REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/786671764
RESUMO
O presente artigo propõe expor um breve relato sobre a evolução da Previdência Social no serviço público, fazendo uma abordagem desde sua origem em nível geral, trazendo informações sobre as mais antigas formas de proteção dos trabalhadores até o surgimento do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), incluindo as principais alterações constitucionais que implementaram a reforma previdenciária. Aborda, ainda, o resultado de algumas pesquisas bibliográficas sobre a temática em pauta, contextualizando o histórico da Previdência, bem como sua importância ao longo dos anos no cenário da vida profissional do trabalhador, com ênfase no seu papel no que tange ao futuro dos servidores públicos com o surgimento do RPPS. Este trabalho está dividido em três partes: a primeira trata sobre o conceito de Previdência Social, a segunda faz alusão ao surgimento da própria Previdência e a terceira apresenta a Previdência do servidor público, acompanhada das principais alterações inseridas no referido contexto, a partir da reforma previdenciária (EC nº 20/98). O referencial bibliográfico teve como base autores como Dias e Gonçalves, contando ainda com um acervo de referencial teórico pesquisado por meio de artigos publicados na internet, com explanações acerca da temática explorada no decorrer deste artigo.
Palavras-chave: Previdência Social; Regime Próprio de Previdência Social; Proteção e Servidor Público.
ABSTRACT
This article aims to expose a brief account of the evolution of Social Security in the public service, making an approach from its origin in the general level, providing information from workers’ oldest protection forms until the advent of Civil Servants System (RPPS), including the major constitutional changes that have implemented the Social Security Reform. It also addresses the result of some library researches on this issue, contextualizing the case history of Social Security, as well as its importance, over the years, on the scenario of workers’ lives, with emphasis on its role in relation to the future of the public servant with the advent of RPPS. This work is divided into three parts: the first deals with the concept of Social Security, the second refers to the emerging of Social Security, and third presents the civil servant’s Social Security, along with the major changes made in that context, since the Social Security Reform. The bibliographical reference was based on Dias and Gonçalves, among other authors. It also has some references from articles published in the Internet, with explanations about the themes explored in this research.
Keywords: Social Security; Civil Servants System; Protection; and Civil Servants.
1. INTRODUÇÃO
A autodefesa é característica inata do ser humano. Sempre se busca a proteção contra qualquer situação, seja ela ameaçadora ou não, contanto que não deixe de ser uma situação em que, mesmo não estando preparadas, as pessoas tenham que se defender.
Muito se ouve falar em Previdência Social, principalmente quando o assunto relacionado é proteção contingencial, seguridade ou benefícios. Porém, pouco se questiona sobre o que vem a ser Previdência, quais suas origens, sua finalidade precípua, enfim, sua natureza no meio social, pois é comum o interesse partir apenas para saber quais as vantagens proporcionadas pelo sistema previdenciário, sem ao menos se certificar de sua real origem e significado.
Para Gonçalves (2005), são três os modelos de regimes de Previdência Social vigentes no Brasil: o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), o Regime Próprio dos Servidores Públicos e o Regime de Previdência Complementar. Com base nessa definição, o modelo escolhido para se discorrer de forma breve e objetiva é o modelo de Regime Próprio dos Servidores Públicos, mais conhecido como Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).
O presente artigo objetiva esclarecer e destacar alguns princípios e conceitos, como a evolução histórica do sistema previdenciário, até se chegar ao modelo de previdência do servidor público, fazendo também uma apresentação de forma concisa sobre algumas das principais inovações trazidas pela reforma previdenciária, que são, por sua vez, de fundamental importância para o entendimento acerca da estrutura previdenciária, com ênfase no serviço público, visando mostrar a trajetória e a importância dessa proteção para os servidores públicos, levando em consideração a reciprocidade entre segurado e poder público, diante da assertiva de que, “o direito à previdência social, e o direito previdenciário como um todo, constituem (sic) garantia individual que se reveste de peculiar característica ao ser adquirido paulatinamente, dia após dia, mediante direitos e obrigações recíprocas, para o segurado e para o Estado”. (MEDINA, 2004).
Gonçalves (2005) afirma que os servidores que possuem vínculo efetivo com o Poder Público estão compulsoriamente vinculados ao Regime Próprio, havendo entre estes não um contrato ou uma facultatividade, mas uma relação jurídica decorrente de lei.
2. CONCEITO DE PREVIDÊNCIA
Conforme Bertussi e Tejada (2003), a Previdência Social pode ser entendida como uma poupança obrigatória, ou seja, imposta para a garantia futura de condições que possibilitem a sobrevivência daqueles que sejam afastados de suas atividades laborativas, após o cumprimento das exigências necessárias para tal.
A Previdência deve ser vista como um seguro de contribuição mútua, para que haja o recebimento futuro por parte do contribuinte. Nessa senda, os entes políticos podem instituir contribuições de seus servidores visando a manutenção de um sistema próprio de Previdência Social. Esse regime específico de previdência tem por escopo assegurar benefícios futuros aos servidores públicos, principalmente no que diz respeito à aposentadoria e pensão por morte, benefícios assegurados pelo regime próprio dos servidores titulares de cargos efetivos, conforme o artigo 40 da Constituição Federal de 1988.
Nesse contexto, o Estado tem como finalidade garantir que os servidores públicos, por meio de contribuições compulsórias, sejam protegidos dos infortúnios que possam comprometer sua capacidade laborativa. Diga-se, por fim, que a referida contribuição tem por finalidade a formação de um fundo de reserva.
3. O SURGIMENTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Desde os primórdios da humanidade, o homem teve a necessidade de buscar formas de proteção para sua defesa diante de possíveis situações de risco ou maneiras de se resguardar em um futuro que exigisse condições para dar continuidade à própria sobrevivência e de sua prole, visto que o instinto de sobrevivência é uma característica inata do ser humano, motivo pelo qual o homem sempre se preocupou com seu destino e bem-estar.
Para Pereira Júnior (2004), à medida que os grupamentos humanos evoluíam, consequentemente os mecanismos de proteção de cada época ganhavam maior abrangência. Logo, torna-se mais fácil a compreensão sobre o nascimento da Previdência Social. De encontro a isto, Gonçalves salienta
(...) a partir de uma análise do desenvolvimento dos sistemas de proteção das necessidades sociais, ou seja, dos meios pelos quais se foi enfrentando a chamada ‘questão social’, que nada mais é do que a denúncia dos desequilíbrios sociais que geram insegurança entre as pessoas (GONÇALVES, 2005).
De acordo com Pereira Júnior (2004), com isso, começa a surgir a Previdência Social e todo seu processo evolutivo, isto é, diante de um contexto em que os trabalhadores, através da formação de grupos (chamados mútuos), encarregavam-se de cuidar de sua própria proteção. Os mútuos formavam uma espécie de fundo comum a todos que faziam parte do grupo (e de seus familiares), para protegê-los contra possíveis riscos e morte.
Essa forma de autoproteção buscada pelos trabalhadores, por meio de uma assistência privada, dá origem à pré-história da Previdência Social. Embora o nascimento da Previdência tenha sido precedido por seguros privados, os riscos sociais somente foram cobertos algum tempo depois - meados do século XIX -, na Inglaterra, com o surgimento das primeiras empresas que se dedicaram na instituição de seguros públicos, destinados aos trabalhadores com o objetivo de protegê-los de prováveis contingências.
Vale ressaltar ainda, conforme Domingues Júnior (1991), a presença nesse período das entidades civis, de fins religiosos ou caritativos, como as Santas Casas de Misericórdia, que davam assistência aos necessitados, alcançando, assim, todos os tipos de pedido, não alterando de maneira significativa a vida daqueles que eram beneficiados com as esmolas, pois no Brasil a referência das medidas mais antigas no campo da seguridade social remete-se a 1808, mais especificamente no espaço da assistência social, com a vinda da Família Real, em que a prática da esmola concedida pelo Estado, em benefício de poucos, tornou-se algo comum.
Para Domingues Júnior (1991), até a Abolição da Escravatura, em 1888, as Santas Casas de Misericórdia (vinculadas à Igreja Católica), a Sociedade Musical de Benemerência (1834) e a Sociedade de Corporação de Artífices (1838) eram os tipos de instituições de proteção social existentes no Brasil (salvo as esmolas imperiais).
Segundo Gonçalves (2005), mundialmente atribui-se ao chanceler alemão Otto Von Bismarck a responsabilidade pelo surgimento da Previdência Social, com a criação da lei de seguros sociais em 1883, que se estabeleceu com base nos modelos de seguro privado um seguro-doença em favor dos trabalhadores. Tal iniciativa foi impulsionada por fatores externos existentes na Europa, como a Revolução Industrial e o surgimento do socialismo.
O modelo alemão consistia na obrigatoriedade de contratação de seguros, em favor dos trabalhadores, os quais pudessem estar protegidos de futuros imprevistos. O sucesso do plano de Bismarck fez com que ele rapidamente fosse expandido pelos demais países da Europa e do mundo.
Conforme Gonçalves (2005), cabe destaque também ao Social Security Act, responsável por instituir em 1935 o modelo de proteção social norte-americano, bem como a empregar pela primeira vez a expressão Seguridade Social como uma das medidas do governo de Theodore Roosevelt, com a finalidade de amenizar graves problemas sociais originados com a crise de 1929.
3.1. Montepios e Caixas de Socorros
Para Eduardo, I. e Eduardo, J. (2009), Montepios são considerados os movimentos mais antigos de Previdência Social. No Brasil, foram a segunda política na área de seguridade social - Montepio do Exército em 1827 e o Montepio Geral (Mongeral) dos servidores do Estado em 1835, que funcionou através do mutualismo, em que determinado grupo de pessoas associou-se e contribuiu, com a finalidade da criação de um fundo para cobrir determinadas ou possíveis adversidades, pois a primeira política implantada foi o Plano de Assistência destinado aos órfãos e viúvas da Marinha em 1795.
A primeira estrutura jurídica definitiva foi a Lei n.º 3.397, de 24 de novembro de 1888, que criou a Caixa de Socorros para os trabalhadores de cada uma das estradas de ferro estatais, a fim de garantir pequena pensão em períodos de doença ou morte destes. Em 1889, foram regulamentados um montepio para os funcionários dos Correios e um fundo de pensões para empregados das oficinas da Imprensa Régia. Na época, a pensão era a única prestação monetária continuada, reservada aos dependentes de poucos funcionários públicos. Gradativamente, foram sendo incorporados outros funcionários.
3.2. Lei Eloy Chaves e Caixas de Aposentadorias e Pensões
Oficialmente, a Previdência Social foi implantada no Brasil por meio do Decreto Legislativo n.º 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como Lei Eloy Chaves, que determinava a criação de Caixas de Aposentadorias e Pensões nas empresas ferroviárias existentes, com o objetivo de proteger seus trabalhadores contra possíveis infortúnios, bem como ampará-los depois que não pudessem mais exercer suas atividades laborativas. Para cada empresa ferroviária, existia uma caixa de aposentadoria e pensão.
O dia da Previdência Social é 24 de janeiro, tendo em vista que se considera a Lei Eloy Chaves como o marco inaugural da Previdência no Brasil. Foi também a partir dessa lei que surgiram inúmeras caixas de aposentadorias e pensões, cuja criação se dava de forma individual, dentro da estrutura de cada empresa.
Nessa senda, traz-se à baila uma pequena exposição dos professores Eduardo, I. e Eduardo, J. (2009):
(...) Assim, os benefícios da Lei Eloy Chaves foram estendidos aos empregados das empresas portuárias, de serviços telegráficos, de água, energia, transporte aéreo, gás, mineração, entre outras, chegando a atingir o total de cento e oitenta e três caixas de aposentadorias e pensões, que, posteriormente foram unificadas na Caixa de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos.
Vale observar que, por meio dessa lei, esse método de previdência fez com que se tornasse mais presente na comunidade brasileira a realidade de direitos e garantias para os trabalhadores, embora não fosse ainda uma realidade geral para todos os empregados e servidores brasileiros.
3.3. Institutos de Aposentadorias e Pensões
Os institutos de aposentadorias e pensões configuravam-se em entidades de proteção social que reuniam as categorias profissionais, ou seja, institutos especializados em função da atividade profissional exercida por seus segurados, ao contrário das caixas de aposentadorias e pensões, que eram organizados por empresa. Assim, os institutos ganharam força, passando a ter uma abrangência maior em nível nacional.
Segundo Eduardo, I. e Eduardo, J. (2009), a primeira entidade foi o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM), por meio do Decreto 22.872, de 29 de junho de 1933. Na sequência, vários outros foram criados, como segue:
1. Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC) – Decreto 24.273, de 22 de maio de 1934;
2. Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB) – Decreto 24.615, de 09 de julho de 1934;
3. Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriários (IAPI) – Lei 367, de 31 de dezembro de 1936;
4. Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (IAPFESP) – Decreto 34.586, de 12 de novembro de 1953.
4. A PREVIDÊNCIA DO SERVIDOR PÚBLICO
Os servidores civis ocupantes de cargos efetivos ou os militares da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos municípios, bem como os das respectivas autarquias e fundações, serão amparados por Regime Próprio de Previdência Social (RPPS).
A existência do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) dá-se quando um ente Federativo (seja da União, Estados, DF ou municípios) responsabiliza-se em manter um ex-servidor ou seus dependentes diante da perda de sua capacidade laborativa ou do cumprimento de requisitos para afastar-se de suas atividades. É o sistema responsável por cuidar da gestão - indicando, nesse caso, um órgão para ser sua unidade gestora - dos benefícios previdenciários dos servidores, assegurando a eles, por lei, pelo menos os benefícios de aposentadoria e pensão por morte, previstos no art. 40 da CF.
É chamado de regime próprio, em virtude da autonomia que cada ente federativo possui para criar um sistema específico de previdência para seus servidores aposentados e pensionistas. A previsão legal dos regimes próprios está no art. 40 da CF/88, na Lei 9.717, de 27 de novembro de 1998, e na Portaria do Ministério da Previdência Social n.º 402, de 10 de dezembro de 2008.
Antes da Emenda Constitucional n.º 20, de 15 de dezembro de 1998, a designação de aposentadoria era tida como uma extensão do contrato de trabalho, dando origem ao conceito de servidor ativo e inativo.
Até então, a aposentadoria não era vinculada a um caráter contributivo, mas ao tempo de serviço do servidor - os mesmos direitos eram dados aos servidores ativos e inativos, sem contar ainda que as situações que exigiam contribuição por parte dos servidores tinham por finalidade apenas o pagamento de pensões e outros benefícios assistenciais.
A partir da EC 20/98, foi consolidado o novo modelo de Previdência, com base em um caráter contributivo, visando a busca de um equilíbrio financeiro e atuarial.
Para Nascimento Neto (2009), o sistema previdenciário deve ser pautado pelo equilíbrio financeiro e atuarial, pois é por meio desse equilíbrio que há correspondência das entradas e saídas no sistema, ou seja, os custos dos benefícios pagos. Já o equilíbrio atuarial objetiva o fluxo futuro de pagamentos, com o intuito de uma viabilização do sistema no longo prazo.
A Para garantir o equilíbrio financeiro e atuarial, a Constituição determina a contribuição dos entes públicos aliada à contribuição de servidores ativos, inativos e pensionistas. Aliás, o caput deste art. 40 determina que o sistema seja solidário. Do ponto de vista teórico, solidariedade significa um sistema no qual todos contribuem para seu financiamento ou ainda um sistema em que um determinado grupo arca com o financiamento ou ainda um sistema em que um determinado grupo arca com o financiamento de outro grupo. No sistema da previdência, as gerações mais jovens transferem recursos para os idosos, o que faz com que haja uma solidariedade integracional no modelo (NASCIMENTO NETO, 2009).
No caso do art. 40, solidariedade significa a obrigatoriedade da contribuição previdenciária dos servidores ativos, inativos e pensionistas aliada à contribuição dos entes patronais, no caso a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Muitas vezes não ocorre a devida contribuição patronal, o que compromete a sustentabilidade fiscal do sistema. A Lei nº 10.887/2004(art. 4º) determina que a contribuição para a previdência social dos servidores ativos será de 11%, ao passo que a contribuição da União para a solvência do sistema é de 22%. Os demais entes federados também respondem por 11% (NASCIMENTO NETO, 2009).
Os professores Dias e Macêdo (2010) clarificam de forma bastante singular o sistema de previdência consolidado com a Emenda Constitucional 20/1998,
Os sistemas de previdência dos servidores públicos passaram, com a Emenda Constitucional 20/1998, a ter de ser organizados com base em critérios que assegurem seu equilíbrio financeiro e atuarial. O equilíbrio financeiro é alcançado quando o que se arrecada com contribuições é suficiente para manter os equilíbrios assegurados. Visualiza-se a despesa com benefícios sob a perspectiva do direito financeiro, isto é, considerando o orçamento da seguridade social, que é anual nos termos do art. 165, § 5.º, da Carta Magna. Devem as receitas arrecadadas ser suficientes para fazer face às despesas fixadas. Já o equilíbrio atuarial leva em conta uma série de variáveis que vão determinar o nível de contribuição para viabilizar o sistema em uma perspectiva de longo prazo. Entre essas variáveis mencione-se a expectativa de vida, o número de contribuintes, o nível de crescimento econômico e outros. A técnica de seguro social, subjacente à previdência, aconselha a realização de estudos atuariais para definir a viabilidade do sistema. Lamentavelmente, nenhum estudo deste tipo parece ter sido conduzido pelos diferentes sistemas previdenciários de servidores públicos, o que viola a regra constitucional.
A EC 20/98 assegurou, portanto, a manutenção dos regimes públicos diferenciados, como os trabalhadores em geral, que são aqueles vinculados ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e os servidores públicos civis e militares, por sua vez vinculados a regimes próprios, inserindo constitucionalmente o conceito de regime próprio de Previdência Social, com observância a critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial (Confederação Nacional dos Municípios – CNM -, referência extraída do site http://www.cnm.org.br).
Nesse contexto, foram unificadas as regras aplicadas aos regimes dos servidores civis em nível federal, estadual e municipal, definindo, assim, caráter contributivo para todos. Por meio dessa emenda, foram estabelecidos limites para as aposentadorias integrais, como a idade mínima de 60 anos para homens e 55 anos para mulheres, bem como a exigência de 10 anos de serviço público e cinco anos no cargo em que se der a aposentadoria.
Extinguiu-se, ainda, a aposentadoria proporcional aos servidores ingressantes no serviço público após a promulgação da CF/88 e nos regimes passou a prevalecer o conceito de tempo de contribuição, em vez de tempo de serviço, impossibilitando, dessa forma, qualquer contagem fictícia de tempo de contribuição.
Mas as reformas sofridas pela Previdência se deram mediante não apenas a EC/98, mas também às Emendas Constitucionais n.º 41, de 19 de dezembro de 2003 (publicada em 31 de dezembro de 2003), e n.º 47, de 05 de julho de 2005.
Em consonância com Eduardo, I. e Eduardo, J. (2009), a Constituição Federal passou por alterações em seus dispositivos constitucionais (artigos 37, 40, 42, 48, 96, 142, 149 e 201), no que concerne a direitos previdenciários dos servidores públicos com regime próprio de previdência, por meio da EC 41/03.
As principais alterações trazidas pela referida Emenda foram a obrigatoriedade de contribuição previdenciária de inativos e pensionistas, sobre valores pagos às respectivas aposentadorias e pensões, desde que estas ultrapassem o valor máximo (teto) do benefício pago pelo RGPS; a redução da pensão por morte, passando o valor do referido benefício a ser vinculado também ao teto máximo do RGPS, em que no cálculo para a concessão desse tipo de benefício será observado se o valor do benefício da pensão ultrapassará o limite máximo do RGPS. Caso isso ocorra, será tirada a diferença entre os valores, de modo que o resultado seja incorporado em 70% ao valor da pensão.
Também foi extinta a paridade, já que os aposentados e pensionistas faziam jus aos benefícios ou vantagens concedidos aos servidores em atividade, passando então a ter direito apenas aos reajustes dos benefícios, de acordo com os índices estabelecidos em lei. Foi feita uma nova base de cálculo para aposentadoria, em que passou a ser considerado todo o tempo de contribuição do servidor, e não apenas as contribuições correspondentes ao cargo em que se dera a aposentadoria, considerando, assim, contribuições oriundas de outro regime próprio ou do RGPS. Continuando, vale citar a instituição do Abono de Permanência, que, conforme Medina e Santos (2004), será concedido aos servidores que, tendo cumprido todos os requisitos necessários para a concessão da aposentadoria voluntária, optem por permanecer em atividade, fazendo jus ao valor equivalente à sua contribuição previdenciária.
A EC 41/03 criou, por sua vez, novas regras de transição para concessão de aposentadorias, alterando as definidas pela EC 20/98.
Por fim, a Emenda Constitucional nº 47, de 05 de julho de 2005, também trouxe algumas alterações por meio da criação de uma nova regra de transição, para os servidores públicos que tenham ingressado até 16 de dezembro de 1998, de forma a garantir a paridade e o cálculo dos proventos integrais, desde que cumpridas todas as exigências necessárias.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Previdência Social tem exercido um papel de extrema importância nas mais diversas camadas sociais, ao longo da história da humanidade.
As etapas deste trabalho evidenciam a trajetória percorrida pelo histórico previdenciário, até se chegar à Previdência do servidor público, enfatizando a relevância do que o sistema representa.
Antes de 1988, a Previdência configurava-se como uma extensão da política governamental, em que a concessão ao benefício previdenciário era justificada pelo vínculo empregatício.
Até a década de 1980, além dos servidores estatutários, a administração pública, em cada ente federado, era composta em grande número por servidores regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT). Os servidores efetivos contribuíam apenas para a cobertura de pensões. Com a CF/88 e a instituição do Regime Jurídico Único (1990), a maioria dos celetistas passou a ser estatutária, já que tal regime previa a possibilidade da existência de regimes próprios de Previdência para a União, Estados e Municípios.
Mas foi em 1988, com a EC 20/98 e a Lei 9.717/98, que o sistema previdenciário brasileiro passou por profundas modificações, tendo seu cenário reorganizado, principalmente em relação à Previdência do servidor público, com o estabelecimento de novas regras, objetivando resgatar o equilíbrio do sistema dentro de padrões legais e econômicos.
Por meio de algumas leituras do referencial teórico, foi possível observar que sempre houve a preocupação em garantir a proteção previdenciária àqueles que, diante de determinadas situações, dela necessitaram, ressaltando sempre o caráter contributivo para garantir a manutenção do sistema previdenciário.
O déficit no setor previdenciário brasileiro continua em crescimento. Logo, devem-se buscar alternativas para sanar essa questão, de modo a evitar um caos financeiro dos entes públicos, sendo necessárias, para isso, novas regras na legislação que permitam manter o equilíbrio do sistema previdenciário, preservando, assim, direitos que assegurem acesso a benefícios de maneira justa e coerente.
Em síntese, o objetivo proposto foi uma breve apresentação sobre Previdência Social, desde sua origem até o Regime Próprio de Previdência Social, expondo também as principais mudanças ocorridas através da reforma previdenciária.
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1 Assistente em Administração, Pró-Reitoria de Gestão e Desenvolvimento de Pessoas. Universidade Federal do Acre, UFAC. Bacharel em Ciências Sociais, com habilitação em Sociologia. Universidade Federal do Acre, UFAC. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail