O CONTROLE DAS IRREGULARIDADES APONTADAS NOS ÓRGÃOS DE PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS: CASO RIOPREVIDÊNCIA

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.10477174

Camila Rabelo de Matos Silva Arruda¹
Carla Sendon Ameijeiras Veloso²

RESUMO
As alterações das leis que regem a previdência dos servidores do Estado do Rio de Janeiro, bem como as dificuldades da gestão do fundo, geraram uma crise financeira que impactou diretamente o pagamento dos benefícios dos inativos e pensionistas. A presente pesquisa buscou tratar do papel dos Tribunais de Contas na fiscalização contábil e financeira, tornou-se o principal mecanismo para evitar a má gestão dos recursos públicos. A presente pesquisa foi realizada a apuração das prestações de contas entre 2016 e 2019, período em que ocorreu a principal crise que atravessou o Rio de Janeiro, tendo inclusive sendo motivadora do programa de recuperação fiscal firmado com a União. A pesquisa busca responder a seguinte pergunta: De que forma o Tribunal de Contas do Estado auxilia no levantamento das irregularidades e na punição pelos danos causados a Rioprevidência? Para responder a situação problema foi traçado o objetivo geral que é delimitar o papel do Tribunal de Contas no levantamento das irregularidades das contas do Rioprevidência.
Palavras-chaves: Estado do Rio de Janeiro; Controle externo; Gestão responsável.

ABSTRACT
Changes in the laws that govern the social security of employees of the State of Rio de Janeiro, as well as the difficulties in managing the fund, generated a financial crisis that directly impacted the payment of benefits to inactive employees and pensioners. This research sought to address the role of the Audit Courts in accounting and financial supervision, which has become the main mechanism to avoid mismanagement of public resources. This research was carried out to determine the financial statements between 2016 and 2019, a period in which the main crisis that hit Rio de Janeiro occurred, which was also the motivator for the fiscal recovery program signed with the Union. The research seeks to answer the following question: How does the State Audit Court help in identifying irregularities and punishing the damage caused to Rioprevidência? To respond to the problem situation, the general objective was outlined, which is to define the role of the Court of Auditors in investigating irregularities in Rioprevidência's accounts.
Keywords: State of Rio de Janeiro; External control; Responsible management.

INTRODUÇÃO

O Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro - Rioprevidência é uma autarquia responsável pela arrecadação e gestão dos recursos financeiros dos Servidores do Estado Rio de Janeiro, com a finalidade de gerir os ativos financeiros, visando o custeio de pagamentos dos proventos, pensões e outros benefícios previdenciários.

O Tribunal de Contas do Estado – TCE RJ tem o papel de controle externo buscando a proteção do erário público. Além das auditorias no órgão, o TCE analisa as contas de gestão do ordenador de despesas do órgão e nas contas de gestão do governador.

Na presente pesquisa vê-se também a importância do Ministério Público Especial junto ao TCE RJ na apuração de irregularidades, bem como a possibilidade de extração de peças processuais para o encaminhamento ao Ministério Público Estadual nos casos da ocorrência de improbidade administrativa e de crimes estabelecidos em lei.

No caso do Rioprevidência, a presente pesquisa busca responder ao seguinte problema: De que forma o Tribunal de Contas do Estado auxilia no levantamento das irregularidades e na punição pelos danos causados a Rioprevidência? Para responder a situação problema foi traçado o objetivo geral que é delimitar o papel do Tribunal de Contas no levantamento das irregularidades das contas do Rioprevidência. A fim de alcançar o objetivo geral foram traçados os seguintes objetivos específicos: Explicar as contribuições do Tribunal de Contas na busca de irregularidades do Rioprevidência; verificar as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas nas últimas contas de gestão; analisar os impactos das irregularidades e a atuação do Ministério Público na busca de punição dos responsáveis.

A metodologia utilizada na pesquisa foi a revisão bibliográfica tendo como base as contas de gestão do governador entre os períodos de 2016 a 2019 e nas leis que tratam sobre o tema.

1. O FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS

O Tribunal de Contas do Estado - TCE tem como principal missão realizar controle externo junto aos jurisdicionados (governo estadual e governos municipais), como órgão auxiliar ao Poder Legislativo.

Segundo o sítio eletrônico do TCE- RJ a missão do órgão é fiscalizar e orientar a Administração fluminense, na gestão responsável dos recursos públicos em benefício da sociedade. (TCE, 2021)

A Constituição Federal/1988 – CF/88 (BRASIL,1988), nos artigos 70 a 75, estabelece regras pertinentes à “fiscalização contábil, financeira e orçamentária”. Ainda que esses artigos estejam incluídos no título que trata do Poder Legislativo; os Tribunais de Contas são órgãos administrativos, com autonomia orçamentária e administrativa, responsáveis pela maioria das competências ligadas ao controle externo da administração pública.

Os Tribunais de Contas possuem várias competências, dentre as quais: uma delas, é a de analisar os documentos fornecidos pelos gestores, podendo emitir parecer prévio sobre as contas dos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo; e também de julgar as contas dos demais gestores que ordenam despesas. As competências devem sempre estar em consonância com os princípios que regem a Administração Pública, em especial no que tange a verificação dos aspectos da legalidade (normas pertinentes), legitimidade e economicidade.

O sítio eletrônico do TCE RJ traz como valores a serem praticados no desenvolvimento de suas funções, sendo eles: transparência, inovação, ética, efetividade, qualidade, independência, integração, profissionalismo, comprometimento e sustentabilidade. (TCE RJ, 2021).

O TCE RJ exerce as suas funções buscando preservar o erário público e analisar as divergências das práticas que violam os princípios do artigo 37, caput da CF de 1988 (BRASIL, 1988): legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Desta forma no controle externo exercido pelo TCE há a possibilidade de controle prévio ou posterior dos atos administrativos, nos termos estabelecidos pelo pleno do órgão através de deliberação.

1.1. A Deliberação Nº 284 sobre a análise de Contas de Gestão do Governador pelo TCE RJ

Cabe ao TCE nos termos do artigo 123 inciso I da Constituição Estadual (RIO DE JANEIRO, 1989) examinar e emitir parecer prévio as contas do governador anualmente. Conforme expresso a seguir: Art. 123 - O controle externo, a cargo da Assembleia Legislativa, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas do Estado, ao qual compete: I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.

O envio das contas segue o estabelecido no artigo 48 da Lei Complementar nº101/00 (RIO DE JANEIRO, 2000), sendo este instrumento de transparência da gestão ao qual se dá plena publicidade, conforme deliberação nº 284 (RIO DE JANEIRO, 2018).

A Deliberação nº 284 (TCE RJ, 2018) trouxe expressamente a ampla defesa e o contraditório assegurados pelo artigo 5º da Constituição Federal, inciso LV (1988). Assegurar a ampla defesa é fundamental para que se atente ao princípio da dignidade humana, uma vez que, o mesmo artigo 5º da Constituição Federal trata da presunção da inocência em seu artigo 5º inciso LVII (1988).

O artigo 2º de Deliberação nº 284 traz expressamente o entendimento do que é a Prestação de Contas do Estado, nos seguintes termos:

Art. 2º Para os fins do disposto nesta Deliberação, entende-se como:

I – Prestação de Contas de Governo Estadual: conjunto de dados e informações de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, sob a responsabilidade do Governador do Estado, que abrangem, de forma consolidada, todos os poderes, órgãos e entidades do respectivo ente público federado, visando a demonstrar os resultados alcançados no exercício, em relação às metas do planejamento orçamentário e fiscal e ao cumprimento dos limites constitucionais e legais, para julgamento pelo Poder Legislativo, após emissão de Parecer Prévio pelo Tribunal de Contas;

Dentre um dos órgãos examinados têm-se o Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro - Rioprevidência, autarquia vinculada a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, criada com o objetivo específico de arrecadar, assegurar, e administrar recursos financeiros e outros ativos para o custeio de proventos de aposentadoria ou reforma, bem como das pensões e outros benefícios previstos na lei de criação.

Na visão de Arruda (2021, pág. 128), a análise das contas do governador são instrumentos fundamentais para a verificação da saúde financeira e atuarial do Rioprevidência. Para fundamentar a tese da não prestação de políticas públicas de assistência social pelo órgão de RPPS, a questão financeira é muito relevante.

2. O CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE CONTAS NO RIOPREVIDÊNCIA

O Estado do Rio de Janeiro, em 2016, entrou numa crise que agravou ainda mais as dificuldades financeiras do Rioprevidência. No auge da crise os servidores públicos foram sacrificados em relação às suas remunerações e proventos de aposentadoria.

Para a manutenção do equilíbrio financeiro foi necessário estabelecer um regime de recuperação fiscal, tentando obter o reequilíbrio financeiro do estado. O Rioprevidência através da lei nº 6338/12 (RIO DE JANEIRO, 2012) foi estabelecida a segregação das massas financeira e previdenciária, ficando o regime financeiro fechado com os servuu7idores que ingressaram antes de 4 de setembro de 2013. Ambos os fundos permaneceram na gestão do Rioprevidência.

Para demonstrar as dificuldades suportadas pelo Rioprevidência, será realizada a análise crítica das prestações de contas de gestão dos governadores nos últimos 5 anos, iniciando em 2015 e finalizando a análise em 2019, que foi votada em plenário no último dia 1 de junho de 2020, tendo sido emitido parecer prévio contrário a aprovação das contas do governador.

O Tribunal de Contas, além de analisar a situação financeira do órgão dentro das contas gestão do governador, analisa também as contas dos ordenadores de despesa do Rio previdência.

É importante fundamentar a importância do TCE para a verificação da saúde financeira do Rioprevidência, uma vez que a cobertura do fundo deve abarcar a proteção aos direitos dos servidores contribuintes na inatividade e na proteção aos familiares destes em caso de óbito destes.

Ao longo da análise das contas do governador nos últimos exercícios fiscais, o TCE apontou diversas irregularidades e determinações para saneamento de inconsistências das informações prestadas.

2.1. A apuração de irregularidades nas contas de gestão do governador na RIOPREVIDÊNCIA

Salienta-se que ao analisar as o tópico do Rioprevidência nas contas do governador desde 2016, verificam-se que as irregularidades apontadas que ensejaram nas determinações, demonstram a frequente falta de repasses pelo tesouro Estadual das receitas oriundas da folha de pagamento, a apropriação de valores consignados dos segurados, a rotineira ausência do envio de documentos essenciais para a análise da saúde financeira do fundo, bem como, dos documentos comprobatórios.

Todas as impropriedades apontadas prejudicam a manutenção da saúde financeira do plano financeiro do Rioprevidência, principalmente por tratar-se de responsabilidade solidária a sua manutenção, o que demonstra o inefetividade da gestão do Estado em relação aos valores consignados e a responsabilidade no cumprimento dos repasses patronais e demais recursos financeiros do fundo. (ARRUDA, 2021)

O acompanhamento da saúde financeira do Regime Próprio, evita o comprometimento do seu funcionamento no futuro. O Ministério do Trabalho e Previdência Social exige o demonstrativo da avaliação atuarial para a emissão do certificado de regularidade previdenciária – CRP. A ausência da CRP implica na vedação do recebimento de transferências da União, bem como a suspensão do recebimento da compensação previdenciária devida ao INSS pelo RPPS.

A avaliação atuarial deve estimar os compromissos líquidos do plano e a reserva matemática (cálculo atuarial que expressa, em valor presente, o total dos recursos necessários ao pagamento dos compromissos do plano de benefícios a longo prazo.

2.1.1. Contas de gestão de 2016

As contas de 2016 trouxeram os resultados da avaliação atuarial dos referidos planos financeiro e previdenciário. A avaliação atuarial foi feita através da verificação das receitas, despesas e resultados do plano financeiro e previdenciário, bem como, as projeções atuariais apresentadas nas avaliações dos planos.

O plano financeiro do Rioprevidência houve uma diminuição de 68,17% do total das receitas previdenciárias arrecadadas pelo plano. A redução das receitas deu-se em decorrência da queda dos royalties de participações, no valor de R$ 1.587.061.036,00  (um bilhão, quinhentos e oitenta e sete milhões, sessenta e um mil e trinta e seis reais). Os royalties são classificados como receita patrimonial/compensação financeira, e na queda das receitas diversas no valor de R$ 7.457.634.0004,00 (sete bilhões, quatrocentos e cinquenta e sete milhões, seiscentos e trinta e quatro mil e quatro reais), classificado como receitas correntes/diversas. Em relação as receitas de contribuições patronais dos servidores, eles correspondem a 89,98% das receitas do plano financeiro. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2017)

Em 2016, devido à crise financeira, houve a antecipação dos royalties e participações especiais, essa medida, embora crie um alívio imediato, causa um impacto nas receitas futuras. Houve ainda uma dedução de R$ 1.853.652.514,00 (um bilhão, oitocentos e cinquenta e três milhões, seiscentos e cinquenta e três milhões, seiscentos e cinquenta e dois mil e quinhentos e quatorze reais) referentes a participações feitas em 2014, impactando-se em -41,06% da receita total. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2017)

As receitas dos royalties são muito importantes para o Rioprevidência, a utilização desta receita tem por finalidade remediar as dificuldades financeiras o Estado do Rio de Janeiro editou o Decreto nº 37571/05 (RIO DE JANEIRO, 2005) alterado pelo Decreto nº 38162/05 (RIO DE JANEIRO, 2005) que incorporaram ao patrimônio do órgão as receitas advindas dos royalties e participações especiais.

Em face das insuficiências financeiras, será necessário um maior aporte do tesouro estadual. Com o plano financeiro deficitário em 580 milhões há uma sinalização de que o fluxo atuarial das receitas e das despesas até o ano de 2093 será um problema real a ser enfrentado pelos futuros governos fluminenses.

Em relação aos ativos do plano financeiro do fundo, a maior receita é a de créditos administrativos, que foram incorporados ao Rioprevidência na Lei nº 3189/99 (RIO DE JANEIRO, 1999), vem sendo prejudicada pela falta de repasses pelo tesouro estadual dos recursos advindos dos créditos tributários do Estado do Rio de Janeiro parcelados.

Para a continuidade da análise da situação financeira e atuarial da Rioprevidência a seguir estão descritos os dados da prestação de contas de gestão do ordenador de despesas de 2017.

2.1.2. Contas de gestão 2017

O Processo TCE/RJ nº 113.304-9/18 (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2018) trata da prestação do contas do ordenador de despesas de 2017. Verificou-se que alguns benefícios foram regulamentados para o equilíbrio das contas do Estado, que apresentava déficit real, gerando a calamidade financeira. Através da Lei Complementar nº 159/17 (RIO DE JANEIRO, 2017) foram estabelecidas medidas a serem tomadas para o cumprimento das metas de recuperação fiscal.

O TCE/RJ realizou uma auditoria ordinária no Rioprevidência que gerou o Processo TCE/RJ nº 103.058-8/17, com a finalidade de verificar o cumprimento das metas de equilíbrio financeiro e atuarial da autarquia. A auditoria verificou a intempestividade dos repasses das contribuições patronais e as consignadas dos servidores desde 2012 até junho de 2017, somando um montante de R$ 1.000.728.439,00 (um bilhão, setecentos e vinte e oito mil e quatrocentos e trinta e nove reais) referente ao plano financeiro e de R$ 100.407.852,00 (cem milhões, quatrocentos e sete mil e oitocentos e cinquenta e dois reais) no plano previdenciário. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2017)

O não repasse das contribuições retidas dos servidores é considerado crime contra o patrimônio, previsto no artigo 168 A do Código Penal (BRASIL, 1940), sendo a atitude uma frustração ao caráter contributivo e solidários nos termos da CRFB. (BRASIL, 1988)

2.1.3. Contas de Gestão de 2018

A prestação de contas de gestão recebeu o número 101.949-1/19. O Rioprevidência baseou-se no último relatório de avaliação atuarial de 2018 estando o plano financeiro composto de 421.051 segurados, divididos em: 181332 ativos, 169897 inativos e 69822 pensionistas. A relação entre os servidores ativos e inativos foi na ordem de 0,76 ativos para cada inativo/pensionista, demonstrando um grande desequilíbrio financeiro e atuarial. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, 2019)

O TCE RJ registrando o aumento de 45,99% no montante de receitas previdenciárias do plano financeiro de 2018 em relação a 2017. O resultado do aumento, refere-se as receitas dos royalties e participações especiais, classificadas como receitas patrimoniais, registrando o aumento de 92,60% em relação ao exercício anterior. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, 2019)

Também se registrou a variação pelo incremento das receitas de contribuições sociais patronal em 24,95% e a dos servidores que cresceu na ordem de 35,84%. Esse incremento deu-se pela elevação das alíquotas: dos servidores de 11% para 14% e a patronal de 22% para 28% através da Lei nº 7606/17. No entanto, ainda, registra-se o atraso dos repasses do tesouro para o fundo.(TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, 2019)

Houve um crescimento de 228,18% das despesas previdenciárias em relação a 2017, o crescimento das despesas não foi acompanhado na mesma proporção da receita, no entanto, as despesas previdenciárias apresentaram uma redução de 13,28%. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, 2019)

No relatório exarado nas contas do governador registrou-se que os atrasos nos repasses das contribuições do tesouro Estadual impedem a realização de investimentos fundamentais para a manutenção do equilíbrio atuarial e financeiro. A prática do não repasse contraria o caráter contributivo e solidário do regime previdenciário nos termos do artigo 149, §1º e 195 nos incisos I e II da Carta Magna.

Tanto o Corpo Instrutivo quanto o MP Especial alertaram para a prática de crime de apropriação indébita, uma vez que, os repasses das contribuições dos servidores, ora consignados em folha, também não estão sendo repassados regularmente pelo tesouro. O crime descrito no 168 A do Código Penal, configura-se por deixar de repassar a previdência social as contribuições dos segurados, na forma e no prazo legal. (BRASIL, 1940)

As irregularidades apontadas que ensejaram nas determinações, demonstram a frequente falta de repasses pelo tesouro Estadual das receitas oriundas da folha de pagamento, a apropriação de valores consignados dos segurados, a rotineira ausência do envio de documentos essenciais para a análise da saúde financeira do fundo, bem como, dos documentos comprobatórios. Todas as impropriedades apontadas prejudicam a manutenção da saúde financeira do plano financeiro do Rioprevidência, principalmente por tratar-se de responsabilidade solidária a sua manutenção, o que demonstra o inefetividade da gestão do Estado em relação aos valores consignados e a responsabilidade no cumprimento dos repasses patronais e demais recursos financeiros do fundo. Entre as determinações apresentadas existe a necessidade de realizar outro parcelamento para a quitação dos valores devidos de 2018. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO, 2019)

2.1.4. Contas de gestão de 2019

A prestação de contas de gestão recebeu o número 101.703-3/20 (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2020). As alterações estabelecidas pela através da Emenda Constitucional nº 103/19 (BRASIL, 2019) afetaram diretamente ao RPPS. A Lei Federal nº 13954/19 que dispôs sobre o sistema de proteção social dos militares, excluindo os servidores da polícia militar do Estado do Rio de Janeiro e do Corpo de Bombeiros do Estado do Rio de Janeiro, que passaram a ficar a cargo do tesouro estadual. (BRASIL, 2019)

Em relação de avaliação atuarial de 2019 apresentou os seguintes números de segurados: 305.731 no Plano financeiro, sendo 116.431 ativos e 137.571 inativos e 51.729 pensionistas apresentando o fator de 0,62 servidores ativos para cada inativo/pensionistas, fator que impacta o equilíbrio das contas previdenciários. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2020)

Em 2019 foram repassados um montante de R$ 10,80 bilhões de receitas de royalties e participações especiais do tesouro Estadual, destacando-se que este valor corresponde a 80,24% do total de receita arrecadada depois das deduções legais e constitucionais e dos valores de pagamento das dívidas da União. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2020)

O Corpo Técnico do TCE apurou uma divergência de valores do repasse dos royalties e das participações especiais, tendo sido recolhido o valor a menor, calculados através da nota técnica do RIOPREVIDÊNCIA/GOP nº 60/18. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2020)

De acordo com a avaliação atuarial verificou que para o custeio do plano de benefícios é necessário que as contribuições dos servidores e do governo estadual em 131,19% da folha de pagamento da contribuição de ativos, desta forma, faz-se necessário um maior aporte financeiro do tesouro estadual no fundo para suprir a insuficiência deste. A tendência é o aumento de número de beneficiários, porém, por ser um fundo fechado a novos ingressos, seu crescimento é limitado e tende a extinção após chegar a determinado patamar. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2020)

Também se registrou a alteração na metodologia de cálculo do resultado técnico atuarial de 2018 para 2019, tendo sido considerado o ativo garantidor líquido, livre de qualquer passivo. Essa nova metodologia de cálculo causou um déficit de 24,16% em relação a 2018.

Em 2019, apesar dos esforços para a quitação do débito do tesouro, restou remanescente o saldo de R$ 1,45 bilhões referentes aos créditos tributários parcelados a receber a curto e a longo prazo, sendo necessária a tomada de providências para o imediato repasse dos valores pendentes para o fundo.

Os atrasos nos repasses ativos e na contribuição dos segurados tem prejudicado os investimentos dos recursos, arriscando o equilíbrio atuarial e financeiro do Plano previdenciário, afetando a sua saúde a longo prazo.

Em auditoria, o TCE verificou um contínuo atraso nos repasses que contava com uma dívida de R$ 1 bilhão no plano financeiro e R$ 100,41 milhões no plano previdenciário já corrigido com os juros até junho de 2020.

No relatório exarado pelo corpo instrutivo da Corte de Contas que as impropriedades apontadas que ensejaram nas determinações, demonstram a frequente falta de repasse pelo tesouro municipal das receitas oriundas da folha de pagamento do ano de 2019, a apropriação de valores consignados dos segurados, a rotineira ausência do envio de documentos essenciais para a análise da saúde financeira do fundo, bem como, de informações nas notas técnicas para que seja apurada a divergência de créditos lançados.

Todas as impropriedades apontadas na instrução prejudicam a manutenção da saúde financeira do plano financeiro do Rioprevidência, principalmente por tratar-se de responsabilidade solidária a sua manutenção, o que demonstra o inefetividade da gestão do Estado em relação aos valores consignados e a responsabilidade no cumprimento dos repasses patronais e demais recursos financeiros do fundo. Salienta-se que as dívidas ocorrem simultaneamente no plano financeiro e no previdenciário, evidenciando que a longo prazo o plano previdenciário será impactado.

3. A MISSÃO CONSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO

A Constituição Federal de 1988, através do artigo 127 estabeleceu o papel institucional do Ministério Público.

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
§ 1º São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.
§ 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas e de provas e títulos; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento.
§ 3º O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. (grifo nosso)

Verifica-se a importância do Ministério Público como “fiscal” da lei, ou seja, caberá ao órgão investigar e denunciar improbidades e mau gasto das receitas públicas, bem como as condutas criminosas praticadas. A conduta do Ministério Público busca manter o equilíbrio social.

A Lei Complementar nº 106/2003 estabeleceu o papel do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, conforme descrito a seguir:

Art. 1º - O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Parágrafo único - São princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional.

Art. 2º - Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional, administrativa e financeira, cabendo-lhe, especialmente:

Parágrafo único. As decisões do Ministério Público fundadas em sua autonomia funcional, administrativa e financeira, obedecidas as formalidades legais, têm eficácia plena e executoriedade imediata, ressalvada a competência constitucional do Poder Judiciário, do Poder Legislativo e do Tribunal de Contas do Estado. (grifo nosso) (RIO DE JANEIRO, 2013)

3.1. A atuação do Ministério Público Especial junto ao TCE RJ

Na fala do procurador do Ministério Público Especial junto ao TCE RJ Vittorio Constantino Provenza , o papel do órgão é ser o  "guardião da ordem jurídica", quando verifica se as questões que envolvem atos da administração pública estão sendo feitas em acordo com a Constituição Federal e demais leis pertinentes ao tema envolvido na análise. Segundo o ilustre procurador Provenza, o MPE é um instituto permanente especial voltado para a fiscalização da coisa pública. Considera-se que o múnus público é de todo o povo. No caso do Ministério Público, trata-se de um instituto permanente e essencial à função jurisdicional. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2013)

Vittorio Constantino Provenza ressalta também que o MPE não atua perante o TCE-RJ, mas sim junto ao órgão. "A Constituição Federal não conferiu uma estrutura autônoma ao MPE, mas os procuradores agem com independência funcional" em relação ao TCE. .

A Lei Orgânica do TCE foi estabelecida pela Lei Complementar nº 63/90, e trouxe a previsão da previsão de regulamentação do MPE junto ao TCE, de acordo com o artigo a seguir:

Art. 107. O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas tem sua composição, atribuições e competências definidas em Lei Complementar, na forma do art. 118, parágrafo único, inciso V, da Constituição Estadual. (RIO DE JANEIRO, 1990)

O processo de atuação do MPE no TCE-RJ, explica que quando um processo chega ao Tribunal segue, primeiramente, para o corpo instrutivo da Corte de Contas, responsável pelas análises técnicas. Depois, o MPE faz as suas análises sobre a aplicação correta das leis para a correta utilização do erário público. "Dentro do nosso trabalho, algumas vezes são envolvidas mais de mil leis", revela. Posteriormente, o processo segue para a assessoria dos conselheiros e, por fim, ao plenário para julgamento. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2013)

O membro do MP Especial junto TCE RJ, definido por sorteio, emitirá parecer após a manifestação do corpo instrutivo do TCE RJ. O voto do relator somente será elaborado após a manifestação do MPE junto ao TCE RJ, e após será disponibilizado para votação do plenário da Corte de Contas.

O Regimento Interno do TCE RJ estabelecido pela Deliberação nº 167/92 manifesta-se acerca da participação dos Membros do MPE junto ao TCE:

Art. 106. Nas sessões do Plenário Presencial, o Presidente terá assento na parte central da Mesa de Julgamento, tendo à sua direita o representante do Ministério Público Especial e à sua esquerda o representante da Secretaria-Geral das Sessões – SSE, e os demais Conselheiros sentar-se-ão, pela ordem de antiguidade, alternadamente, nos lugares laterais, a começar pela direita. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 1992)

Vê-se a importância do Ministério Público Especial junto ao TCE RJ no cumprimento dos princípios constitucionais estabelecidos no caput do artigo 37 da Constituição Federal, sendo eles: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e eficiência.

As decisões do TCE RJ podem conter no voto aprovado pelo pleno, a indicação da extração de peças e posterior envio ao Ministério Público Estadual para as providências acerca das irregularidades do processo que tramitava no órgão.

3.2. O Encaminhamento das Irregularidades para o Ministério Público Estadual

Nas contas gestão analisadas pelo plenário desta Corte de Contas, foram apontadas diversas irregularidades pelo Ministério Público junto ao TCE/RJ.

No parecer Ministério Público Especial junto ao TCE RJ no Processo TCE/RJ nº 101.576-6/17, verificou-se a ausência do envio do relatório de avaliação atuarial. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2017)

O MPE junto ao TCE manifestou-se sobre as receitas de royalties e participações do petróleo ao Rioprevidência, baseado nos cálculos do Corpo Instrutivo, à fl. 430, o Tesouro Estadual realizou transferência a menor, R$ 75,94 milhões, para o Rioprevidência, em desacordo com estabelecido no Decreto Estadual nº 37.571, de 12 de maio de 2005 (RIO DE JANEIRO, 2005), alterado pelo Decreto Estadual nº 38.162, de 25 de agosto de 2005 (RIO DE JANEIRO, 2005). Registra-se que o ERJ tem sido reincidente na realização dos repasses destas receitas devidas ao Rioprevidência, sendo objeto de Determinação nº 38. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2017)

O Tesouro Estadual não está repassando os créditos em cobrança administrativa, que incorporou ao patrimônio do Rioprevidência, nos termos do disposto no art. 13 da Lei Estadual nº 3.189/99 (RIO DE JANEIRO, 1999), os recursos advindos dos créditos tributários parcelados de titularidade do ERJ. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2017).

No parecer do parquet nas contas de gestão do governador, as representações assinadas por todos os procuradores em exercício no Ministério Público de Contas e apresentadas junto ao TCE-RJ) o Estado fez uma nova antecipação de royalties e participações especiais (emissão 2018-1), agora no valor de U$600.000.000,00 (aproximadamente R$ 2.046.000.000,00). (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2018)

Verificou-se é constante o atraso nos repasses do tesouro a Rioprevidência, tendo o Ministério Público Especial do TCE/RJ manifestou-se no sentido do não repasse tempestivo das contribuições, caracteriza-se pelo crime de apropriação indébita previdenciária, comprometendo com este comportamento o caráter contributivo solidário dos segurados e do órgão público a qual é vinculado. (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2018)

No processo TCE RJ nº 101.949-1/19 o Ministério Público Estadual junto ao TCE RJ decidiu a conclusão de que o descumprimento dos prazos para repasse das contribuições previdenciárias ao Rioprevidência contribuiu com o agravamento do desequilíbrio atuarial e financeiro do Fundo, sobretudo que constitui prática recorrente. O não repasse dessas receitas por parte do Tesouro Estadual prejudica o investimento desses recursos, com reflexos negativos nas receitas de aplicação financeira, que são imprescindíveis à solvência do plano no longo prazo. . (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2019)

O Ministério Público Estadual junto ao TCE RJ reiterou no seu parecer ministerial e mantém a ausência de repasse, ou o repasse intempestivo, das contribuições previdenciárias pertencentes ao Rioprevidência como IRREGULARIDADE apta a ensejar a rejeição das contas. (grifo nosso) (TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, 2019)

As Contas do governador de 2019 formaram o processo TCE RJ nº 101.730-3/20. O MPE junto ao TCE RJ manifestou-se expressamente sobre as irregularidades apontadas pelo Corpo Instrutivo, geraram as impropriedades: 21³, 22⁴ e 23⁵ que deram ensejo a Determinações: 29⁶, 30⁷, 31⁸, 32⁹ e 33¹⁰. As impropriedades apresentadas são de origem financeira e contábil, no entanto, elas impactam diretamente a saúde financeira do Rioprevidência. O parecer do Ministério Público Especial trouxe determinações para que fossem sanadas as irregularidades apontadas. Vê-se que é necessária que a Secretaria de Fazenda faça os repasses dos valores patronais e dos servidores. Conforme salientado em contas anteriores, o não repasse dos valores consignados dos servidores é considerado apropriação indébita.

Salienta-se que a atuação do Ministério Público do Estado abrange tanto a punição pelo crime cometido pelo causador do dano ou da irregularidade, com a apuração da responsabilidade de cada um pelas ilegalidades e irregularidades, quanto pela responsabilização civil com o ressarcimento dos danos causados erário.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro tem uma importância efetiva no controle exercido no Rioprevidência. O exercício do controle externo tem previsão Constitucional para a proteção ao erário público, bem como, sendo o Rioprevidência uma autarquia que faz a gestão atuarial dos valores repassados das contribuições patronais e dos empregados, bem como ao longo dos anos, outras receitas foram incorporadas as receitas do órgão.

O Tribunal de Contas do Estado auxilia no levantamento das irregularidades através da realização de: inspeções ordinárias, extraordinárias, análise de contas do ordenador de despesas na aplicação de receitas e da análise das contas do governador, no que tange ao repasse das receitas do órgão.

Na hipótese da apuração de irregularidades e ilegalidades que causem danos ao erário, a violação aos princípios constitucionais e administrativos, poderá através do acórdão exarado pelo plenário da Corte de Contas, imputar o débito ao ordenador de despesas, bem como ser aplicada multa pelas irregularidades apontadas. A decisão plenária também pode trazer a extração de peças e posterior envio ao Ministério Público do Estado em caso de após o levantamento das irregularidades e ilegalidades, tendo sido dada a ampla defesa e o contraditório.

Caberá ao Ministério Público Estadual interpor a ação de improbidade administrativa. Cumpre salientar que a o acórdão é um título executivo, ou seja, ultrapassa o a fase de conhecimento e vai direto a fase de execução, uma vez que a fase de conhecimento dar-se-à no processo do TCE, onde se verifica a autoria e a materialidade.

Observa-se que nas contas de gestão do Governador que abrange o período entre 2015 a 2019, reiteradamente foram observadas faltas de repasse, mesmo com as leis que aumentam as receitas que compõem o fundo, aumento de alíquotas previdenciárias e de receitas de royalties, ainda assim, o Rioprevidência apresenta importante déficit no plano financeiro, o que necessitará de futuros aportes de receita pela Fazenda

Salienta-se que o papel do Ministério Público Especial junto ao TCE e do Ministério Público do Estado é fundamental para a apuração e punição pelos danos causados tanto pelo não repasse de receitas quanto pela má gestão dos recursos pelos ordenadores do órgão. A punição pelos crimes através da responsabilização penal, bem como a responsabilidade civil pelo ressarcimento dos danos causados ao erário faz-se é essencial tanto para restabelecer o patrimônio financeiro do órgão, como, punir os responsáveis coibindo novas práticas que impactem e danifiquem o erário.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ARRUDA, Camila Rabelo de Matos Silva Arruda. Os aspectos das alterações das leis nas políticas públicas do Rioprevidência. Editora Thoth. Londrina – Paraná. 2021.

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BRASIL. Decreto Lei nº 2.848 de 07 de Dezembro de 1940. Dispõe sobre o Código Penal. Disponível em: https://www.jusbrasil.com.br/topicos/10617844/artigo-168-do-decreto-lei-n-2848-de-07-de-dezembro-de-1940. Acesso em:20 de junho de 2021.

BRASIL. Emenda Constitucional nº 103 de 12 de novembro de 2019. Altera o sistema de previdência social e estabelece regras de transição e disposições transitórias. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc103.htm Acesso em: 21 de junho de 2021.

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Institui o Regime de Recuperação Fiscal dos Estados e do Distrito Federal e altera as Leis Complementares n^o 101, de 4 de maio de 2000, e n^o 156, de 28 de dezembro de 2016.Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/Lcp159.htm. Acesso em: 20 de junho de 2021.

BRASIL. Lei nº 13954/19. Altera a Lei nº 6.880, de 9 de dezembro de 1980 (Estatuto dos Militares), a Lei nº 3.765, de 4 de maio de 1960, a Lei nº 4.375, de 17 de agosto de 1964 (Lei do Serviço Militar), a Lei nº 5.821, de 10 de novembro de 1972, a Lei nº 12.705, de 8 de agosto de 2012, e o Decreto-Lei nº 667, de 2 de julho de 1969, para reestruturar a carreira militar e dispor sobre o Sistema de Proteção Social dos Militares; revoga dispositivos e anexos da Medida Provisória nº 2.215-10, de 31 de agosto de 2001, e da Lei nº 11.784, de 22 de setembro de 2008; e dá outras providências. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2019/lei/L13954.htm. Acesso em: 21 de junho de 2021.

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RIO DE JANEIRO. Decreto nº 3189 de 22 de fevereiro de 1999. Institui o Fundo Único de Previdência Social do estado do Rio de Janeiro - RIOPREVIDÊNCIA e dá outras. Disponível em: https://www.rioprevidencia.rj.gov.br/cs/groups/public. Acesso em: 19 de junho de 2021.

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RIO DE JANEIRO. Modifica a Lei nº 3189 de 22 de fevereiro de 1999 que institui o Fundo Único de Previdência Social do Rio de Janeiro e dá outras providências. Disponível em: https://gov-rj.jusbrasil.com.br/legislacao/396273397/lei-7457-16-rio-de-janeiro-rj. Acesso em: 20 de junho de 2020.

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RIO DE JANEIRO. Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro-TCE/RJ. Prestação de Contas de gestão do Ordenador de Despesas. Processo nº 101949-1/19. Disponível em: https://www.tce.rj.gov.br/web/guest/prestacoes-de-contas-do-governo. Acesso em: 20 de junho de 2021.

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RIO DE JANEIRO. Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro-TCE/RJ. Prestação de Contas de gestão do Ordenador de Despesas. Processo nº101.576-6/17. Disponível em: https://www.tce.rj.gov.br/web/guest/prestacoes-de-contas-do-governo. Acesso em: 16 de junho de 2021.

RIO DE JANEIRO. Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro-TCE/RJ. Prestação de Contas de Ordenador de Despesas. Processo nº 113.304-9/18. Disponível em: http://www.tcerj.tc.br/consulta-processo/Processo/List?numeroProcesso=113304-9/18. Acesso em: 5 de junho de 2021.

RIO DE JANEIRO. Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro-TCE/RJ. Prestação de Contas de Ordenador de Despesas. Processo nº 101.949-1/19. Disponível em: http://www.tcerj.tc.br/consulta-processo/Processo/List?numeroProcesso=101949-1/19. Acesso em: 5 de junho de 2021.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. Entrevista com o Procurador Junto ao TCE RJ. Vittorio Constantino Provenza. 2013. Disponível em: https://www.tcerj.tc.br/portalnovo/noticia/tce-rj-noticia-explica-funcionamento-do-mpe. Acesso em: 21 de julho de 2021.

¹ Advogada; Pesquisadora; Professora na Universidade Veiga de Almeida; Mestre em Direito e Doutora em Direito pela Universidade Veiga de Almeida; e-mail: [email protected]

² Advogada; Pesquisadora; Professora na Universidade Veiga de Almeida e Unisuam; Mestre em Direito pela Universidade Católica de Petrópolis e Doutora em Direito pela Universidade Veiga de Almeida; e-mail: [email protected]

³ IMPROPRIEDADE n.º 21
A receita líquida de royalties e participações especiais, considerando-se todas as deduções para o RIOPREVIDÊNCIA no exercício financeiro de 2019, calculada com base na metodologia da Nota Técnica RIOPREV/GOP n°60/2018, diverge em R$146.929.823 a maior do efetivamente registrado no SiafeRio, na fonte de recursos 231 (Receita Própria do RIOPREVIDÊNCIA).

⁴ IMPROPRIEDADE n.º 22
Descumprimento do disposto no Decreto Estadual n.º 36.994/05, alterado pelo Decreto Estadual n.º 37.047/05, que, nos termos do art. 13 da Lei Estadual n.º 3.189/99, determinou a incorporação, ao patrimônio do RIOPREVIDÊNCIA, da totalidade dos recursos advindos da arrecadação de créditos tributários parcelados de titularidade do ERJ, desde março de 2005.

⁵ IMPROPRIEDADE n.º 23
Deixar de repassar ao RIOPREVIDÊNCIA as contribuições previdenciárias patronais e dos servidores, totalizando créditos de transferência a receber (posição 31.12.19), referentes a exercícios anteriores a 2019, no montante de R$213.750.498, sendo R$8.749.601 relativos ao plano previdenciário e R$205.000.897 relativos ao plano financeiro, em afronta ao disposto nos artigos 149, §1º, e 195, incisos I e II, da Constituição Federal.

⁶ DETERMINAÇÃO N.º 29
Sugestão de encaminhamento: Secretaria de Estado de Fazenda.
Encaminhe a este Tribunal, juntamente com a documentação constituinte das próximas contas de governo:
a) nota técnica que evidencie a memória de cálculo e comprovação de todas as deduções, que tenham afetado o recebimento da receita de royalties e participações especiais ingressadas no RIOPREVIDÊNCIA, de maneira que possa ser efetuada a exata conferência dos valores de participações governamentais registrados na Fonte de Recurso 231; e
b) comprovação da transferência de R$146.929.823 do Tesouro Estadual para o Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro – RIOPREVIDÊNCIA para recompor os valores de participações governamentais (Royalties e participações especiais) registrados a menor na Fonte de Recursos própria do fundo (FR 231).

⁷ DETERMINAÇÃO n.º 30
Sugestão de encaminhamento: Secretaria de Estado de Fazenda.
Institua rotina contábil para que a entrada de créditos parcelados, de titularidade do Estado, seja registrada diretamente na fonte de recursos própria do RIOPREVIDÊNCIA (FR 231). Os créditos parcelados que ingressarem nos cofres do Tesouro em 2020, antes da implementação desta determinação, deverão ser repassados ao RIOPREVIDÊNCIA, impreterivelmente, até 31.12.2020, conforme prevê o Decreto Estadual n.º 36.994/05.

⁸ DETERMINAÇÃO n.º 31
Sugestão de encaminhamento: Secretaria de Estado de Fazenda.
Estabeleça cronograma de desembolso para efetivar os repasses dos créditos arrecadados desde março de 2005 até dezembro de 2019, em sua totalidade, sendo os respectivos valores atualizados com base nos critérios da Lei n.º 6.269/12.

⁹ DETERMINAÇÃO n.º 32
Sugestão de encaminhamento: Secretaria de Estado de Fazenda
Promova os repasses das contribuições previdenciárias patronais e dos servidores em atraso ao RIOPREVIDÊNCIA, demonstrando em conjunto como RIOPREVIDÊNCIA, se for o caso, a existência de repasses pendentes que já foram realizados sem a devida baixa no ativo da autarquia previdenciária.

¹⁰ DETERMINAÇÃO n.º 33
Sugestão de encaminhamento: Secretaria de Estado de Fazenda e Fundo Único de Previdência Social do Estado do Rio de Janeiro.
Formalize termo de parcelamento de débitos junto ao RIOPREVIDÊNCIA, nos moldes da Portaria MF n.º 333/17, levando em consideração critérios que observem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema previdenciário estadual, devendo incluir no referido termo todos os créditos de contribuições previdenciárias patronais e dos servidores a receber, abrangendo os créditos de exercícios anteriores.