O PAPEL DAS NORMAS INTERNACIONAIS DE CONTABILIDADE APLICADAS AO SETOR PÚBLICO (IPSAS) NA TRANSPARÊNCIA E GOVERNANÇA DA GESTÃO PÚBLICA

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/780799917

RESUMO
A contabilidade pública no Brasil evoluiu significativamente desde a proclamação da República em 1889, com marcos importantes como a criação do Tribunal de Contas da União (1890), a implementação do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) em 1987 e a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000, que foram passos essenciais para a modernização e transparência das finanças públicas. Nesse contexto, o presente estudo tem como objetivo analisar o papel das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS) na transparência, accountability e governança da gestão pública, destacando o processo de convergência da contabilidade pública brasileira aos padrões internacionais. Trata-se de uma pesquisa bibliográfica, fundamentada em livros, artigos científicos, normas e legislações relacionadas à contabilidade pública e às IPSAS. O estudo aborda a evolução da contabilidade pública no Brasil, os principais benefícios e desafios da implementação das IPSAS e seus impactos na harmonização e comparabilidade das demonstrações financeiras governamentais. Os resultados demonstram que a adoção das IPSAS contribui para a melhoria da qualidade, consistência e confiabilidade das informações contábeis, fortalecendo os mecanismos de controle, transparência fiscal e tomada de decisão na administração pública. Além disso, evidencia-se que a convergência às normas internacionais favorece o fortalecimento da governança pública e da accountability, apesar dos desafios relacionados à adaptação institucional, capacitação técnica e resistência cultural.
Palavras-chave: Contabilidade Pública; IPSAS; Transparência; Accountability; Governança Pública.

ABSTRACT
Public sector accounting in Brazil has evolved significantly since the proclamation of the Republic in 1889, with important milestones such as the creation of the Federal Court of Accounts (1890), the implementation of the Integrated Financial Administration System (SIAFI) in 1987, and the establishment of the Fiscal Responsibility Law (LRF) in 2000, which were essential steps toward the modernization and transparency of public finances. In this context, the present study aims to analyze the role of the International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) in transparency, accountability, and public governance, highlighting the process of convergence of Brazilian public accounting to international standards. This is a bibliographic study based on books, scientific articles, standards, and legislation related to public accounting and IPSAS. The study discusses the evolution of public accounting in Brazil, the main benefits and challenges of IPSAS implementation, and its impacts on the harmonization and comparability of government financial statements. The results demonstrate that the adoption of IPSAS contributes to improving the quality, consistency, and reliability of accounting information, strengthening mechanisms of control, fiscal transparency, and decision-making in public administration. Furthermore, it is evident that convergence with international standards promotes the strengthening of public governance and accountability, despite the challenges related to institutional adaptation, technical training, and cultural resistance.
Keywords: Public Sector Accounting; IPSAS; Transparency; Accountability; Public Governance.

1. INTRODUÇÃO

A globalização e as transformações ocorridas na administração pública nas últimas décadas impulsionaram diversos países a adotarem mecanismos capazes de promover maior eficiência, transparência e responsabilidade na gestão dos recursos públicos. Nesse contexto, a contabilidade aplicada ao setor público passou a exercer papel estratégico no fornecimento de informações contábeis confiáveis, comparáveis e úteis para o processo de tomada de decisão governamental e para o fortalecimento do controle social.

Diante desse cenário, as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (International Public Sector Accounting Standards – IPSAS) surgem como importantes instrumentos de harmonização contábil internacional. Essas normas foram desenvolvidas com o objetivo de promover maior padronização, transparência e comparabilidade das demonstrações financeiras públicas, contribuindo para o fortalecimento da accountability e da governança no setor público. Além disso, a adoção das IPSAS representa um avanço significativo para a modernização da administração pública, uma vez que amplia a qualidade das informações patrimoniais e aperfeiçoa os mecanismos de controle e fiscalização das contas governamentais.

No Brasil, o processo de convergência às IPSAS ganhou força a partir de 2008, com a publicação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP), promovidas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Esse movimento marcou uma importante mudança no enfoque da contabilidade pública brasileira, anteriormente centrada predominantemente na execução orçamentária, passando a incorporar uma perspectiva patrimonial alinhada aos padrões internacionais.

Entretanto, apesar dos avanços proporcionados pela adoção das IPSAS, o processo de implementação ainda enfrenta desafios relacionados à capacitação técnica, adaptação institucional, resistência cultural e modernização dos sistemas de informação governamentais. Ao mesmo tempo, diversos estudos apontam que a convergência às normas internacionais fortalece a transparência fiscal, a governança pública e os mecanismos de accountability, contribuindo para uma gestão pública mais eficiente, íntegra e orientada por resultados.

Dessa forma, o presente estudo tem como objetivo analisar o papel das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS) na transparência e governança da gestão pública, destacando o processo de convergência brasileiro, seus principais benefícios, desafios e impactos para a administração pública. Quanto aos procedimentos metodológicos, trata-se de uma pesquisa bibliográfica, fundamentada em livros, artigos científicos, normas e legislações relacionadas à contabilidade pública e às IPSAS.

2. CONTEXTUALIZAÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA E AS NORMAS INTERNACIONAIS DE CONTABILIDADE

A contabilidade pública tem por objetivo “atender à Administração com informações que permitam ao gestor a tomada de decisões, contribuindo, desta forma, para a consecução da finalidade da Administração Pública, que é o bem-estar social” (Abraham, 2010, p. 182).

Assim, sua evolução no Brasil é um processo marcado por diversas reformas e atualizações legislativas. Começou a se desenvolver após a proclamação da República em 1889, com a criação do Tribunal de Contas da União (TCU) em 1890, que tinha por foco o controle e fiscalização das contas públicas.

Segundo a avaliação de Castro et al. (2004), a organização estrutural da contabilidade no Brasil começou com a publicação do Decreto nº 4.536, de 28 de dezembro de 1922, que estabeleceu o Código Brasileiro de Contabilidade.

A criação do Conselho Federal de Contabilidade, por meio do Decreto-Lei nº 9.295, de 27 de maio de 1946, estabeleceu as atribuições do Contador e do Guarda-livros, importante evolução para a época. Para Castro et al. (2004), em 1964 ocorre a segunda fase da implantação da contabilidade, com a promulgação da Lei 4.320/1964 que criou normas gerais de direito financeiro para fins de elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal.

Em 1986 o Decreto nº. 92.452, de 10 de março de 1986 cria a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no Ministério da Fazenda. E em 1987, ocorre um importante avanço, com a implantação do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI), que automatizou os registros contábeis. Sistema esse que, após diversos processos de atualização, é utilizado até os dias atuais.

Segundo Gomes (2013), a implementação do Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) fez com que a contabilidade pública começasse a se concentrar na visão de resultados e na criação de uma base de informações oficiais do governo.

A Constituição Federal de 1988 reforçou os princípios de transparência e controle social, criando mecanismos de fiscalização pela sociedade e parlamento.

Um grande passo em direção à gestão fiscal foi a criação da Lei Complementar 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000, que estabeleceu normas para a responsabilidade na gestão, promovendo transparência, planejamento e controle.

Em 2008, inicia-se os primeiros passos do Brasil em direção à convergência das normas brasileiras às normas internacionais de contabilidade pública (IPSAS). Assim foram emitidas as Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP), que visava a padronização e melhoraria da qualidade das informações contábeis.

A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) publicou a Portaria nº 184 de 25 de agosto de 2008, aprovando o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), um guia essencial que detalhava procedimentos contábeis para todas as entidades públicas no Brasil. É atualizado regularmente e visa colaborar com o processo de elaboração e execução do orçamento e ainda apresenta uma mudança no enfoque deixando de ser orçamentário para ser patrimonial. Já está na 10ª edição sendo obrigatório desde janeiro de 2024 para todos os municípios brasileiros.

De acordo com Quintana et al. (2016), a contabilidade pública no Brasil sofreu transformações significativas nas últimas duas décadas. A mais recente e inovadora foi a adoção das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP). Essas normas trouxeram uma alteração de perspectiva, destacando-se o patrimônio como um elemento crucial na gestão pública.

Segundo Castro (2015), a contabilidade pública fornece a base mais confiável para informações financeiras, sustentando a posição patrimonial e controlando a informação orçamentária em todas as suas etapas.

No contexto da contabilidade pública internacional, as IPSAS (International Public Sector Accounting Standards) são as Normas Internacionais de Contabilidade do Setor Público. Elas são emitidas pela IPSASB (International Public Sector Accounting Standards Board), um conselho que faz parte da IFAC (International Federation of Accountants), organização global que desempenha um papel fundamental na promoção das IPSAS. Vale ressaltar que o Comitê do Sector Público (PSC), surgiu em 1986 e só conseguiu avançar e criar o programa para o desenvolvimento de padrões internacionais de contabilidade aplicado ao setor público em 1997.

Como aponta Chan (2008), as IPSAS são desenvolvidas por um grupo de especialistas nomeados por uma federação global de órgãos profissionais de contabilidade em mais de 100 países.

Em termos de conteúdo, a maioria das IPSAS se baseia em uma Norma Internacional de Relatório Financeiro (International Financial Reporting Standard - IFRS) ou em uma Norma Internacional de Contabilidade (International Accounting Standard - IAS) correspondente. Ainda, na visão de Chan (2008, p. 2) “existem várias maneiras de caracterizar as IPSAS: como uma versão internacional das normas nacionais padrões; como uma versão governamental dos padrões de contabilidade empresarial; e como uma versão profissional de leis e regulamentos”.

As IPSAS têm como objetivo melhorar a qualidade e a transparência das demonstrações financeiras no setor público globalmente, promovendo a adoção de boas práticas contábeis. Essas normas fornecem um conjunto de princípios e regras para a contabilização e a apresentação das transações econômicas e dos eventos nos relatórios financeiros das entidades públicas.

Segundo Alsharari (2019), o Banco Mundial endossa a utilização das IPSAS para sua assistência financeira a países em desenvolvimento, visto que estas normas se tornaram uma referência na avaliação da contabilidade pública.

Na perspectiva de Brusca et al. (2013), a implementação das IPSAS por organizações governamentais é vista como uma estratégia para aprimorar a qualidade e a comparabilidade das informações financeiras divulgadas pelos órgãos públicos.

Vale ressaltara que um país que adota as normas IPSAS adquire legitimidade internacional, já que essas normas são promovidas por diversas entidades globais, como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI).

Assim, as IPSAS foram desenvolvidas para padronizar a contabilidade no setor público globalmente, promovendo práticas contábeis mais transparentes, responsáveis e eficientes auxiliando no processo de tomada de decisão, utilização estratégica de dados financeiros e melhores benefícios para os países em desenvolvimento.

É necessário mencionar que as normas internacionais de contabilidade não são obrigatórias, uma vez que, não existe uma lei internacional que exija sua adoção. Cada país deve adotar ou adaptar as normas relevantes conforme sua própria legislação ou regulamentos nacionais. A implementação das IPSAS pode ser feita de maneira direta ou indireta. (Bergmann 2009). Na adoção direta, a legislação do país faz referência específica ao texto original das IPSAS. Já da forma indireta, como no caso do Brasil, o país incorpora em maior ou menor grau as normas baseadas nas IPSAS em sua legislação. Posteriormente, essas normas são utilizadas por meio de regulamentos secundários, como guias ou manuais. Em ambas as abordagens, um manual de contabilidade serve para disseminar as normas internacionais no país, enquanto as consultas técnicas sobre sua implementação são realizadas através de resoluções ou decretos administrativos.

2.1. Adoção Pelo Brasil de Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas Ao Setor Público (IPSAS) Seus Benefícios e Desafios

A adoção das IPSAS é um marco significativo na evolução da contabilidade pública global e, no Brasil, tem ocorrido de forma gradual e estratégica para alinhar as práticas contábeis nacionais aos padrões internacionais.

Essa iniciativa, impulsionada pela globalização e pela necessidade de maior transparência e accountability ganhou força no início dos anos 2000. Em 2008, a convergência começou a ser formalizada com a publicação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (NBCASP), liderada pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) e a Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

A Portaria STN nº 749/2009 estabeleceu diretrizes e cronograma para a implantação das NBCASP. Em 2013, a Portaria STN nº 634 aprovou o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), detalhando procedimentos contábeis uniformes.

As Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas do Setor Público (NBC TSP), ou seja, uma versão brasileira das IPSAS, começaram a ser emitidas e atualizadas a partir de 2015, permitindo uma adaptação gradual das entidades públicas às novas exigências.

No Brasil, de acordo com Lima e Lima (2016, p. 9):

O processo de convergência do setor público aos padrões internacionais de Contabilidade iniciou-se em 2007, quando foi publicado o documento intitulado ‘Orientações Estratégicas para o Desenvolvimento da Contabilidade Pública do Brasil’, com vistas a reafirmar a contabilidade pública como ciência e o patrimônio como seu objeto de estudo, assim definir as IPSAS como padrão de referência.

Nesse sentido, é importante destacar que a adoção das IPSAS facilita a harmonização das práticas contábeis entre diferentes países e entidades governamentais, permitindo comparações mais precisas e transparentes das demonstrações financeiras. Governos e organizações internacionais podem avaliar melhor a saúde financeira e a sustentabilidade dos estados que adotam as IPSAS.

Além do mais a utilização destas normas promovem maior transparência nas demonstrações financeiras públicas, aumentando a confiança dos cidadãos, investidores e outros stakeholders nas finanças governamentais. A clareza e a consistência das informações financeiras ajudam a combater a corrupção e a má gestão dos recursos públicos.

E ainda, a implementação das IPSAS pode melhorar significativamente a gestão financeira pública, fornecendo informações mais detalhadas e precisas para a tomada de decisões. Governos podem identificar melhor as áreas que necessitam de melhorias e alocar recursos de maneira mais eficiente.

De modo geral, segundo Santos e Alves (2015), as IPSAS visam aprimorar o desempenho no setor público ao aumentar a transparência, facilitar o compartilhamento aberto de informações e permitir a comparação das finanças públicas.

No entanto a transição para as IPSAS pode ser complexa e dispendiosa, especialmente para países em desenvolvimento com sistemas contábeis menos sofisticados. A necessidade de treinamento e capacitação de pessoal pode representar um desafio significativo.

Outro fator importante a destacar é a resistência a mudanças que pode vir de funcionários e gestores públicos habituados com as práticas contábeis tradicionais.

A mudança cultural e organizacional necessária para adotar novas normas pode ser um processo longo e difícil. Conforme apontado por Marques et al. (2020), para que a implementação das IPSAS alcance seus objetivos de aumentar a transparência e proporcionar aos cidadãos maior acesso às informações dos dados públicos, é essencial reduzir as resistências culturais, que são um dos principais desafios nas reformas do setor público.

Segundo De Oliveira (2019, p. 2), “o Brasil, é o único exemplo onde as IPSAS estão sendo implantadas em todas as esferas, Federal, Estadual e Municipal, simultaneamente”.

A adoção das Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público (IPSAS) representa um passo importante para a melhoria da qualidade, transparência e comparabilidade das demonstrações financeiras públicas. Governos ao redor do mundo podem aprender com os exemplos de países que já adotaram essas normas, adaptando as melhores práticas às suas realidades específicas. O processo de transição é complexo, todavia essencial para a modernização e fortalecimento da contabilidade pública globalmente.

2.2. O Papel das IPSAS na Transparência, Accountability e Governança Pública

A adoção das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS) representa um importante avanço para a modernização da administração pública e para o fortalecimento da transparência governamental. Segundo Castañeda-Rodriguez (2022), a implementação das IPSAS é frequentemente compreendida como um mecanismo capaz de fortalecer a transparência fiscal e a accountability no setor público. Nesse contexto, essas normas contribuem para a padronização das demonstrações contábeis, promovendo maior clareza, consistência e comparabilidade das informações financeiras divulgadas pelos entes públicos. Além disso, a utilização das IPSAS possibilita que cidadãos, órgãos de controle e investidores tenham acesso a informações mais confiáveis e compreensíveis acerca da gestão dos recursos públicos, fortalecendo a credibilidade institucional e a confiança na administração pública.

De acordo com Gama e Rodrigues (2017), o processo de internacionalização das normas contábeis governamentais está diretamente relacionado à ampliação da transparência das contas públicas e ao fortalecimento da accountability. O conceito de accountability está associado à responsabilização dos gestores públicos quanto à aplicação dos recursos governamentais e à obrigação de prestar contas de maneira transparente e eficiente à sociedade. Corroborando com este pensamento Nunes, Gomes e Santana (2023), também destacam a importância da necessidade da transparência no setor público e que esta está diretamente vinculada aos mecanismos de accountability e à responsabilização dos agentes públicos. Dessa forma, a implementação das IPSAS favorece a melhoria dos mecanismos de controle interno e externo, auxiliando tribunais de contas, órgãos fiscalizadores e demais instituições responsáveis pelo acompanhamento da gestão pública.

Outro aspecto relevante refere-se à contribuição das IPSAS para o fortalecimento da governança pública. A adoção de padrões internacionais fortalece os processos de planejamento, controle e tomada de decisão, uma vez que as informações patrimoniais passam a possuir maior qualidade, confiabilidade e relevância para a gestão governamental. A mudança do enfoque estritamente orçamentário para uma visão patrimonial permite aos gestores públicos uma análise mais ampla da situação econômica e financeira das entidades públicas. Nesse sentido, a contabilidade pública deixa de exercer apenas uma função de controle legal e passa a atuar também como ferramenta estratégica para uma gestão pública mais eficiente, sustentável e orientada por resultados.

Além disso, a convergência às IPSAS demanda mudanças institucionais, culturais e operacionais dentro da administração pública. Para Marques, Filho e Caldas (2020), a adoção dessas normas exige capacitação técnica dos profissionais responsáveis pela contabilidade pública, bem como adaptação dos processos administrativos e dos sistemas de informação governamentais. Apesar dos desafios relacionados à implementação, os benefícios decorrentes da harmonização contábil internacional contribuem significativamente para a melhoria da qualidade das informações financeiras e para o fortalecimento da gestão pública.

Adicionalmente, a convergência às IPSAS contribui para o fortalecimento do controle social e para o combate à corrupção. Informações contábeis mais transparentes e padronizadas facilitam o acompanhamento das contas públicas pela sociedade, ampliando a participação cidadã nos processos de fiscalização da gestão governamental. Conforme afirmam Freire et al. (2015), as boas práticas de governança pública estão fundamentadas em princípios como transparência, prestação de contas e responsabilidade organizacional. Assim, a transparência das informações financeiras reduz a assimetria informacional entre governo e sociedade, favorecendo práticas administrativas mais íntegras, responsáveis e alinhadas aos princípios da boa governança pública. Nesse sentido, as IPSAS representam não apenas uma mudança técnica na contabilidade pública, mas também um importante instrumento de fortalecimento democrático e de promoção da eficiência administrativa no setor público.

Quadro 1 – Principais impactos da adoção das IPSAS na gestão pública

Fonte: Elaborado pela autora com base em Chan (2008), Bergmann (2009), Brusca et al. (2013) e Santos e Alves (2015).

3. CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo analisou o papel das Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público (IPSAS) na transparência e governança da gestão pública, destacando o processo de convergência da contabilidade pública brasileira aos padrões internacionais e seus impactos para a administração pública. Verificou-se que a adoção das IPSAS representa um importante avanço para a modernização da contabilidade pública, promovendo maior padronização, comparabilidade e confiabilidade das informações financeiras governamentais.

A pesquisa evidenciou que a convergência às IPSAS contribui significativamente para o fortalecimento da transparência pública, da accountability e dos mecanismos de governança, ampliando a qualidade das informações contábeis disponibilizadas à sociedade e aos órgãos de controle. Além disso, observou-se que a mudança do enfoque predominantemente orçamentário para uma perspectiva patrimonial proporciona maior eficiência na gestão dos recursos públicos e aperfeiçoa os processos de planejamento, controle e tomada de decisão governamental.

Entretanto, o estudo também demonstrou que a implementação das IPSAS ainda enfrenta desafios relevantes no contexto brasileiro, especialmente no que se refere à capacitação técnica dos profissionais, adaptação institucional, modernização tecnológica e superação das resistências culturais presentes na administração pública. Tais fatores evidenciam que o processo de convergência contábil internacional não se limita apenas à adoção de normas técnicas, mas envolve também transformações estruturais e gerenciais no setor público.

Conclui-se, portanto, que as IPSAS desempenham papel fundamental no fortalecimento da transparência, da governança e da accountability na gestão pública, contribuindo para a consolidação de práticas administrativas mais eficientes, responsáveis e alinhadas aos padrões internacionais. Ademais, a experiência brasileira demonstra que a adoção gradual e estratégica dessas normas pode servir de referência para outros países em desenvolvimento que buscam aprimorar seus sistemas de contabilidade pública e fortalecer os mecanismos de controle e gestão governamental.

Por fim, sugere-se que pesquisas futuras investiguem empiricamente os impactos da implementação das IPSAS nos municípios brasileiros, especialmente quanto à qualidade das informações contábeis, eficiência da gestão pública e fortalecimento do controle social, contribuindo para o aprofundamento das discussões sobre harmonização contábil internacional no setor público.

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¹ Mestra em Tecnologias Emergentes na Educação (MUST University). Especialista em Pedagogia Gestora pela Faculdade Pan Americana. Licenciada em Pedagogia (UFPA).E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail.

² Mestra em Estudos Jurídicos com Ênfase em Direito Internacional (Must University). Especialista em Direito Administrativo e Gestão Pública (Unyleya). Bacharel em Direito pela Faculdade de Ciências Jurídicas de Altamira. Licenciada em Educação Física (UEPA). E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail.

³ Mestra em Tecnologias Emergentes na Educação (MUST University). Especialista em Gestão e Supervisão Escolar pela Faculdade de Teologia e Ciências. Especialista em Tecnologias Educacionais  (IFPA). Licenciada em Pedagogia (UFPA). E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail.

⁴ Mestra em Administração de Empresas (Must University). Especialista em Gestão Pública (FATEC). Bacharel em Administração (UNITINS). Licenciada em Ciências Naturais (UEPA). E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail.