PRECATÓRIOS E EQUILÍBRIO FEDERATIVO: UM PARALELO ENTRE O JOGO DO RESGATE, AUSÊNCIA DE RESILIÊNCIA FISCAL E AS PRESSÕES PARA AS SUCESSIVAS REFORMAS NO BRASIL

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/774244160

RESUMO
O artigo analisa o regime de precatórios no Brasil sob a ótica do equilíbrio federativo e das sucessivas reformas constitucionais, com foco na Emenda Constitucional n.º 136/2025. O estudo utiliza as categorias analíticas de resiliência fiscal e a teoria do "Jogo do Resgate" “Bailout Game” para compreender as interações estratégicas entre a União, entes subnacionais e o Poder Judiciário. Investiga-se como entidades representativas coordenam a ação coletiva para transformar dificuldades locais em pressão política nacional, resultando em flexibilizações normativas. A metodologia consiste em pesquisa bibliográfica e documental de natureza explicativa. Os resultados sugerem que, embora a EC 136/2025 promova uma acomodação institucional ao vincular pagamentos à Receita Corrente Líquida, ela decorre da ausência de resiliência fiscal dos entes subnacionais em mais uma jogada do “jogo do resgate”, perpetuando a gestão política da mora e o risco moral, ante a ausência de mecanismos robustos de responsabilização e reformas estruturais.
Palavras-chave: Jogo do Resgate. Precatórios. EC 136/2025. Federalismo fiscal. Resiliência fiscal.

ABSTRACT
“This article analyzes the system of court-ordered payments (precatórios) in Brazil from the perspective of federal balance and successive constitutional reforms, focusing on Constitutional Amendment No. 136/2025. The study uses the analytical categories of fiscal resilience and the "Bailout Game" theory to understand the strategic interactions between the Union, subnational entities, and the Judiciary. It investigates how representative entities coordinate collective action to transform local difficulties into national political pressure, resulting in normative flexibilities. The methodology consists of bibliographic and documentary research of an explanatory nature. The results suggest that, although EC 136/2025 promotes institutional accommodation by linking payments to Net Current Revenue, it stems from the lack of fiscal resilience of subnational entities in yet another move in the "bailout game," perpetuating the political management of default and moral hazard, given the absence of robust accountability mechanisms and structural reforms”.
Keywords: Rescue Game. Court-ordered payments. Constitutional Amendment 136/2025. Fiscal federalism. Fiscal resilience.

1. INTRODUÇÃO

O regime de precatórios no Brasil ocupa um espaço singular na relação entre efetividade da jurisdição, planejamento orçamentário, e equilíbrio federativo. Concebido como mecanismo constitucional de impessoalidade e previsibilidade de pagamento, ele passou, nas últimas décadas por diversas alterações ante a dificuldade recorrente de diversos entes públicos em compatibilizar obrigações judiciais com restrições fiscais.

A recente promulgação da Emenda Constitucional n.º 136/2025 insere-se nesse histórico de reconfigurações ao vincular os pagamentos anuais a percentuais da Receita Corrente Líquida (RCL) e ao estoque de precatórios em mora, além de redefinir consequências por omissão no repasse e parâmetros de atualização e acordos, a emenda reorganiza o fluxo do passivo judicial sobretudo para os entes subnacionais.

Esse novo desenho reacende o debate sobre se a nova sistemática está a caminhar para uma solução de equilíbrio ou para a institucionalização de uma mora. Nesse contexto, ganha relevo a noção de resiliência fiscal como categoria analítica para compreender por que crises econômicas e rigidez de despesas empurram governos para arranjos excepcionais.

Roepke, Lemos e Oliveira apontam a resiliência fiscal como a capacidade de “antecipar, absorver e reagir a choques” que afetam as finanças públicas numa perspetiva intertemporal (Roepke; Lemos; Oliveira, 2020, p. 378). A aplicação dessa perspectiva ao tema dos precatórios permite situar o problema para além do incumprimento voluntarista, pois sem instrumentos de salvaguarda (reservas, regras anticíclicas e disciplina de despesa), em caso de choques de receita é mais provável a busca por flexibilizações normativas para evitar colapso de caixa.

Todavia, o artigo parte do pressuposto de que resiliência fiscal, embora relevante como possível saída parcial e preventiva, não deve ser tratada como solução definitiva para o endividamento judicial. Em ambiente de incentivos políticos de curto prazo, instrumentos de resiliência podem reduzir a frequência de crises que precipitam moratórias, mas não eliminam automaticamente os estoques acumulados nem substituem reformas estruturais na composição do gasto obrigatório, assim, a discussão sobre resiliência é incorporada para qualificar o debate, tendo em vista que o desenho institucional tende a escolher arranjos de adaptação, ainda que com custos jurídicos e reputacionais.

Para interpretar as sucessivas alterações do regime, o estudo mobiliza a teoria do “Jogo do Resgate” “Bailout Game”, associada à literatura de Jonathan Rodden. Nesse quadro, governos subnacionais tendem a postergar ajustes e a expandir compromissos, nutrindo a expectativa de que o sistema federativo produzirá mecanismos de alívio. Com base em Galli (2025), o dilema da União oscila entre uma postura “resoluta” (negar socorro e exigir ajuste) e “irresoluta” (conceder alívio por via normativa), sendo as Emendas Constitucionais lidas como “jogadas” de renegociação e deslocamento temporal de custos.

Um elemento central e distintivo no caso brasileiro é o papel das entidades representativas (como confederações municipalistas, frentes de prefeitos e comitês de secretários de fazenda) como catalisadoras das mudanças. Essas organizações atuam como mecanismos de coordenação de ação coletiva, transformando dificuldades locais em pressão política nacional e elevando o custo de uma postura resoluta da União e do Congresso. Ao enquadrarem o problema como desequilíbrio do pacto federativo e risco de colapso de serviços, elas impulsionam soluções legislativas em bloco e, ao mesmo tempo, diluem a responsabilização individual de gestores, reforçando a lógica de “restrição orçamental flexível” e risco moral.

Além do Executivo e do Legislativo, o artigo reconhece o Supremo Tribunal Federal como ator decisivo na dinâmica das reformas. A judicialização por meio de ADIs e controle de constitucionalidade não apenas arbitra conflitos, mas frequentemente é chamado a decidir sobre os regimes, desaguando em novas arquiteturas normativas, de modo que o “jogo” no caso dos precatórios envolve a União, Congresso Nacional, entes subnacionais (organizados por entidades representativas) e Judiciário que interagem em ciclos de pressão, validação e redesenho institucional.

Diante desse quadro, o objetivo do artigo é analisar a EC 136/2025 como produto e vetor dessa interação estratégica, articulando o histórico de reformas do regime de precatórios com os conceitos de resiliência fiscal e Jogo do Resgate. A hipótese orientadora sustenta que a emenda formaliza um modelo de adaptabilidade fiscal que pode reduzir risco de colapso no curto prazo, mas tende a perpetuar a gestão política da mora se não for acompanhada de instrumentos preventivos de resiliência e de incentivos críveis de responsabilização, preservando a tensão estrutural entre autonomia federativa, equilíbrio fiscal e efetividade da coisa julgada.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

A análise da gestão dos precatórios no federalismo brasileiro exige compreender as interações estratégicas entre a União, Congresso Nacional e os entes subnacionais, dinâmica que pode ser interpretada à luz da teoria do “Jogo do Resgate” “Bailout Game”, conforme literatura associada a Jonathan Rodden, no qual governos locais tendem a ampliar gastos ou adiar ajustes, alimentando a expectativa de que, em algum momento, haverá intervenção federal.

No caso brasileiro, essa dinâmica se intensifica devido ao desenho do federalismo fiscal, marcado pela restrição orçamentária flexível “soft budget constraint”. Echeverria e Ribeiro (2018) sustentam que a União funciona como garantidora implícita da saúde financeira regional, gerando risco moral, na medida em que gestores subnacionais deixam de internalizar plenamente os custos de suas decisões.

Compreender a União como garantidora dos entes subnacionais evidencia a fragilidade fiscal desses governos, que muitas vezes não conseguem atravessar períodos de maior adversidade econômica. Ao tratar da capacidade dos entes subnacionais de enfrentar choques sem recorrer imediatamente ao socorro federal, Roepke, Lemos e Oliveira (2020, p. 378) aborda resiliência fiscal como:

“A resiliência fiscal aborda a capacidade da gestão fiscal de resistir à desordem, com atenção às habilidades e capacidades necessárias para lidar com a competência dos governos em antecipar, absorver e reagir a choques que afetam suas finanças em perspectiva intertemporal”.

Neste arranjo, o regime de precatórios, ultrapassa a mera execução judicial e passa a ocupar posição central nesse jogo político. A formação de estoques impagáveis opera como uma externalidade negativa administrada politicamente. Segundo a tipologia de controles de endividamento apresentada por Galli (2025), o Brasil oscila entre controles normativos e administrativos, e as sucessivas Emendas Constitucionais representam as “jogadas” de alívio da União, e assim como no caso americano, frequentemente desenhadas sob forte “lobby” municipalista e estadual no Congresso. Essas associações buscam garantir regras de adaptação econômica suficientemente flexíveis para evitar o colapso de serviços, reforçando a tese de Galli (2025) de que o contexto político e a capacidade de influência federativa são determinantes na renegociação de dívidas.

Além do Executivo e do Legislativo, o jogo brasileiro incorpora outro ator decisivo: o Poder Judiciário. Echeverria e Ribeiro (2018) observam que o Supremo Tribunal Federal (STF) deixou de atuar apenas como árbitro e passou a funcionar como player ativo. As entidades representativas recorrem ao STF como vetor de pressão, ajuizando Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) para modular decisões desfavoráveis ou validar novos regimes especiais e com isso, buscam no Judiciário a proteção (postura irresoluta) que, por vezes, lhes foi negada pela equipe econômica da União (postura resoluta), o que triangulariza o jogo e abre novas rodadas de negociação.

Nesse cenário, a recente Emenda Constitucional nº 136/2025 pode ser lida como o resultado mais atual dessa articulação coordenada. Ao vincular o limite de pagamentos a percentuais da Receita Corrente Líquida (RCL), a norma sinaliza a prevalência da tese defendida pelas entidades representativas: a capacidade de pagamento deve se sobrepor a uma conceção de segurança jurídica absoluta do credor. A emenda formaliza o que Galli (2025) descreve como busca por adaptabilidade econômica nas negociações, cristalizando a lógica de um “resgate parcelado” e potencialmente permanente, legitimado por uma atuação política organizada que torna o ajuste fiscal severo eleitoralmente inviável.

É relevante investigar a trajetória das mudanças de regras dos precatórios no Brasil à luz do “jogo do resgate” descrito por Echeverria e Ribeiro (2018) e Galli (2025), incorporando um elemento decisivo: a coordenação promovida pelas entidades representativas. Nesse contexto, a fragilidade fiscal dos entes subnacionais, em interação com o desenho do federalismo fiscal brasileiro, faz com que a tensão seja administrada por meio da ação coletiva dos devedores, de modo que a “falência” é evitada pela força política do grupo.

Nesse sentido, a literatura sobre resiliência fiscal de Roepke, Lemos e Oliveira (2020) evidencia que instrumentos como fundos de estabilização e tetos de gastos podem funcionar como mecanismos de antecipação, absorção e reação a choques econômicos, reduzindo a probabilidade de acumulação de passivos como os precatórios e aproximando a gestão subnacional de um padrão de maior sustentabilidade e resiliência diante de crises.

Em conclusão, a análise do regime de precatórios como engrenagem do “jogo do resgate” permite articular duas dimensões normalmente tratadas em separado: de um lado, a engenharia jurídica-constitucional que viabiliza sucessivos rearranjos das obrigações judiciais; de outro, a arquitetura fiscal necessária para que esses rearranjos não sejam mera postergação de insolvências latentes.

3. METODOLOGIA

A metodologia deste estudo foi delineada para investigar a Emenda Constitucional nº 136/2025 não apenas como uma alteração normativa, mas como o resultado da interação estratégica típica do "Jogo do Resgate". De natureza explicativa e baseada em pesquisa bibliográfica e documental (Severino, 2013), investigação busca, para além da descrição do fenômeno, identificar as causas e relações que sustentam a perenidade do inadimplemento público no Brasil.

O percurso metodológico iniciou-se com um levantamento bibliográfico sobre federalismo fiscal e finanças públicas, voltado à análise do histórico das moratórias de precatórios. O eixo analítico central reside na tensão entre as posturas "resoluta" (controle fiscal rígido) e "irresoluta" (flexibilização normativa) da União, estabelecendo um recorte temporal que se estende da Constituição de 1988 à consolidação do novo regime em 2025.

Sob essa base teórica, procedeu-se à identificação dos atores envolvidos, abrangendo instâncias institucionais, União, Congresso Nacional e Supremo Tribunal Federal e entidades representativas como a CNM, FNP, Comsefaz e OAB. A análise focou em como a atuação coordenada dessas entidades converte demandas locais em pressão política nacional, induzindo os Poderes Legislativo e Judiciário a chancelar novas regras de adaptação econômica.

Na sequência, realizou-se análise das informações coletadas, dados normativos e posicionamentos institucionais, incluindo Emendas Constitucionais, dados do CNJ e notas técnicas das associações. O objetivo foi compreender em que medida a vinculação dos pagamentos à Receita Corrente Líquida (RCL) institucionaliza o mecanismo de "resgate", validando a expectativa dos gestores de que o sistema federativo sempre proverá saídas para a insolvência, ainda que em detrimento da segurança jurídica dos credores.

Por fim, os materiais foram interpretados à luz do quadro teórico proposto por Galli (2025), Echeverria e Ribeiro (2018) e da perspectiva de resiliência fiscal de Roepke, Lemos e Oliveira (2020). Essa reconstrução analítica demonstra como a atuação dos atores políticos e as mudanças no regramento de pagamento podem perpetuar o ciclo de endividamento e renegociação.

4. BREVE HISTÓRICO DO FEDERALISMO BRASILEIRO

Ao contrário do modelo norte-americano (aglutinação), o federalismo brasileiro originou-se da desagregação de um Estado unitário, um movimento centrífugo (Lenza, 2014). As antigas províncias tornaram-se unidades federadas com autonomia política limitada (Moraes, 2013), processo formalizado pelo Decreto nº 1 de 1889 e consolidado na Constituição de 1891.

A trajetória do federalismo brasileiro é descrita como um "movimento pendular", conforme expõe Silva, (2013) citando o Ministro Enrique Ricardo Lewandowski. A Primeira República (1891-1930) exemplifica a fase descentralizadora, com autonomia fiscal voltada ao fortalecimento das elites regionais exportadoras (Afonso; Junqueira, 2008).

Com a Era Vargas, o pêndulo inverteu-se para a centralização, intensificada no Estado Novo (1937-1945). Esse ciclo, estratégico para a industrialização e integração do mercado, reduziu a autonomia dos estados em favor de um comando central, com a União ampliando sua participação nos gastos públicos (Afonso; Junqueira, 2008).

A Constituição de 1946 retomou a descentralização, mas o ciclo foi interrompido pelo regime militar (1964-1985). Este período representou o auge da centralização política e financeira, com a União chegando a reter cerca de 70% da receita tributária nos anos 1980 (Afonso; Junqueira, 2008).

A redemocratização culminou na Constituição de 1988, que, em forte reação ao autoritarismo (Silva, 2012), restabeleceu o federalismo como cláusula pétrea e a Carta conferiu autonomia à União, aos Estados e, de forma inovadora, aos Municípios (Moraes, 2013).

A nova arquitetura institucional garantiu aos entes a tríplice capacidade de autoorganização, autogoverno e autoadministração. Conforme Bonavides (2019), o sistema é regido pela "lei da participação" (intervenção na vontade nacional) e pela "lei da autonomia" (criação de ordens constitucionais próprias), assegurando a gestão de suas competências sem interferência do poder central.

No campo fiscal, a Constituição de 1988 promoveu forte descentralização de receitas e aumentou as transferências obrigatórias, fortalecendo os municípios (Afonso; Junqueira, 2008). Contudo, essa mudança não foi acompanhada por uma divisão clara de encargos, gerando conflitos de competência e superposição de tarefas que persistem.

Apesar do espírito de 1988, o movimento pendular continuou com a edição de normas centralizadoras, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (Silva, 2012). Isso levanta a questão, proposta por Bonavides (2014), se o Brasil caminha para um "Estado unitário descentralizado", onde a União mantém supremacia jurídica sobre os demais entes.

Em suma, o federalismo brasileiro é marcado pela interação entre autonomia regional e coordenação central, onde essa dualidade se reflete nos desafios da gestão fiscal, como o regime de precatórios, que evidencia tanto as dificuldades do pacto federativo quanto a responsabilidade do Estado em garantir a segurança jurídica.

5. FEDERALISMO FISCAL E O REGIME DE PAGAMENTO PELOS ENTES PÚBLICOS

O federalismo fiscal é o pilar da autonomia dos entes federados, partindo da premissa de que a descentralização política exige uma distribuição equitativa de rendas e encargos. Lembo (2010), citando Manuel Gonçalves Ferreira Filho, reforça que a autonomia real de Estados e Municípios depende de recursos financeiros suficientes e incondicionados.

Neste sentido, Almeida (2023, p.60) ao discorrer sobre a repartição de rendas no regime federativo elucida:

“Como atribuir competências importa conferir poderes, mas também deveres, para cujo cumprimento são indispensáveis recursos financeiros suficientes, torna-se evidente a importância de uma equilibrada distribuição constitucional de rendas, mormente de receitas tributárias, entre os integrantes da Federação, para que possam desempenhar suas atribuições sem dependência financeira de uns em relação aos outros. Sim, porque a dependência financeira acaba sempre descaracterizando o federalismo, com o qual é incompatível a dependência política que aquela provoca. Fontes próprias de recursos, adequadamente distribuídas, constituem, portanto, o fulcro da autonomia nas relações federativas, sem a qual não pode sobreviver uma autêntica Federação.

No Brasil, contudo, o federalismo fiscal vive um impasse estrutural. Enquanto a União concentra receitas, os entes subnacionais assumem crescentes responsabilidades sociais com rigidez fiscal e escassez de recursos e nesse cenário, o pagamento de precatórios torna-se um ponto nevrálgico, pois a quitação de dívidas judiciais concorre com o custeio de serviços essenciais, gerando tensões entre Judiciário e Executivo.

Historicamente, como observa Florenzano (2016), o precatório foi constitucionalizado em 1934 para garantir impessoalidade e superar o clientelismo. Sobre sua razão de ser na administração moderna, Abraham (2021, p. 159) aponta:

“A razão da existência dos precatórios se dá pela necessidade de um mecanismo que possibilite a previsão orçamentária de despesas públicas originárias de condenações judiciais, uma vez que há certeza quanto a sua ocorrência, porém, incerteza quanto ao valor e quanto ao momento do seu pagamento. Essa previsibilidade se concretiza a partir do comando constitucional que estabelece ser obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado (...)

A Constituição de 1988 manteve a impessoalidade e a ordem cronológica, mas o art. 33 do ADCT inaugurou a era das moratórias, prevendo parcelamento em oito anos e desde a década de 1990, o regime sofreu sucessivas alterações. A EC nº 20/1998 criou as Requisições de Pequeno Valor (RPV), respeitando a autonomia dos entes para definir tetos. Como bem aponta Piscitelli (2025), não é razoável aplicar o complexo sistema de precatórios a valores insignificantes, defendendo procedimentos simplificados em prol da eficiência.

Posteriormente, a EC nº 30/2000 instituiu nova moratória (art. 78 do ADCT), permitindo parcelamento em dez anos. O cenário agravou-se com a EC nº 62/2009, chamada por Florenzano (2016) de "PEC do Calote", que criou um regime especial de 15 anos e alterou índices de correção. O STF, contudo, declarou a inconstitucionalidade de partes dessa emenda (ADIs 4.357 e 4.425).

Em resposta, a EC nº 94/2016 tentou resgatar a credibilidade do sistema, fixando 2020 como prazo final. O esforço foi insuficiente e, conforme aponta Silva (2022), a regra foi logo alterada pela EC nº 99/2017, que prorrogou o prazo para 2024. A situação da dívida levou ainda à EC nº 109/2021, estendendo o limite do regime especial até 2029.

Mudanças profundas ocorreram com as Emendas nº 113 e 114 de 2021. Segundo a Nota Técnica 21 do IBDP (2021), a EC nº 113 fixou a taxa Selic como indexador único, enquanto a EC nº 114 instituiu o "subteto dos precatórios", limitando gastos anuais até 2026. Embora justificada pela proteção de programas sociais, a medida gerou um passivo incerto e, para Silva (2022) e Florenzano (2016), violou o Estado de Direito e a segurança jurídica ao impor termos desfavoráveis aos credores.

A constitucionalidade dessas regras foi contestada na ADI 7.064 e o STF julgou o teto inconstitucional após 2023, autorizando créditos extraordinários para quitar o passivo, e vetou a compensação compulsória de dívidas para proteger a isonomia.

Diante desses desafios contínuos e atendendo às demandas de estados e municípios por fôlego orçamentário, foi promulgada a Emenda Constitucional nº 136, cujas alterações relevantes passaremos a analisar.

5.1. Das Alterações Promovidas Por Meio da Emenda Constitucional Nº 136/2025

A Emenda Constitucional nº 136/2025, promulgada em 9 de setembro de 2025, reconfigurou novamente o regime de pagamento de precatórios, sobretudo no plano subnacional, ao limitar os percentuais vinculados à Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior e ao tamanho do estoque de precatórios em mora.

O novo desenho do teto anual consta do art. 100, § 23 da Carta Magna, que estabelece escala progressiva: entes com estoque em mora até 15% da RCL ficam limitados a 1% da RCL, enquanto os mais endividados se submetem a faixas mais elevadas, conforme tabela abaixo:

A emenda também prevê um mecanismo de pressão temporal, onde persistindo estoque de precatórios em mora, a partir de 2036 os percentuais devem ser majorados em 0,5 ponto percentual para o decênio seguinte e a cada novo período de 10 anos, se ainda houver mora. Do ponto de vista fiscal, a lógica é evitar que o limite se converta num congelamento permanente, mas, do ponto de vista do credor, a regra pode produzir alongamento estrutural do tempo de espera em entes cuja capacidade anual, mesmo no teto, seja insuficiente para amortizar o passivo.

Há, ainda, a possibilidade de o ente realizar pagamentos acima do limite, desde que mediante dotação orçamentária específica, ou seja, na prática isso preserva a autonomia federativa mediante a aceleração de pagamento dependente de decisão política do gestor e espaço orçamentário.

Cabe ressaltar que a EC nº 136/2025 não se limita a fixar percentuais, ela define consequências para a não liberação tempestiva dos recursos destinados ao pagamento. Portanto, nos termos do art. 100, § 27, se o ente não libera os valores no todo ou em parte, ocorre um encadeamento de efeitos como: suspensão dos limites, sequestro por determinação do Presidente do Tribunal de Justiça até o valor devido, responsabilização do chefe do Executivo e impedimento de receber transferências voluntárias enquanto perdurar a omissão.

No plano operacional, os requisitórios apresentados até 1º de fevereiro devem ser incluídos no orçamento, com pagamento até o final do exercício seguinte, alterando a sistemática anterior que previa a inclusão até 2 de abril.

Quanto aos encargos, registre-se que, no regime federal, não parece haver incidência de juros de mora durante o período constitucional de pagamento, à luz do caput do art. 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021.

No âmbito dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a EC nº 136/2025 uniformizou os critérios de atualização dos requisitórios, desde a expedição até o efetivo pagamento, com aplicação do IPCA acrescido de juros simples de 2% ao ano, vedados os juros compensatórios e observado o limite da taxa Selic quando esta for inferior. Após a transferência dos valores para as contas especiais do Judiciário destinadas ao pagamento de precatórios, tais quantias devem ser imediatamente excluídas do estoque para apuração do saldo devedor, ficando vedada a incidência de juros, correção monetária ou qualquer outro encargo a partir dessa transferência.

Quanto a realização de acordos, ainda que não seja uma inovação total, a emenda autoriza que o credor, cujo precatório não tenha sido pago em razão do limite anual, opte por acordo direto para receber em parcela única até o final do exercício seguinte, mediante renúncia de parte do crédito. Trata-se de uma alternativa que pode ser funcional para reduzir litigiosidade e oferecer liquidez, mas que, ao exigir deságio para “furar a fila”, tende a deslocar parte do custo do ajuste para o particular, especialmente para quem não pode esperar, reforçando a percepção de fragilidade do sistema e descrédito do Poder Judiciário.

Embora o foco deste trabalho seja o contexto das alterações no regime de pagamentos dos precatórios, a EC nº 136 traz um alívio previdenciário com efeitos indiretos sobre precatórios. Os entes subnacionais com seus regimes próprios poderão realizar parcelamento de débitos previdenciários em até 300 prestações, condicionado à adesão a um programa de regularidade e mudanças normativas.

As citadas às mudanças normativas dizem respeito àquelas introduzidas pela Emenda Constitucional nº 113 de 2021, que compreendem a adoção de regras de elegibilidade, de cálculo e de reajustamento dos benefícios que, nos termos do art. 40 da Constituição Federal, assemelhem-se às aplicáveis aos servidores públicos da União e contribuam para o equilíbrio financeiro e atuarial. Além disso, as alterações abrangem a adequação do rol de benefícios e da alíquota de contribuição devida pelos servidores às diretrizes da Emenda Constitucional nº 103 de 2019 e prevê ainda a instituição do regime de previdência complementar e a adequação do órgão ou entidade gestora do regime próprio de previdência social, conforme estabelecido pela referida Emenda de 2019.

Em tese, isso pode liberar espaço fiscal e reduzir a competição entre obrigações no curto prazo, contudo, como efeito indireto, pode reforçar a percepção de que o equilíbrio se alcança por postergação, o que não é neutro para a confiança dos credores.

No plano federal, os valores de precatórios estão fora do limite de gastos com reentrada gradual na meta fiscal, ou seja, a partir de 2026, as despesas com precatórios e RPV serão excluídas do limite individualizado do Executivo. Em contrapartida, a partir de 2027, essas despesas serão incorporadas gradualmente à meta de resultado primário, de forma cumulativa, em pelo menos 10% ao ano do montante previsto.

6. DO ENDIVIDAMENTO DOS ENTES E O PAPEL DAS ENTIDADES REPRESENTATIVAS COMO CATALISADORES DE MUDANÇAS NO REGIME DE PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS

Como vimos, historicamente, o sistema de precatórios no Brasil remonta ao início do século XX, contudo, sob a vigência da atual Carta Constitucional, o cenário tem sido marcado por sucessivas moratórias e pela crescente insatisfação dos credores, dada a incerteza e a morosidade no recebimento desses ativos.

A dinâmica do endividamento subnacional é agravada pela ausência de mecanismos de poupança em períodos de bonança. Segundo Roepke, Lemos e Oliveira (2020), a falta de instrumentos de resiliência fiscal fez com que, diante de crises econômicas, a maioria dos entes subnacionais não tivesse alternativa senão aumentar impostos, cortar despesas essenciais ou acumular dívidas, ficando incapaz de suavizar choques externos.

A estabilidade das regras fiscais, por sua vez, é constantemente pressionada pelas pressões do “Jogo do Resgate”. Ainda assim, sob a ótica da responsabilidade fiscal, Oliveira (2010, p. 155) ressalta que:

“O equilíbrio intertemporal das contas públicas é entendido como bem coletivo, do interesse geral da sociedade brasileira, por ser condição necessária para a consolidação da estabilidade de preços e a retomada do desenvolvimento sustentável.”

Apesar dos argumentos de preservação do equilíbrio entre saúde fiscal e continuidade dos serviços públicos, sobressai que nos últimos anos, várias tentativas de equacionar a questão fracassaram e por isso, cresce a desconfiança de que esta nova moratória também será insuficiente, ao mesmo tempo que já surgem vozes a questionar a constitucionalidade de algumas regras impostas.

De acordo com manifestação da Associação Nacional dos Auditores de Controle Externo dos Tribunais de Contas do Brasil (ANTC), a EC 136 pode ser vista como “mais um drama do futuro que nunca chega”, repetindo o enredo de emendas anteriores que apenas adiaram o problema sem resolvê-lo estruturalmente.

Nesse contexto, para além do regramento jurídico, importa compreender os fatores fiscais e sociais que impulsionam o movimento que são o endividamento dos entes públicos e a pressão dos gestores por maior espaço financeiro para gastos como elementos centrais dessa equação.

Conforme informação publicada pela Revista Exame em novembro de 2024, o cenário fiscal subnacional deteriorou-se acentuadamente na última década. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Precatórios (IBP), o estoque de dívidas judiciais em 17 estados e no Distrito Federal subiu de R$ 53 bilhões em 2015 para R$ 115,5 bilhões no primeiro semestre de 2024 (crescimento nominal de 118%). Nesse ranking, São Paulo lidera o passivo, com R$ 36,7 bilhões.

Para além do estoque de precatórios, a pressão fiscal é evidenciada pela Dívida Consolidada Líquida (DCL) sobre a Receita Corrente Líquida (RCL). Embora Cavalcante e DeLosso (2023) apontem melhora comparativa nos Estados entre 2019 e 2023, o quadro permanece crítico: Rio de Janeiro (188,41%) e Rio Grande do Sul (185,40%) operam próximos do limite de 200% da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). O estrangulamento agrava-se com a conjuntura de alta da Selic que eleva o custo do serviço da dívida, enquanto a rigidez orçamentaria e desequilíbrios previdenciários tornam o cumprimento das metas fiscais um desafio estrutural permanente.

Essa dinâmica de endividamento e busca por socorro federal pode ser lida pela teoria do “Jogo do Resgate”, conforme Echeverria e Ribeiro (2018), onde a EC 136/2025 materializa uma nova rodada desse jogo, em que o “resgate” ocorre menos por transferência direta e mais por “deslocamento temporal de custos” ao permitir novos parcelamentos e limitar o comprometimento da RCL com precatórios entre 1% e 5%, autorizando que gestores presentes utilizem recursos que seriam destinados ao pagamento das dívidas, transferindo o ônus para futuras administrações e gerações de contribuintes.

No âmbito municipal, observa-se forte heterogeneidade. Dados do IBP indicam que cerca de 50% dos municípios (2.530 cidades) não têm pendências judiciais registadas, todavia, conforme ressalta Gustavo Bachega, presidente do IBP e da Comissão de Precatórios da OAB/SP Pinheiros, uma parcela significativa vive crise aguda, com estoques em mora entre 30% e 45% da RCL. O município de São Paulo exemplifica a gravidade, com dívida judicial total de R$ 28 bilhões.

O Conselho Nacional de Justiça (CNJ) mantém a ferramenta Mapa Anual dos Precatórios, que consolida dados sobre dívidas judiciais de entes públicos (União, Estados e Municípios) em todo o Brasil, permitindo consulta por ente devedor e por tribunal expedidor.

O infográfico abaixo apresenta a situação geral do montante da dívida da União, Estados e Municípios em 2024, vejamos:

Diante desse quadro financeiro, a pressão por novas moratórias tornou-se previsível e foi liderada por articulações técnico-políticas de entidades de classe. O Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz) foi decisivo ao defender a inclusão dos Estados no novo regime fiscal, sob o argumento de que a exclusão fragilizava o pacto federativo. Em paralelo, a Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP) ganhou centralidade no Congresso Nacional, sustentando que o estoque de precatórios municipais inviabiliza investimentos básicos em saúde e educação.

A atuação dessas entidades pode ser lida como a organização dos “jogadores” (entes subnacionais) para induzir pressionar o Congresso Nacional e a União a aceitar condições de flexibilização. A Confederação Nacional de Municípios (CNM) atuou intensamente, desde a recolha de assinaturas à articulação direta com relatores e ministros, mantendo o tema em evidência por meio de eventos como a “Marcha a Brasília”. Mesmo às custas dos credores, a CNM projeta economia de R$ 1,5 trilhão para os cofres municipais nas próximas décadas, viabilizada pelo novo parcelamento de dívidas previdenciárias e pela reorganização do fluxo de pagamentos judiciais.

A vitória política das entidades representativas, contudo, amplia o risco moral, “moral hazard” próprio do jogo do resgate. Ao institucionalizar o “devo, não nego, pago quando puder”, crítica levantada pela ANTC, a EC 136 reduz os incentivos ao ajuste fiscal imediato.

Se os gestores antecipam que, em crises, as regras serão alteradas para evitar o colapso (ou a “falência” do ente), tende a persistir a irresponsabilidade fiscal e a crescer o estoque da dívida no longo prazo.

Também já há reações às alterações. A Seção da OAB-SP, por exemplo, considera flagrantemente inconstitucional impor novos limites orçamentários para pagamento de precatórios, escalonados entre 1% e 5% da Receita Corrente Líquida (RCL) por perpetuar, na prática, o não pagamento das dívidas públicas. Para a entidade, a medida viola cláusulas pétreas e princípios como coisa julgada, segurança jurídica e efetividade das decisões judiciais, reeditando moratórias já rejeitadas pelo Supremo Tribunal Federal (STF) (como nas ADIs 4357 e 4425) e configurando “calote” que frustra a execução de sentenças definitivas.

Nesse cenário, o STF pode passar a ser um “jogador” decisivo no jogo do resgate, como alertam Echeverria e Ribeiro (2018). Caberá à Corte decidir se é válida a nova rodada de flexibilização fiscal ou se impõe limites constitucionais rígidos, com potencial de paralisar negociações ou levar a modulação de efeitos que protejam credores contra a postergação indefinida.

7. HIPÓTESE

A partir desse percurso metodológico e do referencial teórico adotado, formula-se a seguinte hipótese de pesquisa: a promulgação da Emenda Constitucional nº 136/2025 configura-se como uma nova e sofisticada rodada do "Jogo do Resgate", em razão da ausência de resiliência fiscal dos entes subnacionais e resultante da vitória da coordenação estratégica das entidades representativas e gestores subnacionais sobre a rigidez fiscal.

8. CONCLUSÃO

A análise empreendida ao longo deste artigo permite compreender que o regime de precatórios, longe de ser apenas um problema de gestão judicial de dívidas, tornou-se um elemento importante na dinâmica federativa brasileira, especialmente quando observado à luz do “Jogo do Resgate”.

Em termos de incentivos, a sucessão de moratórias, parcelamentos e flexibilizações constitucionais projeta sobre os entes subnacionais a expectativa de que, diante da impossibilidade de cumprimento integral das obrigações judiciais, o sistema político-jurídico oferecerá uma saída institucionalmente legitimada. Como afirmam Echeverria e Ribeiro, ao reconstruírem a lógica do bailout, “a possibilidade de resgates pelo ente central também tende a gerar ineficiência na alocação de recursos” (Echeverria e Ribeiro, 2018, p. 648), dado que parte dos custos é deslocada para fora do horizonte de responsabilização imediata dos gestores.

Ao relacionar esse quadro com a trajetória constitucional dos precatórios, observa-se um padrão de acomodação sucessiva, pois a cada ciclo de crise fiscal intensificado por choques econômicos e pela rigidez do gasto obrigatório, o estoque de precatórios atua como válvula de escape política, sendo objeto de “negociações constitucionais” que reconfiguram prazos, tetos e parâmetros de pagamento. Esse comportamento se aproxima do que Rodden descreve no plano comparado: governos subnacionais tendem a abusar da expectativa de estabilização proporcionada pelo nível central, preferindo postergações a ajustes precoces, pois “o excesso de endividamento só poderá ser resolvido com um ajuste fiscal […] ou com um preferível resgate, já que há socialização das perdas com a União” (Rodden, 2006, p. 49-50, apud Galli, 2025, p. 5).

Nesse contexto, a União, o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal são continuamente colocados diante do dilema entre uma postura resoluta, que exigiria ajustes duros e risco político elevado, e uma postura irresoluta, que se materializa na flexibilização normativa.

Como sustentam Echeverria e Ribeiro, a incerteza quanto ao “tipo” de ente central (resoluto ou irresoluto) é central para o jogo: “o nível de incerteza sobre o comprometimento do ente central com eventual resgate irá impactar diretamente a matriz de incentivos dos entes subnacionais” (Echeverria e Ribeiro, 2018, p. 651) e as Emendas Constitucionais que reestruturam o regime de precatórios podem ser interpretadas como movimentos reiterados de irresolução, na medida em que sinalizam que, diante da ameaça de “falência” de estados e municípios, prevalecerá a solução de alívio por meio da reprogramação da dívida judicial.

Conforme de Galli (2025), esse processo pode ser lido como transposição, para o âmbito dos precatórios, dos mecanismos de refinanciamento interfederativo observados em crises de dívida pública em federações estrangeiras. Ao estudar Alemanha, México, Canadá e Estados Unidos, Galli conclui que “a forma jurídica pouco influencia na autonomia financeira após renegociações, sendo muito mais dependente o contexto político vigente e o poder federal de influência” (Galli, 2025, p. 3). O caso brasileiro confirma esse diagnóstico: pouco importa que o ajuste se revista da forma de emenda constitucional, lei complementar ou acordo, o núcleo do problema reside na assimetria de poder entre União, entes subnacionais e entidades representativas, que determina se a solução tenderá mais à disciplina ou ao alívio.

No Brasil, as entidades representativas, como confederações municipalistas, frentes de prefeitos e comitês de secretários de fazenda, funcionam como catalisadores dessa assimetria, atuando como coordenadoras da ação coletiva dos devedores, elas transformam dificuldades fiscais localizadas em pressão política nacional, ampliando o custo de uma postura resoluta da União. Echeverria e Ribeiro (2018) já demonstravam que, no plano das dívidas estaduais, a existência de canais institucionais de pressão altera o equilíbrio do jogo e “reduz a accountability” ao permitir que os custos sejam deslocados para terceiros ou para o futuro e no caso dos precatórios, a articulação organizada dos entes devedores reforça a aposta de que a “falência” será evitada por meio de um novo regime especial, o que retroalimenta o ciclo de endividamento e renegociação.

A ausência de resiliência fiscal aparece, nesse quadro, como variável explicativa relevante para a recorrência das crises que levam a novas rodadas do “jogo do resgate”. Roepke, Lemos e Oliveira conceituam a resiliência fiscal como a “capacidade dos governos de antecipar, absorver e reagir a choques que afetam suas finanças em perspectiva intertemporal” (Roepke, Lemos e Oliveira, 2020, p. 377). A análise das experiências internacionais por esses autores evidencia que fundos de reserva, regras de teto de gastos bem calibradas e mecanismos anticíclicos contribuem para suavizar o impacto das recessões, evitando que quedas abruptas de receita se traduzem imediatamente em moratórias ou atrasos generalizados, portanto a ausência desses instrumentos em boa parte dos entes subnacionais brasileiros contribui para que crises macroeconômicas sejam rapidamente convertidas em pressão por flexibilização do regime de precatórios.

Ao simular cenários para o Distrito Federal, Roepke, Lemos e Oliveira (2020) demonstram que a combinação de teto de gastos com fundo para incertezas econômicas teria gerado uma trajetória fiscal mais robusta, concluindo que a combinação do fundo e do teto de gastos é mais funcional e eficiente. Transposta para o problema dos precatórios, essa evidência sugere que, na ausência de instrumentos de resiliência, os entes ficam expostos a ciclos econômicos que comprimem a capacidade de pagamento justamente quando as despesas obrigatórias se mantêm rígidas, tornando politicamente mais atraente recorrer a saídas constitucionais de alongamento do passivo em vez de atuarem preventivamente para reduzir a probabilidade de crise, onde as reformas acabam operando como respostas tardias a uma restrição orçamentária já rompida.

A atuação do Supremo Tribunal Federal agrava ou, ao menos, complexifica essa dinâmica. Echeverria e Ribeiro (2018) mostram que o STF deixa de ser apenas árbitro e se torna “player” do jogo do resgate, na medida em que suas decisões podem tanto reforçar a disciplina quanto legitimar arranjos de alívio, a depender da forma como modulam efeitos e chancelam regimes especiais.

No campo dos precatórios, a Corte tem sido reiteradamente chamada a decidir sobre a constitucionalidade de emendas que dilatam prazos e criam regimes e ao modular efeitos ou admitir transições prolongadas, o STF participa da construção de um ambiente em que a gestão política da mora se torna parte do desenho institucional, contribuindo para a percepção de que sempre haverá espaço para renegociar a forma de pagamento da dívida judicial.

A Emenda Constitucional n.º 136/2025, ao vincular os pagamentos de precatórios a percentuais da Receita Corrente Líquida e ao estoque em mora, insere-se nesse contexto como arranjo de adaptabilidade fiscal. Do ponto de vista da estabilidade de caixa, ela representa uma tentativa de calibrar o esforço de pagamento à capacidade real de cada ente, evitando colapsos abruptos de prestação de serviços.

Nessa linha, o mecanismo aproxima-se do que a literatura identifica como busca por “adaptação econômica” nas negociações interfederativas: em síntese, “resgates generalizados (…) têm tendência a uma maior unidade do que os resgates individualizados” (Galli, 2025, p. 9), e a solução brasileira parece caminhar para um modelo generalizado regulado em nível constitucional, contudo, ao cristalizar a vinculação à RCL sem acoplar instrumentos robustos de responsabilização e de fortalecimento da resiliência fiscal, a emenda corre o risco de institucionalizar um “resgate parcelado” e permanente.

Em termos normativos, os achados deste estudo sugerem um balanço ambivalente. Por um lado, a EC 136/2025 pode reduzir o risco de colapso fiscal imediato, distribuindo no tempo o esforço de pagamento e conferindo parâmetros mais previsíveis aos entes subnacionais, mas, por outro, ela reforça a lógica de que o inadimplemento recorrente será administrado politicamente por meio de ajustes de regras, o que alimenta o risco moral. O “jogo do resgate”, descrito por Echeverria e Ribeiro (2018) e teorizado por Rodden, permanece operante: sabendo que o sistema tende a reagir com novas acomodações, os gestores têm menos incentivo a promover ajustes estruturais e a construir instrumentos de resiliência, enquanto os credores continuam a suportar o custo da mora sob a promessa de satisfação futura.

Conclui-se, assim, que o desafio brasileiro em matéria de precatórios não se limita a escolher “melhores fórmulas” de parcelamento, indexação ou vinculação de receitas, mas reside em romper o ciclo de incentivos que articula fragilidade fiscal, ação coletiva de devedores, atuação ambivalente da União e do STF e reformas constitucionais sucessivas.

Enquanto a restrição orçamentária dos entes subnacionais continuar “flexível” e enquanto a resiliência fiscal permanecer subdesenvolvida, o regime de precatórios tenderá a funcionar como arena privilegiada do “jogo do resgate” e a EC 136/2025, embora represente uma acomodação institucional relevante, só estará a serviço de um verdadeiro equilíbrio federativo se vier acompanhada de mecanismos críveis de responsabilização e de políticas que fortaleçam a capacidade dos entes de “antecipar, absorver e reagir a choques” (Roepke, Lemos e Oliveira, 2020, p. 379), sob pena de perpetuar, em nova chave, a gestão política da mora e a erosão da efetividade da coisa julgada.

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¹ Bacharel em Ciências Jurídicas (UNIP), Pós-graduado Lato Sensu em Direito Público com capacitação para o magistério (Faculdade Damásio), Pós-graduado Lato Sensu em Direito Civil e Processo Civil (Escola Paulista de Direito – EPD) e mestrando em Gestão e Políticas Públicas (Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisas – IDP, São Paulo). Servidor Público, atuante na área jurídica.

² Bacharel em Ciências Contábeis e em Ciências Jurídicas e Sociais - Direito (PUC-Campinas), Licenciado em Filosofia (Universidade Católica Portuguesa, Lisboa), Pós-graduado Lato Sensu em Direito do Trabalho (Centro Universitário Salesiano Dom Bosco, Campinas) e mestrando em Gestão e Políticas Públicas (Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisas – IDP, São Paulo). Advogado militante desde 2002.

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