REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/783839642
RESUMO
A Emenda Constitucional nº 132/2023 instituiu a reforma da tributação sobre o consumo no Brasil e criou o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), tributo de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, administrado por um órgão público de regime especial denominado Comitê Gestor do IBS (CG-IBS). Diante da magnitude dos recursos que passarão a ser centralizados por esse órgão, o presente artigo tem como problema de pesquisa a seguinte questão: quem fiscaliza o órgão responsável por centralizar a arrecadação, distribuição e compensação do IBS entre os entes federativos? O objetivo geral do estudo é analisar o desenho institucional do controle externo do CG-IBS estabelecido pela Lei Complementar nº 227/2026, com ênfase nas implicações contábeis relacionadas à transparência, à prestação de contas e à evidenciação financeira do órgão. Trata-se de pesquisa qualitativa, de natureza bibliográfica e documental, com abordagem dedutiva, fundamentada na legislação vigente, na doutrina especializada em controle externo e em fontes jornalístico-institucionais de tribunais de contas e associações de classe. Os resultados indicam que o modelo adotado exclui o Tribunal de Contas da União da fiscalização do CG-IBS, atribuindo essa competência a um colegiado formado por 32 Tribunais de Contas estaduais, distritais e municipais, atuando de forma coordenada, compartilhada e colegiada, ao lado de mecanismos de controle interno e de prestação de contas ao Poder Legislativo. Conclui-se que, embora a arquitetura normativa seja coerente com o pacto federativo brasileiro, sua efetividade dependerá da maturidade institucional dos tribunais de contas envolvidos, da definição tempestiva de regras operacionais comuns e da qualidade da evidenciação contábil produzida pelo próprio Comitê Gestor.
Palavras-chave: Comitê Gestor do IBS; Controle externo; Tribunais de Contas; Reforma tributária; Contabilidade pública.
ABSTRACT
Constitutional Amendment No. 132/2023 established Brazil's consumption tax reform and created the Tax on Goods and Services (IBS), a tax under shared competence among states, the Federal District and municipalities, administered by a special-regime public entity called the IBS Steering Committee (Comitê Gestor do IBS, CG-IBS). Given the scale of the resources that this body will centralize, this article addresses the following research problem: who oversees the entity responsible for centralizing the collection, distribution and compensation of the IBS among federative entities? The general objective is to analyze the institutional design of external control over the CG-IBS established by Complementary Law No. 227/2026, with emphasis on the accounting implications related to transparency, accountability and financial disclosure. This is a qualitative study, of bibliographic and documentary nature, with a deductive approach, grounded in current legislation, specialized doctrine on external control, and institutional and journalistic sources from courts of accounts and professional associations. The results show that the adopted model excludes the Federal Court of Accounts (TCU) from overseeing the CG-IBS, assigning this competence to a collegiate body formed by 32 state, district and municipal courts of accounts, acting in a coordinated, shared and collegiate manner, alongside internal control mechanisms and accountability to the Legislative branch. It is concluded that, although the normative architecture is consistent with the Brazilian federative pact, its effectiveness will depend on the institutional maturity of the courts of accounts involved, the timely definition of common operational rules, and the quality of the accounting disclosure produced by the Steering Committee itself.
Keywords: IBS Steering Committee; External control; Courts of Accounts; Tax reform; Public accounting.
1. INTRODUÇÃO
O sistema tributário brasileiro sobre o consumo, historicamente fragmentado entre tributos federais, estaduais e municipais, foi objeto de uma das mais amplas reformas de sua história com a promulgação da Emenda Constitucional nº 132, de 20 de dezembro de 2023. A reforma substitui progressivamente cinco tributos indiretos, o ICMS, o ISS, o PIS, a Cofins e o IPI, por um Imposto sobre Valor Agregado dual, composto pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência da União, e pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios.
A criação de um imposto de competência compartilhada entre mais de cinco mil municípios e vinte e sete unidades federativas exigiu a instituição de um órgão nacional responsável por administrar de forma uniforme a arrecadação, a distribuição de receitas e o contencioso administrativo do novo tributo: o Comitê Gestor do IBS (CG-IBS). Regulamentado pela Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025, e posteriormente detalhado em sua estrutura de governança e controle pela Lei Complementar nº 227, de 2026, o CG-IBS é uma entidade pública sob regime especial, com atuação técnica e nacional, encarregada de editar o regulamento único do imposto, coordenar a arrecadação e distribuir automaticamente os recursos entre os entes federativos.
A centralização, em um único órgão, da gestão de um tributo que, apenas na forma de seu principal antecessor estadual, o ICMS, rendeu R$ 699 bilhões em 2023, coloca em evidência uma questão institucional sensível: quem fiscaliza o fiscalizador? O CG-IBS não se subordina isoladamente a nenhum ente federativo e, por não deter a União competência sobre o IBS, também não se submete, em regra, ao controle externo do TCU. O legislador optou, assim, por um modelo inédito, no qual a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do CG-IBS é atribuída a um colegiado formado por 32 Tribunais de Contas estaduais, distrital e municipais, atuando de forma coordenada, compartilhada e colegiada. Do ponto de vista da Ciência Contábil, esse arranjo é relevante: o CG-IBS produzirá relatórios de gestão fiscal e demonstrativos de arrecadação, distribuição de receitas e compensações, sujeitos a normas de contabilidade do setor público, cuja qualidade condiciona a confiabilidade da informação que sustentará a gestão de um dos maiores fluxos de recursos públicos do país.
Diante desse cenário, o presente artigo tem como problema de pesquisa a seguinte questão: como se estrutura o controle externo do Comitê Gestor do IBS e quais são os desafios contábeis e institucionais associados a esse modelo? O objetivo geral é analisar o desenho institucional do controle externo do CG-IBS previsto na Lei Complementar nº 227/2026, discutindo suas implicações para a transparência e a prestação de contas do órgão. Como objetivos específicos, busca-se: (i) descrever a natureza jurídica e a estrutura do CG-IBS; (ii) caracterizar o modelo de controle externo colegiado adotado pela legislação; e (iii) discutir os desafios operacionais, de governança e de evidenciação contábil decorrentes desse arranjo. O artigo está estruturado em cinco seções, além desta introdução: referencial teórico, metodologia, o modelo de controle externo da LC 227/2026, discussão sobre desafios e perspectivas, e considerações finais.
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. A Reforma Tributária e o Imposto Sobre Bens e Serviços
A Emenda Constitucional nº 132/2023, originária da Proposta de Emenda à Constituição nº 45/2019, promoveu a reforma da tributação sobre o consumo, substituindo tributos cumulativos e fragmentados por um modelo de Imposto sobre Valor Agregado dual. A CBS, de competência federal, substitui o PIS e a Cofins, sendo administrada diretamente pela Receita Federal, sem necessidade de órgão colegiado próprio. O IBS substitui o ICMS estadual e o ISS municipal, tributos que historicamente alimentaram a guerra fiscal entre entes federativos em razão da tributação na origem. Com o IBS, a tributação passa a ocorrer integralmente no destino, o que reduz o incentivo a benefícios fiscais unilaterais e exige um mecanismo nacional de coordenação da arrecadação e da partilha de receitas entre milhares de entes federativos. A Lei Complementar nº 214/2025 regulamentou os principais aspectos materiais do IBS e da CBS, e a Lei Complementar nº 227/2026 disciplinou a estrutura de governança do CG-IBS, definindo sua organização administrativa, os mecanismos de controle interno e externo e o dever de prestação de contas.
2.2. O Comitê Gestor do IBS: Natureza Jurídica e Estrutura
O CG-IBS é uma entidade pública sob regime especial, dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, com atuação nacional e sede no Distrito Federal. Não é um novo ente federativo, tampouco órgão dotado de poder legislativo: não pode alterar alíquotas, instituir tributos ou interferir no pacto federativo, cabendo-lhe função instrumental e operacional voltada à eficiência administrativa e à neutralidade na arrecadação. Entre suas competências estão a edição do regulamento único do IBS, a coordenação integrada das administrações tributárias e procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, a administração do contencioso administrativo e a distribuição automática dos recursos entre os entes federativos. Sua governança é compartilhada por meio de um Conselho Superior, cujas decisões exigem maioria qualificada, e sua estrutura inclui Corregedoria e Auditoria Interna, responsáveis pelo controle interno de sua atuação.
2.3. O Controle Externo na Administração Pública Brasileira
O controle externo da administração pública brasileira está previsto no artigo 70 da Constituição Federal, que atribui ao Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas da União, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades da administração direta e indireta. No plano estadual e municipal, essa competência é exercida pelos respectivos Tribunais de Contas, observado o princípio da simetria federativa. Conforme observa Fernandes (2016), a jurisdição e a competência dos Tribunais de Contas decorrem diretamente do texto constitucional, cabendo a cada Tribunal fiscalizar os recursos públicos geridos em sua respectiva esfera federativa. Lima (2025) destaca que o controle externo compreende os parâmetros de legalidade, legitimidade e economicidade, previstos no caput do artigo 70, e se instrumentaliza por meio de auditorias, inspeções, análise de prestação de contas e apreciação de atos de gestão, função essencial para a garantia da accountability governamental.
O caso do CG-IBS, no entanto, rompe com a lógica tradicional de correspondência entre ente federativo e órgão de controle. Por gerir tributo de competência compartilhada, sem que a União detenha competência sobre o IBS, seria juridicamente incoerente atribuir ao TCU a fiscalização de um órgão que lhe é constitucionalmente alheio, o que levou o legislador a desenhar um modelo de controle externo colegiado entre Tribunais de Contas subnacionais, sem precedentes no direito público brasileiro. Rezende e Pêgas (2024) discutem os desafios de registro e evidenciação decorrentes do IVA dual brasileiro; embora voltados às empresas contribuintes, esses achados reforçam a relevância de um controle robusto também sobre o órgão gestor do tributo, já que inconsistências na apuração ou distribuição de receitas pelo CG-IBS repercutiriam sobre a contabilidade de milhares de entes federativos.
3. METODOLOGIA
Esta pesquisa possui abordagem qualitativa e natureza descritivo-explicativa, com procedimento bibliográfico e documental. A base empírica é composta pela legislação que estrutura a reforma tributária, especialmente a EC 132/2023, a LC 214/2025 e a LC 227/2026, complementada por doutrina especializada em controle externo e Tribunais de Contas, e por fontes institucionais produzidas por Tribunais de Contas estaduais e municipais e por associações de classe, utilizadas para descrever a implementação, ainda em curso, do modelo de fiscalização do CG-IBS. Essa opção documental se justifica pela natureza recente do objeto: a estrutura de controle externo do CG-IBS decorre de lei complementar sancionada em 2026, com Tribunais de Contas ainda indicando representantes ao colegiado nacional no momento da elaboração deste artigo. A análise foi conduzida por leitura sistemática dos dispositivos legais pertinentes, seguida de categorização temática em três eixos: (i) natureza jurídica e estrutura do CG-IBS; (ii) desenho normativo do controle externo; e (iii) desafios de implementação, com ênfase em suas implicações contábeis.
4. O MODELO DE CONTROLE EXTERNO DO CG-IBS NA LEI COMPLEMENTAR Nº 227/2026
4.1. A Exclusão do TCU e a Lógica Federativa
O primeiro elemento relevante do modelo de controle externo do CG-IBS é a exclusão do Tribunal de Contas da União dessa fiscalização. Como o IBS é tributo de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios, e não da União, a atribuição ao TCU da fiscalização de um órgão constitucionalmente alheio à esfera federal seria contraditória com a própria repartição de competências desenhada pela Emenda Constitucional nº 132/2023. A consequência direta dessa exclusão é que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do CG-IBS recai integralmente sobre os demais Tribunais de Contas do país, nos termos do artigo 40 da Lei Complementar nº 227/2026.
4.2. O Colegiado Nacional de Controle Externo do CG-IBS (CNCE-CGIBS)
Para operacionalizar esse modelo, a Lei Complementar nº 227/2026 instituiu o Colegiado Nacional de Controle Externo do Comitê Gestor do IBS (CNCE-CGIBS), composto por um conselheiro titular, um conselheiro substituto e auditores de controle externo indicados por cada um dos 32 Tribunais de Contas dos estados, do Distrito Federal, dos municípios e Tribunais de Contas Municipais existentes no país. A atuação do colegiado é coordenada, compartilhada e colegiada, em regime de igualdade entre os tribunais participantes, sem hierarquia e sem instância de superposição entre eles, cabendo ainda a uniformização vinculante de entendimentos entre os representantes, de modo a garantir aplicação consistente das normas e diretrizes de fiscalização em todo o território nacional.
Notícias institucionais publicadas por Tribunais de Contas estaduais ao longo do primeiro semestre de 2026 evidenciam a fase de implementação desse colegiado, com Tribunais como os de Santa Catarina, Minas Gerais e do Pará designando conselheiros, procuradores de contas e auditores de controle externo para atuar nos processos de fiscalização, auditoria e instrução relacionados ao CG-IBS. Cabe destacar que essa fiscalização não substitui as estruturas de administração tributária já existentes: conforme esclarecido pelo Tribunal de Contas de Minas Gerais, a fiscalização dos contribuintes do IBS continua sendo realizada de forma compartilhada pelas receitas estaduais e municipais, cabendo ao CNCE-CGIBS fiscalizar o próprio órgão gestor do tributo, e não os contribuintes.
4.3. Camadas de Controle e Instrumentos de Transparência Contábil
A Lei Complementar nº 227/2026 não circunscreve o controle do CG-IBS ao artigo 40. Da leitura sistemática da lei emerge um modelo em três camadas complementares: o controle interno, exercido pela Corregedoria e pela Auditoria Interna; a prestação de contas aos Poderes Legislativos dos entes representados no Conselho Superior, com prazo até 30 de abril do exercício subsequente; e o controle externo propriamente dito, exercido pelo colegiado de 32 Tribunais de Contas em regime de igualdade, sem hierarquia entre si. Esse sistema é instrumentalizado por obrigações de transparência dispersas ao longo do texto legal, incluindo relatórios mensais, trimestrais, quadrimestrais e anuais sobre arrecadação, distribuição de receitas e situação financeira do órgão, entre eles o Relatório de Gestão Fiscal quadrimestral, nos moldes dos artigos 54 e 55 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Sem a produção regular desses relatórios, qualquer fiscalização formal seria, na prática, esvaziada de conteúdo.
Essa exigência de relatórios periódicos situa o CG-IBS no centro de um regime de evidenciação contábil pública comparável ao já consolidado para os demais entes federativos sob a Lei de Responsabilidade Fiscal, com a diferença de que a informação produzida terá impacto direto sobre a receita de milhares de municípios e de todos os estados, já que a distribuição automática dos recursos depende da acurácia dos registros e da tempestividade dos repasses. Rezende e Pêgas (2024) alertam que a transição para o IVA dual impõe desafios de mensuração contábil ainda carentes de consolidação normativa, o que reforça a importância de um controle externo tecnicamente qualificado.
5. DISCUSSÃO: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A FISCALIZAÇÃO DO CG-IBS
5.1. Desafios de Coordenação Entre 32 Tribunais de Contas
O primeiro desafio identificado é de governança: coordenar, em condições de igualdade e sem hierarquia, 32 cortes de contas com históricos institucionais e capacidades técnicas distintas é tarefa de complexidade sem precedentes no direito público brasileiro. A legislação aposta na coordenação horizontal como antídoto à fragmentação interpretativa, prevendo a uniformização vinculante de entendimentos entre os representantes dos Tribunais de Contas, na tentativa de evitar interpretações contraditórias que, em experiências anteriores de controle compartilhado, fragilizaram a aplicação uniforme de normas fiscais no país.
5.2. Desafios Operacionais, Prazos e Legitimidade Democrática
O segundo desafio é operacional: as regras sobre indicações de representantes, escolha de relator e procedimentos de fiscalização devem ser definidas em resolução aprovada conjuntamente pelos 32 tribunais, sem prazo legal fixado para essa edição, lacuna que pode retardar a efetividade do modelo. A ausência de um órgão central de coordenação, associada à falta de incentivos normativos explícitos para a cooperação mútua, torna a efetividade do colegiado dependente, em larga medida, da maturidade institucional de seus integrantes. O terceiro desafio é de legitimidade democrática: o CG-IBS gerirá centenas de bilhões de reais em arrecadação anual, referência dada pelo próprio ICMS, que rendeu R$ 699 bilhões em 2023. Submeter fiscalização dessa magnitude a um colegiado ainda em constituição, sem regras operacionais plenamente consolidadas, é uma aposta institucional arriscada, que pode esvaziar parcialmente o propósito fiscalizatório do modelo em seus primeiros anos.
5.3. Implicações para a Ciência Contábil: Auditoria, Evidenciação e Governança
Para a Ciência Contábil, o modelo de controle externo do CG-IBS traz ao menos três implicações relevantes. A primeira é a necessidade de padronização contábil dos relatórios produzidos pelo órgão, de modo que arrecadação, distribuição de receitas, compensações e disponibilidade de caixa sejam evidenciadas de forma comparável ao longo do tempo, permitindo auditoria efetiva pelos 32 Tribunais de Contas. A segunda é a capacitação técnica dos auditores de controle externo indicados pelos tribunais, uma vez que a não cumulatividade do IBS exige conhecimento contábil especializado, na interface entre contabilidade tributária e auditoria governamental. A terceira é a própria função de accountability exercida pelo controle externo, que, ao tornar públicas e auditáveis as informações financeiras do CG-IBS, reduz a assimetria de informação entre o órgão gestor do tributo e os entes federativos que dependem da correta distribuição de suas receitas. Nesse sentido, Lima (2025) argumenta que o controle externo, quando bem estruturado, não deve ser compreendido apenas como mecanismo de responsabilização a posteriori, mas também como instrumento indutor de melhores práticas de gestão financeira, entendimento que, aplicado ao CG-IBS, sugere que a atuação do CNCE-CGIBS pode contribuir para o amadurecimento de seus processos contábeis internos, desde que superados os desafios de coordenação identificados.
5.4. Limitações do Estudo e Agenda Futura
Este estudo apresenta limitações que devem ser consideradas na interpretação de seus resultados. A primeira decorre da natureza recente do objeto analisado: por ter sido regulamentado por lei complementar sancionada em 2026, o modelo de controle externo do CG-IBS ainda não produziu jurisprudência, relatórios de gestão fiscal ou decisões do Colegiado Nacional de Controle Externo que permitissem uma avaliação empírica de sua efetividade prática, restringindo a análise ao plano normativo e institucional.
A segunda limitação refere-se ao caráter predominantemente documental da pesquisa, que privilegiou fontes legislativas, doutrinárias e institucionais em detrimento de entrevistas com auditores de controle externo ou gestores do próprio Comitê Gestor, o que poderia enriquecer a compreensão dos desafios operacionais identificados. Como agenda de pesquisas futuras, recomenda-se a realização de estudos de caso sobre a atuação concreta do CNCE-CGIBS após a consolidação de suas regras operacionais, bem como pesquisas comparativas entre o modelo brasileiro de controle externo compartilhado e experiências internacionais de fiscalização de tributos sobre valor agregado geridos por órgãos federativos colegiados.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este artigo teve como objetivo analisar o desenho institucional do controle externo do Comitê Gestor do IBS, estabelecido pela Lei Complementar nº 227/2026, discutindo suas implicações para a transparência e a prestação de contas do órgão responsável por centralizar a arrecadação, a distribuição e a compensação do IBS entre estados e municípios brasileiros. Os resultados indicam que o legislador optou por um modelo inédito de fiscalização, no qual o TCU é excluído do controle externo do CG-IBS, em razão da natureza compartilhada da competência tributária sobre o IBS, atribuindo-se essa função a um colegiado formado por 32 Tribunais de Contas estaduais, distrital e municipais, atuando de forma coordenada, compartilhada e colegiada, ao lado do controle interno exercido pela Corregedoria e pela Auditoria Interna e da prestação de contas anual ao Poder Legislativo, compondo um sistema em três camadas. Do ponto de vista contábil, a efetividade desse sistema depende diretamente da qualidade e da tempestividade dos relatórios de arrecadação, distribuição de receitas e situação financeira que o CG-IBS está legalmente obrigado a produzir, matéria-prima sobre a qual o controle externo colegiado deverá atuar.
Conclui-se que a arquitetura normativa adotada é coerente com o pacto federativo brasileiro, na medida em que evita atribuir à União a fiscalização de um tributo sobre o qual ela não detém competência. Entretanto, a pesquisa identificou desafios relevantes para a efetividade desse modelo, relacionados à coordenação entre tribunais de contas com capacidades técnicas heterogêneas, à ausência de prazo legal para regras operacionais comuns do colegiado e ao volume expressivo de recursos que passarão a ser fiscalizados por uma estrutura institucional ainda em fase de constituição. Como agenda de pesquisa futura, sugere-se o acompanhamento empírico da atuação do CNCE-CGIBS após a consolidação de suas regras operacionais, bem como estudos sobre a qualidade da evidenciação contábil produzida pelo órgão em seus primeiros exercícios de funcionamento.
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