigir atualização em razão das mudanças constitucionais, legais e jurisprudenciais ocorridas de 2023 para cá. O ponto principal, portanto, não é apenas corrigir palavras ou remissões. É verificar se aquilo que está escrito poderá ser aplicado pela administração tributária de Miracema do Tocantins sem gerar dúvida para o fisco, para o contribuinte e para quem futuramente tiver de analisar a legalidade da cobrança.

4.1. Compatibilidade Constitucional, Legal e Jurisprudencial

Um primeiro ponto aparece no art. 17 do PLP, que trata das imunidades tributárias. A redação precisa acompanhar as alterações promovidas pela Emenda Constitucional nº 132/2023, inclusive no que se refere ao art. 150, VI, “b”, da Constituição e à extensão da imunidade recíproca à empresa pública prestadora de serviço postal, nos limites constitucionais. O mesmo cuidado deve ser adotado em relação aos livros eletrônicos. O § 10 do art. 17 precisa ser compatibilizado com a Súmula Vinculante nº 57 do STF, que reconhece a imunidade prevista no art. 150, VI, “d”, da Constituição para livros eletrônicos e para os suportes utilizados exclusivamente para sua leitura. Se o objetivo é aprovar um novo Código Tributário Municipal, não parece adequado que ele já entre em vigor com redação diferente de entendimento vinculante já consolidado.

O § 7º do art. 358 também merece revisão. A constituição do crédito tributário está sujeita a prazos decadenciais, e isso precisa aparecer de forma segura na legislação. O mesmo cuidado alcança os arts. 63 e 99 do projeto. Os §§ 5º e 6º do art. 150 do CTN, acrescentados pela Lei Complementar nº 236/2026, distinguem a contagem do prazo em caso de dolo, fraude ou simulação daquela aplicável quando houve pagamento parcial de tributo sujeito a lançamento por homologação. O texto municipal precisa separar essas situações para orientar o lançamento e evitar interpretações diferentes dentro da própria administração.

Há ainda uma distinção entre constituir o crédito para evitar a decadência e aplicar penalidade. Nos termos do art. 142, §§ 2º e 3º, do CTN, o lançamento feito para prevenir a decadência não comporta multa de ofício nem multa de mora nas hipóteses ali especificadas, desde que a suspensão da exigibilidade tenha ocorrido antes do início do procedimento de ofício. As regras de lançamento do PLP devem permitir essa separação, evitando que a formalização do crédito produza automaticamente uma sanção vedada pela norma geral.

A revisão das regras municipais de lançamento também deve considerar o art. 146 do CTN, que passou a mencionar expressamente a decisão administrativa ou judicial e a sentença arbitral ao tratar da alteração de critério jurídico. Para um mesmo sujeito passivo, a mudança de interpretação adotada pela autoridade administrativa alcança fatos geradores posteriores à alteração, não autorizando a revisão retroativa de lançamento anterior apenas porque o Fisco passou a adotar outro entendimento.

No art. 100, § 1º, II, a atualização é igualmente necessária. O projeto menciona apenas o protesto judicial entre as causas de interrupção da prescrição, enquanto o art. 174 do CTN, alterado pela Lei Complementar nº 208/2024, passou a prever também o protesto extrajudicial. Como os arts. 134, § 2º, e 589 do próprio PLP já admitem o protesto da certidão de dívida ativa, o art. 100 precisa reconhecer seu efeito sobre o prazo prescricional.

A comparação com o art. 174 do CTN não deve ficar restrita ao protesto. A LC nº 236/2026 também previu hipóteses ligadas à mediação, à arbitragem especial, à execução fiscal, à falência e à liquidação extrajudicial, além de disciplinar o reinício da contagem após a interrupção. O art. 100 do PLP precisa ser confrontado com essas situações, distinguindo as causas que já podem ocorrer na cobrança municipal daquelas cuja utilização depende de procedimento ou legislação específica.

Ainda nesse conjunto de adequações à jurisprudência, o art. 146 deve ser revisto à luz do entendimento do STF sobre sanções políticas, especialmente da ADI 394/DF, que afastou condicionamentos utilizados como meio indireto de cobrança tributária. Assim, a revisão deve preservar a cobrança do crédito tributário pelos instrumentos próprios previstos em lei, sem condicionar a prática de atos registrais à prévia regularidade fiscal.

No ITBI, a necessidade de atualização fica ainda mais evidente porque esse imposto tem sido objeto de discussões frequentes nos tribunais. O art. 407 precisa ser revisto à luz do Tema 1.113 do STJ e artigo 38 do CTN, incorporado pela Lei Complementar 227/2026, principalmente quanto à base de cálculo e ao procedimento utilizado pelo Município para chegar ao valor tributável. A redação local não deve permitir que um novo Código Tributário seja aprovado já em desacordo com uma jurisprudência e norma geral que hoje influencia e regulamenta diretamente o lançamento do imposto.

Existem ainda temas em discussão no STF que exigem cautela para não transformar o PLP em norma fechada antes da definição vinculante. O art. 409 deve ser acompanhado em relação ao Tema 1.124 (ARE 1.294.969/SP), que permanece sem julgamento definitivo do mérito. O § 1º do art. 404, por sua vez, deve ser observado diante do Tema 1.348 (RE 1.495.108/SP), cujo julgamento ainda não foi concluído. Em ambos os casos, o texto municipal deve permanecer compatível com o estado atual dos precedentes e permitir adequação à tese que vier a ser definitivamente fixada.

O art. 450 deve ser analisado em conjunto com a Lei Complementar Municipal nº 599/2019, especialmente quanto à estrutura das alíquotas do ISS atualmente adotada pelo Município. A legislação vigente estabelece tratamento diferenciado para determinados grupos de atividades, com aplicação de alíquotas de 3% e 5%, enquanto a redação proposta no PLP concentra a tributação na alíquota de 5%. A revisão, portanto, não deve se limitar à compatibilização formal entre as normas. É necessário avaliar se a uniformização da alíquota é adequada para todos os serviços ou se determinados grupos de atividades, em razão de suas características econômicas, da natureza da prestação ou dos objetivos da política tributária municipal, justificam a manutenção de alíquota reduzida, enquanto outros permaneçam sujeitos à alíquota máxima.

A adoção de uma alíquota única, sem essa análise prévia, pode eliminar diferenciações atualmente existentes sem que tenham sido examinados os fundamentos e os possíveis efeitos fiscais e econômicos da alteração. Assim, a elaboração do novo Código deve considerar quais atividades estão atualmente sujeitas às alíquotas de 3% e 5%, permitindo que o Município avalie, de forma fundamentada, quais tratamentos devem ser mantidos, modificados ou uniformizados. Dessa forma, a definição das alíquotas não decorrerá apenas de uma opção de simplificação normativa, mas de uma análise dos diferentes segmentos alcançados pelo ISS e das consequências da alteração do tratamento previsto na Lei Complementar Municipal nº 599/2019.

O art. 504 deve ser confrontado com os arts. 11 a 17 da Lei Complementar Nacional nº 225/2026 e com o prazo destinado à regulamentação municipal. O mesmo raciocínio vale para o art. 509, que precisa observar a repercussão geral relacionada ao RE 789218 do STF. Em ambos os casos, o problema é aprovar uma regra local sem verificar se ela continua compatível com as normas e precedentes que passaram a existir durante a tramitação do projeto.

Na COSIP, a primeira correção está no art. 572. A Emenda Constitucional nº 132/2023 ampliou as destinações admitidas pelo art. 149-A da Constituição, alcançando também sistemas de monitoramento voltados à segurança e à preservação de logradouros públicos. O PLP precisa acompanhar essa alteração. A Tabela I-A do Anexo V também precisa ser revista porque não apresenta de forma suficientemente clara a unidade de medida, utiliza referências monetárias que precisam ser uniformizadas e fixa faixa de isenção sem demonstrar por que aquele limite é adequado à realidade de Miracema do Tocantins. A comparação com outros municípios pode auxiliar, mas não substitui a análise dos dados locais.

Também foram identificados problemas nas tabelas relacionadas à área ambiental. As Tabelas XI-A, XI-B e XI-C do Anexo IV aparecem sem um capítulo que discipline de forma suficiente sua aplicação, sendo necessário observar a Lei Complementar nº 140/2011 e definir na própria legislação quais atividades, procedimentos e competências estão ligados às cobranças. A Tabela XII do Anexo V apresenta problema semelhante e precisa ser confrontada com os Temas 919 e 261 do STF, principalmente quanto à relação entre a taxa e o custo da atividade estatal.

Essa atualização também precisa corrigir um problema existente no próprio art. 293 do CTM vigente. Os três serviços ali previstos não possuem a mesma natureza constitucional. O Tema 146 da repercussão geral do STF reconheceu a constitucionalidade da taxa cobrada exclusivamente pela coleta, remoção, tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, mas afastou a possibilidade de cobrança por taxa dos serviços gerais de limpeza pública e conservação de logradouros. A Súmula Vinculante nº 19 consolidou o entendimento de que a cobrança relativa à coleta, remoção, tratamento ou destinação de resíduos provenientes de imóveis não viola o art. 145, II, da Constituição Federal.

Assim, a redação do novo PLP não deve simplesmente copiar os três incisos do atual art. 293. A cobrança relacionada à coleta e ao manejo dos resíduos dos imóveis deve ser preservada e atualizada. Já as hipóteses de limpeza pública geral e conservação de vias e logradouros, por se tratarem de serviços gerais e indivisíveis quando prestados à coletividade, não devem ser reproduzidas como taxas autônomas no novo Código.

4.2. Técnica Legislativa e Coerência Normativa

Também foram encontrados problemas mais simples de técnica legislativa, mas que podem causar dificuldade na aplicação do Código. Os §§ 5º e 6º do art. 63 remetem ao art. 100, inciso I, embora esse inciso não exista. O art. 532, § 2º, VI, faz referência ao art. 519, inciso VIII, que também não existe. A Tabela II-E do Anexo II, por sua vez, foi apresentada em branco. Isoladamente, essas falhas podem parecer apenas formais, porém, quando o texto passa a ser utilizado no lançamento, na fiscalização ou no julgamento de um processo, uma remissão errada ou uma tabela sem conteúdo deixa de ser apenas um problema de redação e passa a dificultar a própria execução da norma.

Em outro ponto, o art. 135 do PLP precisa ser observado juntamente com a Lei Municipal nº 519/2017. O art. 7º dessa lei fixou valor de R$ 500,00 e a manutenção simultânea das duas normas pode gerar conflito de parâmetros. Se o novo Código pretende consolidar a matéria, deve deixar claro o que permanece em vigor e o que será revogado, evitando a coexistência de regras diferentes para a mesma situação. Além da coerência interna, o dispositivo deve ser confrontado com o Tema 1.184 do STF (RE 1.355.208/SC), já transitado em julgado, que fixou parâmetros para as execuções fiscais de baixo valor e para as providências administrativas prévias ao ajuizamento. A aplicação local também deve considerar a Resolução CNJ nº 547/2024 em sua redação atualizada pelas Resoluções nº 617/2025 e nº 689/2026.

Nas taxas sanitárias, a Lei Municipal nº 046/2005 já disciplina valores relacionados à fiscalização sanitária. Como o PLP volta a tratar da matéria nos arts. 521 e 522, é necessário decidir qual regime permanecerá. Não é adequado aprovar o novo Código e manter simultaneamente outra lei produzindo efeitos diferentes sobre a mesma cobrança sem que haja regra de transição ou revogação expressa.

A Tabela I-B do Anexo IV, referente às sanções operacionais, também precisa ser completada. Multa não pode existir apenas como título de uma tabela sem parâmetros suficientes para que o contribuinte saiba qual conduta gera a penalidade e qual valor poderá ser exigido. A legislação sancionatória exige definição mínima da infração, do critério de aplicação e do valor correspondente. O mesmo exame deve alcançar os arts. 153 e 154 do PLP: o primeiro prevê multas punitiva e qualificada de 50% e 100%, e o segundo determina a aplicação em dobro em caso de reincidência. Essa combinação pode elevar a multa qualificada a 200% do tributo, acima do limite de 150% previsto para reincidência no art. 113-A do CTN, acrescentado pela Lei Complementar nº 236/2026. A alteração do CTN segue os parâmetros constitucionais de proporcionalidade e vedação ao confisco examinados pelo STF no Tema 863 (RE 736.090), que tratou dos limites da multa qualificada. Quanto às multas isoladas pelo descumprimento de obrigações acessórias, o Tema 487 (RE 640.452) fixou parâmetros próprios, que também precisam ser observados na revisão do PLP. Assim, a legislação municipal deve distinguir as penalidades vinculadas ao valor do tributo daquelas impostas por descumprimento de deveres instrumentais e estabelecer limites adequados a cada hipótese.

O art. 155 prevê reduções de 50% e 40% da multa, conforme o pagamento ou o parcelamento do crédito, mas não contempla todas as situações previstas no art. 142, § 5º, do CTN, inclusive as reduções aplicáveis após o prazo de impugnação e antes da inscrição em dívida ativa. O art. 157 também deve deixar claro que a denúncia espontânea, quando preenchidos seus requisitos, exclui a multa de mora, conforme o art. 138 do CTN. Esses ajustes decorrem da Lei Complementar nº 236/2026, que fixou, no art. 211-A do CTN, prazo de dois anos para a atualização da legislação local quanto aos critérios de redução das penalidades.

A adequação das multas não se esgota nos percentuais. O art. 142, §§ 6º a 10, do CTN exige atenção à individualização da conduta infratora, às agravantes e às circunstâncias atenuantes que podem ampliar as reduções previstas na legislação específica. O dispositivo também estabelece tratamento próprio para o devedor contumaz, assim definido em lei específica, e percentuais de redução para participantes de programa de conformidade tributária. Ao rever os arts. 153 a 155 do PLP, o Município precisa distinguir o regime geral dessas hipóteses particulares, sem presumir a existência de programa de conformidade ou enquadrar contribuinte como contumaz sem os requisitos legais.

4.3. Operacionalidade Administrativa e Governança Tributária

No processo administrativo tributário, o problema é mais sensível. O PLP não deixa suficientemente claro quem deverá exercer a função de julgador em primeira instância. Em um ponto aparece a referência a servidor Fiscal de Tributos; em outro, a competência se aproxima da figura do chefe do departamento. Essa diferença precisa ser resolvida porque, na estrutura administrativa municipal, a chefia do departamento pode ser exercida por servidor ocupante de cargo de livre nomeação. O inciso XI do art. 23, portanto, precisa ser compatibilizado com os arts. 222 e 265 do próprio projeto, deixando claro quem julga, quais são os limites dessa competência e como será preservada a regularidade do processo administrativo tributário. A definição das instâncias também precisa observar o art. 208-C, § 2º, do CTN, incluído pela Lei Complementar nº 236/2026, que veda recurso hierárquico a integrante do Poder Executivo contra decisão administrativa definitiva favorável ao sujeito passivo.

O PLP nº 02/2023 mantém o julgamento tributário em duas instâncias, com previsão de recurso ao Conselho Municipal de Contribuintes (arts. 222, 233 e 235). Entretanto, o art. 208-A, § 1º, do CTN, incluído pela LC nº 236/2026, exige o duplo grau de jurisdição administrativa dos entes federativos com mais de 100 mil habitantes. Como Miracema do Tocantins possui população inferior a esse limite, o Município pode avaliar a adoção de instância única, por conveniência administrativa e considerando sua estrutura e os custos de funcionamento, sem afastar as garantias de defesa do contribuinte. Caso essa opção seja adotada, será necessário adequar os dispositivos do PLP nº 02/2023 e, consequentemente, serão retiradas do ordenamento jurídico municipal as disposições vigentes que regulamentam a segunda instância administrativa, previstas na Lei nº 89/2003 e no art. 426 do CTM vigente, alterado pela LC nº 599/2019, observando também a competência da Junta de Recursos Fiscais para julgar recursos relativos a penalidades não tributárias e definindo o tratamento dos recursos administrativos pendentes na data de entrada em vigor do novo Código.

A clareza sobre quem julga precisa vir acompanhada de regras igualmente claras para a defesa. O art. 166 do PLP prevê prazos contínuos, enquanto o art. 208-D do CTN determina a contagem dos prazos processuais em dias úteis e a suspensão de seu curso entre 20 de dezembro e 20 de janeiro. A revisão alcança, portanto, os arts. 210, 233 e 280 do projeto, que tratam da impugnação e dos recursos. Os prazos de 30 dias ali previstos não precisam ser reduzidos automaticamente a 20 dias: a questão é assegurar sua compatibilidade com os parâmetros mínimos da legislação nacional.

Além da contagem em dias úteis, o art. 208-D do CTN determina que as pautas de julgamento sejam divulgadas com antecedência mínima de dez dias e disciplina a apresentação de contrarrazões e de documentos, inclusive as hipóteses excepcionais de prova posterior. Os arts. 210, 233 e 280 do PLP devem ser revistos à luz dessas garantias. A previsão de embargos de declaração, com prazo de cinco dias e interrupção do prazo para outros recursos, também deve ser considerada na organização do rito municipal, observadas as instâncias efetivamente mantidas no novo Código.

Outro ponto é a relação entre defesa administrativa e ação judicial. Pelo art. 208-E do CTN, o sujeito passivo deve informar a submissão da mesma matéria ao Judiciário; a ação com objeto idêntico ao do processo fiscal importa renúncia ao poder de recorrer administrativamente e desistência de eventual recurso interposto. O PLP deve disciplinar a identificação dessa coincidência de objetos e os efeitos processuais correspondentes, sem confundir demandas distintas com repetição integral da controvérsia.

Antes do julgamento, é necessário observar como se inicia e se documenta a própria fiscalização. Os arts. 72 e 190 do PLP já exigem a formalização do procedimento, mas precisam reunir os elementos previstos no art. 196 do CTN, especialmente a identificação das autoridades e do contribuinte, o objeto, o período fiscalizado, os documentos solicitados, a forma de confirmação da autenticidade e o prazo de duração. No art. 206, a descrição do auto de infração deve deixar expressa a relação entre os fatos apurados e a norma infringida, além da matrícula do autuante, conforme o art. 208-B do CTN. A obtenção de informações cadastrais e patrimoniais, tratada nos arts. 68 a 70 e 591 do PLP, também deve ser compatibilizada com os §§ 4º e 5º do art. 198 do CTN, acrescentados pela Lei Complementar nº 208/2024, respeitados os limites legais e o sigilo fiscal.

As exigências formais da fiscalização devem ser acompanhadas de instrumentos preventivos. O art. 194, §§ 2º e 3º, do CTN prevê a disponibilização de meios de autorregularização antes da lavratura do auto de infração e a instituição de programas de conformidade e prevenção de conflitos, nos termos da legislação específica. A disciplina municipal das notificações e dos procedimentos fiscais pode ser ajustada para indicar quando o contribuinte será orientado a corrigir a irregularidade e quando haverá necessidade de lançamento de ofício, sem transformar a autorregularização em impedimento genérico à fiscalização.

O rito administrativo ainda exige atenção às nulidades, à fundamentação das decisões e à observância dos precedentes judiciais vinculantes. Os arts. 199 e 200 do PLP devem ser confrontados com o art. 208-H do CTN; as regras de consulta e uniformização de entendimentos dos arts. 310 a 324, com os arts. 107, 194-A e 208-G. A Lei Complementar nº 236/2026 acrescentou ao CTN os arts. 208-A a 208-J e, no art. 211-B, concedeu prazo de dois anos para a adequação da legislação local, prevendo a aplicação dos parâmetros federais na ausência de atualização no prazo legal. Assim, não basta definir a autoridade julgadora: é necessário verificar se o procedimento previsto no PLP, como um todo, atende às garantias processuais aplicáveis.

A observância de precedentes tem consequências que vão além de citar o entendimento na decisão. O art. 194-A do CTN determina que, após o trânsito em julgado do precedente judicial vinculante, a Fazenda Pública lhe dê publicidade mediante parecer jurídico fundamentado no prazo legal e informe as matérias em que deixará de impugnar ou de recorrer. O art. 208-G também impede, nas hipóteses nele previstas, novos lançamentos, negativas de restituição e inscrições em dívida ativa fundados em entendimento vinculante favorável ao contribuinte. Os arts. 310 a 324 do PLP, relativos a consultas e súmulas administrativas, precisam distinguir a orientação produzida no âmbito municipal da força obrigatória de precedentes dos tribunais superiores.

Os arts. 208-C, 208-F, 208-I e 208-J do CTN acrescentam outros parâmetros ao julgamento: decisões fundamentadas e disponibilizadas para consulta; possibilidade de trâmite diferenciado, conforme os critérios legais; e sobrestamento automático dos processos administrativos relativos à mesma questão jurídica quando houver determinação de suspensão coletiva pelo STF ou pelo STJ. A legislação municipal deve indicar como esses comandos serão executados, inclusive quanto à separação, em autos próprios, das matérias independentes que possam continuar tramitando durante o sobrestamento.

No capítulo das certidões, o art. 141 ainda trabalha com uma lógica que não acompanha integralmente a rotina atual. Hoje o contribuinte pode obter certidões por meios eletrônicos e, em determinadas situações, de forma automatizada, sem que seja necessário repetir o fluxo de atendimento presencial que existia quando códigos mais antigos foram elaborados. A redação precisa reconhecer essa realidade e definir de forma clara a emissão digital, a responsabilidade administrativa e os efeitos da certidão emitida pelo sistema. Essa atualização dos meios digitais também alcança os arts. 45 e 196 a 198 do PLP. O art. 127-A do CTN, acrescentado pela Lei Complementar nº 236/2026, admite a intimação dos atos processuais por Domicílio Tributário Eletrônico, inclusive quando dirigida a procurador, nos termos da legislação do processo administrativo. Como o projeto já prevê comunicação eletrônica, cabe harmonizar os procedimentos e esclarecer seu alcance, sem afastar os demais meios de intimação admitidos em lei.

A solução consensual das controvérsias também requer leitura específica da nova legislação nacional. O PLP já trata da transação nos arts. 95 e 96 e enumera, nos arts. 81 e 87, as hipóteses de suspensão e extinção do crédito. Os arts. 151, 156 e 171-A a 171-C do CTN passaram a disciplinar efeitos da arbitragem especial e da mediação, sem que isso signifique sua instituição automática em Miracema do Tocantins. Caso o Município decida adotar esses mecanismos, deverá observar a legislação específica exigida e compatibilizar as regras locais sobre exigibilidade, extinção do crédito e solução de litígios.

No tratamento das restituições, o art. 294, § 2º, do PLP já determina a aplicação dos mesmos índices utilizados na atualização dos créditos municipais, previsão que deve ser confrontada com o novo art. 165-A do CTN. Falta examinar, porém, a habilitação administrativa de indébito reconhecido judicialmente: os §§ 2º e 3º do art. 168 disciplinam a incidência do prazo legal e seu termo inicial, contado da certificação do trânsito em julgado. No capítulo dos acréscimos legais, cabe ainda confrontar a disciplina municipal com o art. 161, § 3º, que interrompe a incidência da multa de mora no período ali delimitado quando houver medida liminar ou tutela provisória.

A Planta Genérica de Valores é outro ponto que exige atenção. A PGV interfere diretamente na formação da base de cálculo do IPTU e, por isso, os critérios que alteram o valor do imóvel precisam estar definidos de maneira suficientemente objetiva na própria legislação. O parágrafo único do art. 368 permite que a Secretaria de Finanças defina valor em situação específica envolvendo terrenos ligados ao logradouro por passagem de pedestre. O problema não está na administração realizar a avaliação técnica, pois isso faz parte da sua atividade. A questão está em deixar para ato administrativo a definição de um critério que interfere diretamente na formação do valor tributável sem que a lei estabeleça previamente parâmetros claros.

Há também um problema territorial. A alínea “b” do art. 369 utiliza a expressão setor 03, mas essa referência não possui correspondência clara com a planta utilizada pelo Município. O § 1º do art. 370 também permite que a Prefeitura defina a base de cálculo do IPTU para novos loteamentos e condomínios sem delimitar previamente todos os critérios na lei. Já os incisos I e II do art. 372 utilizam fatores de correção sem que a PGV identifique de forma suficiente as áreas territoriais às quais esses fatores serão aplicados. Na prática, lei, planta e cadastro precisam falar a mesma linguagem. Se o mapa utiliza uma divisão, o texto legal outra e o cadastro uma terceira, a aplicação do IPTU tende a produzir dúvidas e diferenças de tratamento entre imóveis em situações semelhantes.

A ausência de previsão para o parcelamento do ITBI constitui uma lacuna importante que demanda reavaliação. O imposto frequentemente atinge montantes elevados em transações imobiliárias, tornando indispensável ponderar o § 2º do art. 288 sob a ótica da capacidade contributiva do contribuinte, da efetividade da cobrança e da própria viabilidade da arrecadação. O parcelamento, quando estruturado sob critérios adequados, atua como uma ferramenta essencial de planejamento financeiro para o contribuinte, permitindo a diluição do impacto do tributo no fluxo de caixa da aquisição e regularização imobiliária.

No ISS, parte das correções está relacionada à própria realidade da fiscalização municipal. Os arts. 438 e 445 precisam deixar claro o tratamento das deduções de materiais na construção civil, observando a legislação municipal e a jurisprudência aplicável. A dedução não pode decorrer apenas de uma declaração do prestador. É necessário que os materiais sejam comprovados por documentos fiscais próprios de aquisição, com incidência de ICMS, dentro das hipóteses admitidas pela legislação. A redação precisa ser suficientemente objetiva para que contribuinte e fiscalização saibam, antes do lançamento, quais documentos são aceitos e quais valores podem efetivamente ser deduzidos.

A Reforma Tributária trouxe outro conjunto de mudanças que não existia com a mesma definição quando o PLP foi apresentado em 2023. O art. 486 precisa ser revisto diante do novo modelo de documentação fiscal e da necessidade de individualização das operações, especialmente em razão da lógica de crédito e do split payment. O art. 495 também precisa ser compatibilizado com esse novo cenário para que os serviços prestados por cartórios sejam documentados de forma individualizada quando a legislação nacional assim exigir. A intenção não é antecipar procedimentos que ainda dependem de regulamentação, mas evitar que o novo Código municipal crie uma disciplina incompatível com o sistema nacional que está sendo implantado.

4.4. Capacidade Fiscal e Sustentabilidade das Políticas Públicas

O § 1º do art. 394 também merece análise porque reduz o desconto para pagamento à vista em relação ao Código Tributário Municipal vigente, que atualmente prevê 30% no art. 203, I. A alteração pode ser feita pelo legislador, mas precisa ser acompanhada de justificativa e análise do efeito esperado. O desconto não interfere apenas no valor pago pelo contribuinte; ele também pode influenciar o momento do pagamento e o fluxo de arrecadação do Município. Sem dados que mostrem esse comportamento, não é possível afirmar antecipadamente se a redução aumentará ou diminuirá a receita.

O art. 397 do PLP também demanda revisão quanto às isenções do IPTU. Além da necessidade de reavaliar a pertinência dos critérios adotados nos incisos IV e V e os efeitos fiscais dos benefícios, conforme já identificado no Apêndice A, a análise deve alcançar as isenções atualmente previstas na Lei Orgânica Municipal e no Decreto nº 274/2005. A Constituição Federal, em seu art. 150, § 6º, exige lei específica para a concessão de isenções tributárias, enquanto o art. 176 do CTN determina que a lei estabeleça as condições, requisitos e tributos alcançados pelo benefício. Por isso, as previsões da Lei Orgânica, embora integrantes do ordenamento municipal, não substituem, por si só, a lei específica exigida pelo art. 150, § 6º, da Constituição para a concessão do benefício; as isenções que o Município pretenda manter devem ser disciplinadas no novo Código ou em lei específica, com posterior adequação da Lei Orgânica pelo instrumento próprio.

Situação semelhante ocorre com os arts. 13 e 14 do Decreto nº 274/2005, que concedem isenções de IPTU a determinados grupos de contribuintes e imóveis sem que essas hipóteses estejam previstas, nos mesmos termos, no atual CTM ou em lei específica. Como decreto regulamentar não pode instituir benefício tributário sujeito à reserva legal, o PLP deve avaliar quais dessas isenções serão mantidas e incorporá-las expressamente ao art. 397, revogando as demais previsões regulamentares. A mesma revisão deve alcançar os incisos IV e V do próprio art. 397, verificando a atual pertinência dos respectivos critérios e, quando a manutenção ou ampliação do benefício implicar renúncia de receita, observando as exigências de impacto fiscal previstas no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A gestão da dívida ativa também precisa ser examinada em conjunto com as mudanças posteriores à apresentação do PLP. Seus arts. 134, § 2º, e 589 já admitem o protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa, cujo efeito sobre a prescrição deve aparecer no art. 100. Os arts. 138 e 139, por sua vez, tratam da contratação de terceiros para atividades de cobrança. Essa contratação não se confunde com a cessão onerosa de direitos creditórios admitida pelo art. 39-A da Lei nº 4.320/1964, acrescentado pela Lei Complementar nº 208/2024. Caso o Município pretenda realizar essa operação, deverá observar as condições federais e a exigência de lei específica que a autorize.

A cooperação entre administrações tributárias também pode influenciar a estrutura de arrecadação. Pelo art. 199-A do CTN, União, Estados, Distrito Federal e Municípios podem compartilhar, mediante convênio, atividades de fiscalização, lançamento, cobrança e estruturas do processo administrativo fiscal. Para Miracema do Tocantins, essa possibilidade deve ser examinada como instrumento de organização institucional, e não como transferência automática de competências ou capacidade fiscal: sua utilização dependerá de ajuste entre os entes e de definição dos procedimentos e das responsabilidades de cada participante.

A inscrição em dívida ativa exige cuidado semelhante. O art. 136 do PLP determina que determinados lançamentos sejam inscritos 30 dias após a notificação, mas esse prazo não pode ser tratado como autorização para inscrever crédito cuja exigibilidade esteja suspensa por impugnação tempestiva. A redação precisa considerar a constituição definitiva do crédito, o controle de legalidade da inscrição e o encaminhamento das informações necessárias à cobrança, conforme os arts. 151 e 201 do CTN, alterados pela Lei Complementar nº 236/2026.

O art. 201, § 3º, do CTN passou a prever prazos para o encaminhamento das informações necessárias à inscrição e à cobrança, contados da exigibilidade do crédito: até noventa dias úteis, com possibilidade de ampliação para cento e vinte dias úteis em relação a contribuintes de maior conformidade e redução para sessenta dias úteis na hipótese legal de histórico de baixo recolhimento espontâneo, ressalvada disposição legal em contrário. A revisão dos arts. 131 a 139 do PLP deve separar esse fluxo administrativo da inscrição de créditos ainda sujeitos a impugnação com efeito suspensivo e estabelecer rotinas para o controle de legalidade e a transferência tempestiva das informações.

O art. 531 também precisa ser analisado com cautela porque amplia hipóteses de isenção em relação ao CTM vigente. Qualquer ampliação de benefício precisa observar a Lei de Responsabilidade Fiscal e os efeitos da renúncia de receita. Além disso, algumas atividades já estão submetidas a regimes de dispensa de licença em razão do Código de Posturas, da Lei Federal nº 6.437/1977, da Lei nº 13.874/2019 e das normas do CGSIM para atividades de baixo risco. O novo Código precisa separar aquilo que é isenção tributária daquilo que é dispensa administrativa de licença, porque são situações diferentes.

O mesmo cuidado vale para o art. 548. Se o PLP cria uma isenção que não existe no atual Código, a decisão precisa vir acompanhada da justificativa fiscal e dos requisitos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. A ausência desse cuidado pode fazer com que uma regra aprovada com finalidade de benefício gere posteriormente questionamento quanto à sua própria validade financeira.

O § 2º do art. 583 permite a instituição de REFIS por decreto. Esse ponto precisa ser revisto porque parcelamento, remissão, redução de encargos e outros benefícios que podem produzir renúncia ou alteração relevante do crédito tributário não devem ficar submetidos a uma autorização aberta do Poder Executivo. A lei precisa estabelecer os limites da política de recuperação fiscal e, quando necessário, cada programa deve ser instituído dentro das exigências legais aplicáveis.

No art. 592, a proposta de utilizar incentivos para atração de empresas precisa ser observada diante da transição do ISS para o IBS. Um benefício construído apenas sobre um imposto que será gradualmente substituído pode perder a própria finalidade ao longo do tempo. Isso não significa abandonar políticas municipais de desenvolvimento econômico, mas pensar em instrumentos que continuem produzindo efeito dentro do novo modelo de tributação no destino.

O Relatório de Auditoria nº 09/2025 do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins apontou, como um dos achados, a omissão na instituição e arrecadação da Taxa de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos. O relatório registrou que o serviço vinha sendo custeado com recursos livres do Tesouro Municipal e também informou que o PLP nº 02/2023 não contemplou a taxa de resíduos sólidos. Esse apontamento merece atenção, principalmente porque o novo Código pretende substituir a legislação tributária atualmente em vigor.

A análise do Código Tributário Municipal vigente, entretanto, mostra que a cobrança relacionada à coleta de lixo já possui previsão no ordenamento jurídico de Miracema do Tocantins. O art. 293 da Lei Complementar Municipal nº 001/2001 institui as taxas de serviços urbanos e inclui, em seu parágrafo único, a coleta e remoção de lixo, a limpeza pública e a conservação de vias e logradouros públicos. O art. 294 define como sujeito passivo o proprietário, o titular do domínio útil ou o possuidor do imóvel onde o serviço é prestado. O art. 295 estabelece a forma de cálculo, mediante rateio do custo dos serviços entre os imóveis beneficiados, e determina que esse custo seja apurado por planilhas elaboradas pelos órgãos competentes. Já o art. 296 prevê lançamento anual e admite que a taxa seja lançada e recolhida juntamente com o IPTU.

O Decreto Municipal nº 274/2005, que regulamenta o atual Código Tributário Municipal, também trata da operacionalização dessa cobrança. O art. 207 determina que o Calendário Fiscal fixe os vencimentos das taxas municipais e, no calendário anexo ao próprio regulamento, a coleta e remoção de lixo possui período de referência de 1º de janeiro a 31 de dezembro e vencimento em 15 de abril. Dessa forma, a legislação hoje vigente já apresenta fato gerador, sujeito passivo, critério de cálculo, forma de lançamento e vencimento para a cobrança relacionada à coleta de lixo.

Isso permite fazer uma ressalva ao diagnóstico do Tribunal de Contas. A taxa não está totalmente ausente do ordenamento jurídico municipal. O que se verifica é uma cobrança já prevista em lei que não vem sendo efetivamente executada na forma esperada pelo controle externo, além de existir a necessidade de atualizar sua disciplina ao regime atual do manejo dos resíduos sólidos. Nesse cenário, enquanto a Lei Complementar nº 001/2001 permanecer em vigor, o Município já possui base legal que precisa ser analisada e efetivamente aplicada, sem prejuízo de demonstrar essa previsão no processo de auditoria.

O problema mais evidente está no PLP nº 02/2023. O próprio Relatório de Auditoria registrou que o projeto enviado à Câmara Municipal não previu a taxa de resíduos sólidos. Se o PLP for aprovado com a revogação do Código Tributário Municipal atual e essa matéria continuar fora do novo texto, a cobrança que hoje possui previsão nos arts. 293 a 296 deixará de ter a mesma base dentro do novo Código. Nesse caso, a aprovação do PLP pode transformar uma dificuldade de execução existente hoje em uma omissão legislativa expressa no novo ordenamento.

Por isso, a solução não parece ser criar, paralelamente à tramitação do novo Código, uma segunda estrutura legislativa sem antes considerar aquilo que já existe. No momento atual, o Município precisa verificar a execução da legislação vigente e, ao mesmo tempo, incluir no PLP nº 02/2023 uma disciplina atualizada da taxa de coleta e manejo de resíduos sólidos. Assim, quando o novo Código for aprovado e substituir o atual, essa exação continuará prevista no ordenamento jurídico municipal e poderá ser cobrada dentro de regras compatíveis com a legislação nacional.

O ponto central, portanto, é que Miracema do Tocantins já possui, no atual Código Tributário Municipal e em seu regulamento, elementos suficientes para identificar e operacionalizar a cobrança relacionada à coleta de lixo. O que falta, no plano atual, é transformar essa previsão em execução efetiva e compatível com o regime jurídico vigente. No PLP nº 02/2023, por outro lado, existe uma omissão que precisa ser corrigida antes da aprovação, para que o novo Código não retire do ordenamento municipal uma taxa que hoje já possui previsão legal e que o próprio Tribunal de Contas considera necessária ao financiamento do serviço.

Na revisão do PLP nº 02/2023, deve-se observar a Súmula Vinculante nº 19 do STF, mantendo a cobrança da taxa exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção, tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis. Assim, o novo Código Tributário Municipal não deve reproduzir as hipóteses de cobrança pela limpeza pública geral e pela conservação de vias e logradouros públicos, previstas no atual CTM, por se tratarem de serviços gerais e indivisíveis, cuja remuneração por meio de taxa é incompatível com o entendimento firmado pelo STF no Tema 146.

4.5. Síntese das Inconsistências e Recomendações

O conjunto desses achados mostra que o PLP nº 02/2023 não precisa apenas de uma revisão pontual. Há problemas que podem ser resolvidos com correção de texto, como remissões e tabelas incompletas; outros exigem adequação a decisões judiciais ou a normas que surgiram depois de 2023; e há situações que dependem de uma escolha legislativa mais clara sobre como o Município pretende executar sua política tributária. A utilidade da revisão está justamente em evitar que o novo Código seja aprovado e, logo depois, precise ser corrigido para conseguir funcionar na prática.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo partiu do problema de saber se o Projeto de Lei Complementar nº 02/2023 apresenta consistência técnico-jurídica e coerência sistêmica suficientes para fortalecer a política fiscal de Miracema do Tocantins, em conformidade com o regime constitucional tributário e com as normas gerais de direito tributário, ou se contém fragilidades capazes de gerar insegurança jurídica e riscos à estabilidade arrecadatória. Para enfrentá-lo, o objetivo geral consistiu em examinar criticamente a estrutura normativa, a compatibilidade constitucional e a coerência interna do PLP. A análise considerou o texto apresentado em 2023 e o confrontou com o quadro normativo e jurisprudencial vigente até setembro 2026, distinguindo as inadequações originárias daquelas decorrentes de alterações supervenientes.

A resposta ao problema de pesquisa indica que o PLP nº 02/2023, embora necessário à atualização do sistema tributário municipal, ainda demanda revisão estruturante antes de sua aprovação. No plano constitucional, legal e jurisprudencial, destacam-se a necessidade de atualizar imunidades, adequar decadência, prescrição, fiscalização, penalidades e processo administrativo às alterações posteriores do CTN, rever o condicionamento de atos registrais à regularidade fiscal e compatibilizar o ITBI com os precedentes aplicáveis. No IPTU, a revisão deve alcançar a Planta Genérica de Valores, o desconto previsto no art. 394 e as isenções do art. 397, inclusive sua articulação com benefícios existentes na Lei Orgânica e no Decreto nº 274/2005, observando a reserva de lei específica e, quando cabível, as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal. No ISS, o projeto deve avaliar a estrutura das alíquotas em relação à Lei Complementar Municipal nº 599/2019 e preparar os procedimentos para a transição ao IBS e para a padronização da NFS-e. Também permanecem ajustes relativos à COSIP, às taxas, às tabelas, às remissões internas e à ausência de disciplina adequada para a Taxa de Manejo de Resíduos Sólidos Urbanos. Esses achados evidenciam riscos de conflito normativo e dificuldade operacional, mas não permitem concluir, por si sós, pela existência de perda de receita ou por determinado efeito arrecadatório.

Como contribuição prática para a Administração Pública municipal, a pesquisa oferece um diagnóstico sistematizado e uma matriz de adequações capazes de orientar a revisão legislativa antes da deliberação do projeto. Os resultados permitem priorizar correções de constitucionalidade, legalidade, técnica legislativa e coerência normativa, bem como planejar providências de implementação relacionadas a regulamentos, cadastros, sistemas de informação, capacitação de servidores e comunicação com os contribuintes. Também indicam a conveniência de associar a reforma a estudos de impacto fiscal, custos e capacidade operacional, especialmente nos benefícios tributários, na atualização da PGV, na transição do ISS para o IBS e na disciplina do manejo de resíduos. O estudo subsidia a decisão pública sem substituir as escolhas legislativas, técnicas e orçamentárias que competem aos órgãos municipais.

A pesquisa possui limitações decorrentes de sua natureza qualitativa e documental. Não foram realizadas entrevistas formais com gestores, agentes fiscais ou contribuintes, nem observação sistemática das rotinas administrativas como técnica específica de coleta de dados. A atuação profissional na Direção de Fiscalização e Arrecadação contribuiu para compreender os problemas examinados, mas as conclusões foram fundamentadas nas fontes documentais, normativas e jurisprudenciais indicadas no estudo. Também não foram realizados testes dos sistemas de informação, mensuração empírica dos impactos arrecadatórios ou simulações financeiras. Por isso, os resultados permitem apontar riscos e necessidades de adequação, sem estimar valores de aumento ou perda de receita. Alterações posteriores ao recorte de setembro de 2026 poderão exigir atualização das conclusões.

Para pesquisas futuras, recomenda-se avaliar empiricamente os efeitos arrecadatórios e distributivos da atualização da Planta Genérica de Valores e do IPTU; examinar os custos do manejo de resíduos e a sustentabilidade financeira da atual e eventual TMRSU; projetar os impactos da transição do ISS para o IBS sobre as receitas municipais e sobre os procedimentos ligados à NFS-e; e comparar códigos tributários de municípios com características econômicas e demográficas semelhantes. Estudos de campo com gestores, fiscais e contribuintes também podem aprofundar a análise da capacidade institucional, tecnológica e operacional necessária à implementação do novo Código Tributário Municipal. Em síntese, a aprovação do PLP nº 02/2023 deve ser precedida de revisão técnico-legislativa abrangente e acompanhada de planejamento administrativo e fiscal, condições essenciais para que a reforma produza maior segurança jurídica e efetividade na gestão tributária de Miracema do Tocantins.

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APÊNDICE A – MATRIZ CONSOLIDADA DA REVISÃO DO PLP Nº 02/2023

Tabela A1 – Matriz consolidada da revisão do PLP nº 02/2023

Fonte: Elaboração própria com base no PLP nº 02/2023, nos atos normativos supracitados e no diagnóstico documental da pesquisa.

¹ Graduado em Administração pela Universidade Federal do Tocantins (UFT). Pós-graduando em Administração Pública e Gestão Governamental e em Gestão Pública Municipal pela UFT; em Direito Tributário pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas); e em Ciência de Dados e Auditoria e Compliance pela Universidade Estadual do Tocantins (Unitins); Aluno Especial no Programa de Mestrado Profissional em Administração Pública - PROFIAP/UFT. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. ORCID: https://orcid.org/0009-0000-8689-978X

² Contador, Advogado Tributarista; Conselheiro do Contencioso Administrativo Tributário do Tocantins – SEFAZ/TO; Conselheiro do Conselho Regional de Contabilidade do Tocantins; Mestre em Direito; Pós-graduado em Controladoria e Planejamento Tributário; Pós-graduado em Direito Constitucional; Pós-graduado em Direito Tributário em Contabilidade; Pós-graduado em Auditoria e Perícia Contábil; Pós-graduado em Administração, Contabilidade e Finanças; Pós-graduado em Direito do Trabalho e Previdenciário; Professor com experiência na Graduação e Pós-graduação; Professor e Palestrante em Cursos Presenciais e Online. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail

³ Graduada em Economia (Universidade Federal de Uberlândia) - UFU; Mestra em Economia (Universidade Federal de Uberlandia) - UFU;  Doutora em Economia (Universidade Federal Fluminense) - UFF; Docente no curso de Economia da Universidade Federal do Mato Grosso ( Campus de Cuiabá). E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-3712-2856