MAPEAMENTO DE RISCOS E PROCESSOS ORÇAMENTÁRIOS PÚBLICOS: ESTRATÉGIAS PARA MITIGAR GARGALOS NO QUADRO DEMONSTRATIVO DE QUOTAS QUADRIMESTRAIS

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/773822197

RESUMO
Este ensaio analisa o Quadro Demonstrativo de Quotas Quadrimestrais (QDQQ) como uma ferramenta estratégica interna da Administração Pública que serve para o controle e previsibilidade fiscal, mas sua eficácia é frequentemente limitada por entraves estruturais e comportamentais explicados sob a lente do neo institucionalismo, como a fragmentação institucional, a carência tecnológica e a resistência cultural. Para superar isso, propõe-se o Mapeamento de Riscos e Processos (MRP) e a integração de modelos de gestão por competências, fundamentados no arcabouço legal brasileiro, visando transformar o planejamento orçamentário num fluxo contínuo que garanta a transparência, a accountability e a alocação eficiente dos recursos públicos.
Palavras-chave: Planejamento orçamentário, Administração pública, QDQQ.

ABSTRACT
This essay analyzes the Quadro Demonstrativo de Quotas Quadrimestrais (Four-Month Quota Statement; QDQQ), as a strategic internal tool for fiscal control and predictability within Public Administration. However, its effectiveness is often hindered by structural and behavioral barriers explained through the lens of new institutionalism, such as institutional fragmentation, technological gaps, and cultural resistance. To overcome these challenges, the study proposes Risk and Process Mapping (RPM) and the integration of competency-based management models, grounded in the Brazilian legal framework. The goal is to transform budget planning into a continuous flow that ensures transparency, accountability, and the efficient allocation of public resources.
Keywords: Budget planning, Public administration, QDQQ.

1. INTRODUÇÃO

Apesar de ser um instrumento interno de gestão financeira e planejamento orçamentário que trata da programação detalhada e temporal dos recursos, é correto situar o Quadro Demonstrativo de Quotas Quadrimestrais (QDQQ) como peça integrante da Administração Financeira e Orçamentária (AFO), na qual ocupa posição estratégica como uma ferramenta de planejamento, execução e controle das Políticas Públicas (PP). Assim, em um cenário marcado por restrições fiscais e crescente demanda por eficiência, é imprescindível compreender como esta monitora os recursos da Lei Orçamentária Anual (LOA) em ciclos periódicos dentro do exercício corrente e proporciona maior rigor fiscal na previsibilidade diante de gargalos estruturais e processuais recorrentes.

Problematização esta que, reflete a fragmentação institucional e a insuficiente integração entre órgãos e sistemas, configurando pontos críticos relevantes capazes de comprometer a governança e a efetividade das entregas planejadas. Contudo, ao relacionarmos esses desafios ao Mapeamento de Riscos e Processos (MRP), amplia-se a análise para além da dimensão contábil, compreendendo o Planejamento Orçamentário (PO) como um fluxo integrado que conecta formulação, execução e prestação de contas. Então, cria-se um elemento de governança capaz de otimizar Tomadas de Decisões (TD) e promover um accountability mais eficiente na Administração Pública (AP).

Diante disso, este ensaio adota uma abordagem metodológica qualitativa de caráter exploratório e interpretativo, baseada em revisão bibliográfica sistemática e complementada por análise técnica em AFO. A estrutura privilegia a interpretação crítica dos gargalos institucionais e processuais, identificando gaps empíricos no contexto paraense e propondo o MRP como recurso estratégico para mitigação de riscos na execução quadrimestral das quotas. Assim, este ensaio alinha-se aos objetivos de integrar formulação, execução e prestação de contas, reforçando a importância do QDQQ como ferramenta estratégica de planejamento e de governança pública.

Outrossim, a técnica de Análise de Conteúdo (AC), segundo Bardin (2016), foi aplicada de forma natural ao corpus, permitindo a categorização e interpretação crítica dos dados sem necessidade de ajustes adicionais. Além disso, declaro a conformidade do texto com a ABNT NBR ISO/IEC 42001:2024, no uso responsável da Inteligência Artificial como recurso instrumental de apoio à elaboração de quadros explicativos. Desta forma, a estrutura do texto é a seguinte: Tópico 1, introduz o problema dos gargalos quadrimestrais na AP; Tópico 2, detalha a revisão da literatura sobre marco legal e PO (subtópicos 2.1 e 2.2); Tópico 3, contextualiza os gargalos na AP (subtópico 3.1 e 3.2); Tópico 4, trata do MRP orçamentário; e o Tópico 5, sintetiza a análise final, reforçando o QDQQ como ferramenta estratégias para mitigar gargalos quadrimestrais e otimizadora da eficiência e accountability.

2. REVISÃO DA LITERATURA

2.1. Gestão Orçamentária na Administração Pública

"A accountability pública constitui o selo distintivo da governança democrática moderna. A democracia continua sendo um procedimento de papel se aqueles no poder não puderem ser chamados a prestar contas publicamente por seus atos e omissões, decisões, políticas e despesas.” (BOVENS; GOODIN; SCHILLEMANS, 2014, p. 3).

A Gestão Orçamentária (GO) no setor público, segundo Magno (2025), transcende o controle contábil, atuando como ferramenta estratégica para formular políticas, priorizar programas, avaliar resultados e converter promessas políticas em entregas concretas, assegurando valor social ao gasto público sob escrutínio constante. Além disso, para Abrucio e Loureiro (2004), transcende o caráter meramente técnico e se consolida como um espaço de responsabilização democrática e pilar da AP, considerando os princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência; presentes no Art. 37 da Constituição Federal (CF) de 1988, alinhando a Administração Financeira e Orçamentária (AFO) às melhores práticas globais de governança.

Portanto, o Orçamento Público (OP) deve ser executado de forma responsável e orientada ao interesse coletivo, evitando abusos e desperdícios, equilibrando a previsão de receitas e a fixação de despesas. Segundo Giacomoni (2021), o OP é o instrumento central de um ciclo que integra planejamento, execução, controle e avaliação, visando equilibrar a previsão de receitas e a fixação de despesas. Para Bovens, Goodin e Schillemans (2014), sua eficácia depende da accountability, elemento que distingue a governança moderna e atua como complemento indispensável à AP. Nesse contexto, a transparência, a integridade e a participação emergem como pilares da GO para o fortalecimento da confiança cidadã, em consonância com os pressupostos da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).

Em conformidade com isso, segundo a OCDE (2015) e Pollitt e Bouckaert (2017), a prática da GO deve ser estruturada em pilares como transparência, integridade, abertura, participação e accountability, visando o fortalecimento da confiança entre o Estado e os cidadãos. No entanto, Pollitt e Bouckaert (2017) argumentam que tanto as reformas baseadas no New Public Management (NPM) quanto as abordagens de governança devem ser continuamente aprimoradas para conciliar eficiência econômica e responsividade (responsiveness) às demandas sociais, com ênfase em metas prioritárias, contenção de despesas, melhoria do desempenho e maior qualidade na alocação de recursos públicos.

Contudo, para Lipsky (2010), Core (2001) e Pollitt e Bouckaert (2017), o aprimoramento técnico-metodológico da GO é necessário para enfrentar a gargalos que transcendem a esfera administrativa, como a fragmentação institucional, as falhas de coordenação e a baixa integração entre planejamento e execução. Tal cenário revela dificuldades no alinhamento de TDs frente a ocorrência de resistências culturais, estilos de funcionamento organizacional e pressões políticas de grupos de interesse no entorno do ecossistema orçamentário. Esses fatores criam barreiras que obstam a eficiência na execução do planejamento governamental nos níveis estratégico, tático e operacional.

Logo, deve ser executado de forma responsável e orientada ao interesse coletivo, evitando abusos e desperdícios. Segundo Giacomoni (2021), ele é o instrumento central de um ciclo que integra planejamento, execução, controle e avaliação, equilibrando a previsão de receitas e a fixação de despesas. Nesse processo, a descentralização dos recursos para as Unidades Orçamentárias (UO) ocorre por meio de mecanismos como provisão, destaque e dotação inicial, regulados pela Lei nº 4.320/1964, assegurando que as dotações previstas na LOA sejam efetivamente aplicadas na execução das PPs. Logo, no âmbito da Administração Direta (AD), o Quadro Demonstrativo de Quotas Quadrimestrais (QDQQ) constitui-se numa ferramenta complementar para este fim ao longo do exercício anual.

Esse instrumento, o QDQQ, detalha os recursos provenientes da LOA por Grupo de Despesas, como Pessoal, Outras Despesas Correntes (ODC), Investimentos e Inversões Financeiras, e por Fontes de Recursos, provenientes do tesouro estadual e ou federal. Além disso, modelos de gestão diferenciados, como consórcios, convênios e Parcerias Público-Privadas (PPPs), em conformidade com a LC nº 141/2012 (Brasil, 2012), devem observar essa ferramenta de programação financeira ao longo do cronograma contratual público preestabelecido.

Todavia, para compreendermos plenamente os gargalos no ecossistema orçamentário precisamos ir além da dimensão técnica, adotando uma perspectiva antropo-filosófica. Assim, para Gehlen (1988), o homem é um "ser deficitário" (Mängelwesen), que compensa sua inabilidade natural para a vida selvagem, com sua capacidade de agir, planejar e criar; construindo instituições (família, estado, direito), como um "exoesqueleto" social que forma a cultura como uma "segunda natureza". Neste diapasão, March e Olsen (1982), demonstram que instituições não são meros reflexos da sociedade, mas possuem relativa autonomia, influenciam trajetórias históricas e moldam comportamentos através de símbolos e significados nem sempre eficientes.

Por sua vez, para Hall e Taylor (2003), fatores chamados Neo Institucionais (NI) seguem o viés histórico (path dependence), manifestando-se em legados e trajetórias que condicionam comportamentos e decisões dos atores em diferentes níveis institucionais, enquanto que o viés racional evidencia que todos realizam cálculos estratégicos de oportunidade priorizando seus próprios payoffs diante da manutenção ou mudança de cenários. Para Nunes (2003), essa dinâmica é manifesta pela “gramática política brasileira”, resultante da coexistência de formas históricas de mediação entre sociedade e Estado, como: o clientelismo patrimonial e o corporativismo, exemplificam a limitação à transparência e a confusão entre interesses privados junto a arenas específicas do poder e, o insulamento burocrático e o universalismo de procedimentos, procuram adotar a impessoalidade para garantir a alocação ótima de recursos e a eficiência administrativa.

Outrossim, para Diamond (1997) e Koerper e Stickel (1980), o efeito da “deriva cultural (cultural drift)” sobre este fenômeno descreve a tendência de organizações públicas acumularem, ao longo do tempo, práticas e comportamentos disfuncionais perpetuados por uma “inércia institucional” contraproducente. Quanto a Tsebelis (2002), a perda de expertises por aposentadoria ou transferência fragiliza grupos, revelando “atores-chave com poder veto ou veto players”, individuais ou coletivos indispensáveis para mudanças, cuja rigidez (proporcional a número, divergências e coesão interna) agrava o problema dos gargalos no ecossistema orçamentário, alinhando-se ao “path dependence” de Hall e Taylor e à gramática política de Nunes (2003).

Para Takahashi (2013), os "gargalos" e suas interconexões produzem um efeito de retroalimentação no qual as ineficiências administrativas, como fragmentação e falhas de coordenação, obstam a eficiência do monitoramento quadrimestral orçamentário e, portanto, são manifestações de uma cultura organizacional que prioriza seus próprios payoffs, a manutenção do status quo e não as incertezas das mudanças. Segundo Magno (2026), o espírito do tempo (zeitgeist) orbitava a burocracia weberiana com sua racionalidade administrativa, em diálogo com o Taylorismo/Fordismo com a racionalização e padronização do trabalho. Este movimento levou a materialização do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), instituído pelo Decreto-Lei nº 579/1938. Este protótipo institucional, funcionou como uma “segunda natureza” tecnocrata, um “exoesqueleto” positivador, que ajudou semear a racionalidade e a padronização, em oposição aos interesses privados e à inépcia na AP.

Mesmo assim, durante décadas o Brasil manteve um modelo orçamentário tradicional, restrito ao registro contábil de receitas e despesas, pouco transparente e pouco eficiente. Mas, a partir dos anos 1960, a Lei nº 4.320/1964 introduziu o orçamento-programa, inspirado na experiência norte-americana, integrando planejamento, execução e resultados e, posteriormente, nos anos 1980, conforme Bresser-Pereira (1998), uma reforma administrativa de caráter gerencial com foco em resultados, descentralização e gestão por desempenho ganhou força, visando superar as limitações burocráticas e atender à crescente demanda por eficiência na entrega de serviços públicos.

Desta forma, ao aumentar a visibilidade de padrões de NI que dificultam a eficiência e geram uma “miopia orçamentária” que compromete TD assertivas nas UO, segundo a ABNT (2018), surge o MRP como recurso otimizador de integração das fases da GO, envolvendo a organização da fixação de quotas, o rigor fiscal na previsibilidade e o controle da programação, através do QDQQ. Logo, o mapeamento potencializa a disponibilidade de recursos quando em ações programadas por: Setor, Fonte de Recurso, Projeto Atividade, Elementos de Despesas, Plano Interno; evitando que ocorram atrasos na programação e na execução em cada período consolidado.

Portanto, isso tende a compelir o gestor a empenhar recursos rapidamente para evitar a caducidade dos créditos, enquanto procura evitar o acúmulo de despesas, conhecido como “caudas orçamentárias”, alinhando-se assim aos princípios da anualidade e da especialidade previstos na Lei nº 4.320/1964. Naturalmente, essa corrida contra o calendário, embora legalmente fundamentada, acaba por sacrificar a qualidade do gasto público e seu consequente accountability. Assim, o MRP propõe um circuito estruturado que integra o diagnóstico situacional e a priorização de gargalos, visando a simplificação, automação e interoperabilidade de sistemas.

Ademais, a criação de indicadores que monitorarem o fluxo em tempo real e a prevenção de casos reincidentes, enquanto a responsabilização fortalece o controle, garantindo transparência e agilidade sem gerar novos obstáculos na consecução de intervenções, como: distributivas, constitutivas/infraestrutura, regulamentares, redistributivas e específicas. Segundo o Dec. 2.848/2022 (PARÁ, 2022), as UO possuem autonomia para gerir e aplicar dotações específicas em seus programas de trabalho, abrangendo intervenções específicas conforme sua função social. Peschel e Passanha (2020) e Giacomoni (2021) posicionam a ferramenta de monitoramento quadrimestral como exemplo de estruturas de cash management ou frameworks internacionais, como os quarterly allotments. Reforçando sua comparabilidade global e alinhando o planejamento público brasileiro a práticas de previsibilidade financeira.

A despeito disso, para OCDE (2015), trata-se de ferramentas recomendadas para a melhoria da organização e execução orçamentária em ciclos mensais, alinhando a entradas e saídas de recursos, estabelecendo metas de liquidez e limites fiscais claros e transparentes. A exemplo disso, o Reino Unido utiliza previsão de caixa (cash forecasting) semanal e trimestral para ajustar a liberação de recursos, evitando déficits de curto prazo; a França, utiliza a trimestralidade orçamentária (trimestrialité budgétaire), para a liberação de recursos; nos Estados Unidos da América, utiliza-se o quarterly allotments; pelo governo federal e vários estados. Conforme o quadro abaixo:

Quadro 1. Comparativo entre o QDQQ e Modelos Internacionais de Gestão Orçamentária

Nota: OCDE (2015).
Fonte: Elaboração do autor.

No cenário latino-americano, conforme diretrizes da ASIP (2023), Pimenta e Ter-Minassian (2015) e BID (2021), países como: a Argentina, valem-se do uso de cotas trimestrais de compromisso e liquidação (devengado), com reavaliações de tesouraria que impedem a transferência automática de saldos; o Peru, utiliza o sistema SIAF-SP para vincular o “Calendário de Pagos” ao cumprimento de metas físicas, retendo recursos em caso de atrasos na execução; o Uruguai, utiliza o “Topes de Ejecución”, sendo revisados periodicamente pela Contadoria Geral, garantindo que as obrigações administrativas não excedam a capacidade de caixa e assegurando a sustentabilidade fiscal de longo prazo; entre outros mecanismos rigorosos monitoramento de programação orçamentária.

Como se observa, a experiência internacional também adota ferramentas estratégicas que organizam recursos em ciclos mensais, com o objetivo de assegurar previsibilidade fiscal e controle eficiente na execução orçamentária ao longo do exercício anual. No Brasil, a integração de recursos digitais otimiza a organização dos recursos da LOA, inspirando-se em sistemas integrados de gestão empresarial que conectam vários tipos de processos em um único ambiente, como o Enterprise Resource Planning (ERP) e materializando sistemas estaduais integrados por Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC). No Pará, exemplificam-se o Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado (SIAFE), o Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) e o Processo Administrativo Eletrônico (PAE)², conforme a Lei nº 14.129/2021. Essa abordagem reduz gargalos burocráticos, promovendo eficiência, transparência e interoperabilidade, o que resulta em uma AP mais ágil e econômica.

Em outros países, como os da África Subsaariana, a fragilidade dos sistemas financeiros resulta no racionamento de caixa (cash rationing). Essa prática consiste na liberação de recursos de forma improvisada (ad hoc), priorizando despesas imediatas, como folha de pagamento e saúde, em detrimento dos investimentos. Nesse contexto, o QDQQ assume relevância singular, pois busca justamente evitar tais distorções ao estruturar a execução orçamentária em ciclos periódicos, reforçando os princípios clássicos, como: periodicidade, especificação, transparência, universalidade e unidade. Conforme o quadro abaixo:

Quadro 2. Princípios da AFO que o QDQQ representa diretamente.

Fonte: Elaboração do autor.

Para Lipsky (2010), Pires (2011) e Pollitt & Bouckaert (2017), os gargalos à qualidade dos gastos públicos decorrem de uma amálgama de fatores causais, que abrangem os seguintes aspectos: estruturais e tecnológicos (baixa automação e falta de padronização processual); variáveis do capital humano (turnover, síndrome de burnout e demais riscos psicossociais, Resolução CFP nº 14/2023, má alocação de servidores, carência de formação continuada, resistência cultural, dependência de atores-chave); e excesso de burocracia (falhas de coordenação e fragmentação institucional), que comprometem a efetividade orçamentária ao distanciarem o planejamento da execução.

2.2. Fundamentos Legais do Planejamento e da Gestão Orçamentária

A GO no Brasil está alicerçada em um robusto conjunto de normas constitucionais e infraconstitucionais que estabelecem os princípios e instrumentos para o planejamento e execução das PP. Este marco legal tem como finalidade primordial assegurar a transparência, a responsabilidade fiscal e a eficiência na alocação de recursos, constituindo o núcleo da governança estatal contemporânea. Desta forma, a estrutura orçamentária brasileira opera sob uma lógica hierárquica de planejamento integrado, composta pela tríade prevista da CF/1988.

Nesse sentido, para Teixeira (2014) e Abrucio e Loureiro (2004), a gestão pública eficiente, baseada em uma execução orçamentária e financeira eficaz, resulta da integração consistente entre o planejamento estabelecido e sua efetiva realização. Portanto, não se pode discutir alocação de recursos sem compreender os conceitos do sistema PPA-LDO-LOA, essenciais sobre OP. Assim, para a OCDE³ (2015) e Santos (2021), esses instrumentos formam o ciclo orçamentário brasileiro e seguem pressupostos metodológicos alinhados aos princípios internacionais de GO e às Normas Brasileiras de Contabilidade Técnicas Aplicadas ao Setor Público (NBCTSP), editadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC), desde 2020. Conforme o quadro abaixo:

Quadro 3. Influência da OCDE sobre os princípios da AFO no Brasil.

Fonte: Elaboração do autor.

Contudo, a efetividade desses fundamentos legais depende da capacidade administrativa de estados e municípios em converter normas técnicas em entregas eficientes à sociedade. Neste aspecto do podemos perceber que a OCDE nos trouxe uma visão moderna, uma vez que não basta cumprir formalmente os princípios da AFO, antes se faz mister: avaliar resultados, riscos e valor público.

Assim, embora a utilização de ferramenta analítica e de monitoramento, como os “Quadros demonstrativos consolidados” seja estratégico na AD e possua base normativa sólida, como: a CF de 1988 (Art. 165), Lei 4.320/1964 (Art. 22, inciso III), Lei 10.657/2024 (Art. 12º, inciso II, § 1º), LC nº 141/2012, Lei estadual nº 10.850/2025 (Pará), Decreto nº 4.422/2025 ((Art. 1º, inciso II, Anexo 2), a Portaria Conjunta STN/SOF nº 26/2024 que atualiza o (MCASP, 11ª edição) e o Manual Técnico de Orçamento (MTO, 2024). Observa-se que tais normas não mencionam diretamente o QDQQ. Apesar disso, o tema permanece pouco explorada na literatura acadêmica, configurando uma lacuna relevante para pesquisas futuras.

Para a Secretaria de Estado, Planejamento e Administração (SEPLAD-PA), esse instrumento caracteriza a execução prática da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - Lei Complementar (LC) nº 101/2000 (Art. 8º - Cronograma de desembolso) e Art. 9º, § 4º - (...) avaliará o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre e a trajetória da dívida); ambos integrantes da Seção IV, Da Execução Orçamentária e do Cumprimento das Metas”; (Brasil, 2000, p. 5-6). Mas também nos Art. 52, § 5º, Art. 54, § 1º. Dessa forma, o instrumento consolida metas e quotas alinhadas aos períodos de avaliação e ao controle fiscal.

Nesse contexto, estruturado em três instrumentos fundamentais, o ciclo orçamentário: o PPA define metas e diretrizes de médio prazo (quatro anos) e, no caso do Pará, consolida objetivos estratégicos para despesas correntes e investimentos; o LDO atua como elo entre o planejamento estratégico e a execução anual, orientando a elaboração do último; e a LOA disciplina a execução financeira. De modo geral, esse arranjo vinculado e à estrutura do PCASP, influenciou a prática orçamentária brasileira, com maior ênfase em transparência ativa (dados abertos e relatórios acessíveis), planejamento integrado do ciclo orçamentário, avaliação de desempenho (programas com indicadores e metas) e gestão de riscos fiscais (teto de gastos e regras de responsabilidade fiscal).

No Brasil, a AFO alicerça-se em um robusto conjunto normativo, a Lei nº 4.320/1964 e a CF de 1988 (Art. 165) que instituem princípios, como universalidade, unidade, anualidade e exclusividade e, de modo complementar, a LRF institucionalizou a gestão planejada e transparente, enquanto a LC nº 141/2012, no âmbito da saúde, estabeleceu critérios de aplicação mínima e o monitoramento quadrimestral da programação financeira. Alinhados a esse arcabouço nacional, os estados dispõem de normas próprias para operacionalizar a AFO. No Pará, destaca-se a Lei nº 10.850/2025 e o Dec. nº 4.422/2025, que normatiza a distribuição programada de recursos com fixação de quotas entre as UO, assegurando a previsibilidade e controle gerencial, permitindo que a execução das PP de maneira eficaz e em conformidade com a legalidade; mitigando gargalos financeiros que culminam em ajustes institucionais tardios, adotados como forma de evitar atrasos e sobrecarga administrativa.

Todavia, persistem entraves que retroalimentam padrões comportamentais e limitam a integração plena entre planejamento e execução orçamentária. A superação desses desafios exige a adoção de MRP, capazes de mapear do início ao fim todas as etapas do ciclo orçamentário. Essa abordagem permite identificar pontos de interseção entre departamentos, atores e entes públicos em diferentes níveis governamentais, revelando rotas alternativas ou desvios que podem comprometer um fluxo de trabalho integrado mais amplo. Assim, possibilita-se uma conexão mais consistente das fases de formulação, execução, avaliação e prestação de contas.

Em tempo, a LC nº 141/2012 (art. 23, parágrafo único) marca avanço na esfera da saúde pública no Brasil, pois estabelece critérios para a aplicação mínima de recursos, define responsabilidades entre os entes federativos e simplifica instrumentos internos de gestão financeira e planejamento para a GO. A literatura especializada aponta que, embora esse marco legal tenha ampliado a accountability, sua efetividade depende da tempestividade administrativa no cumprimento de prazos e, neste sentido, a GO não se restringe à definição de instrumentos formais de planejamento e execução, mas incorpora princípios de responsabilidade, transparência e eficiência, que orientam e qualificam a AP contemporânea.

3. GARGALOS QUADRIMESTRAIS E SEU PAPEL ESTRATÉGICO NA AP

3.1. Gargalos Estruturais e Processuais na Administração Pública Paraense

O QDQQ constitui uma importante ferramenta analítica inspirada nas experiências internacionais com estruturas gerenciais de caixa que procuram alinhar o planejamento a previsibilidade financeira, que neste caso, adapta-se a lógica do setor público para monitorar, avaliar e fortalecer a prestação de contas e a transparência, em consonância com o arcabouço legal vigente. Todavia, apesar de sua relevância normativa e estratégica, enfrenta dificuldades para se consolidar, devido a falhas de capacitação, baixo engajamento e restrições tecnológicas e processuais que fragilizam a convergência entre planejamento e execução.

Para superar a fragmentação institucional e a baixa integração, é essencial focar a gestão de pessoas em ações efetivas de estado que elevem a performance profissional dos servidores. Somente o fortalecimento do capital humano otimizará a AFO, sustentando uma AP orientada a resultados. Neste sentido, tais gargalos manifestam-se por meio de um conjunto de fatores, como: burocracia e falta de padronização, inabilidade técnica, ausência de comprometimento, alta rotatividade de quadros, estímulos insuficientes, falta de tecnologia apropriada, comunicação deficiente, além da alocação indevida de profissionais; que por sua vez, somam-se e ou derivam a resistência cultural e a coordenação fraca entre agentes. Conforme o quadro abaixo:

Quadro 4. Características dos Fatores Geradores de Ineficiência.

Fonte: Elaboração do autor.

Planejamento orçamentário e ferramentas de gestão administrativa.

A despeito dos avanços normativos e do esforço recente de modernização da máquina pública brasileira e, em especial, a paraense, os resultados ainda revelam um descompasso entre o desenho formal do planejamento orçamentário e sua efetividade prática na gestão cotidiana dos recursos. Logo, o MRP aplicado ao QDQQ, proposto neste ensaio como ferramenta de integração entre formulação, execução e prestação de contas, torna-se elemento chave para compreender por que, mesmo com solidez fiscal relativamente bem posicionada, o Pará se mantém em patamares críticos de eficiência administrativa e transparência.

De forma geral, os índices do Centro de Liderança Pública (CLP) ⁵, como o Índice de Competitividade dos Estados (ICE) e dos Municípios (ICM), medem a capacidade de estados e municípios brasileiros em transformar gastos públicos em prosperidade social, gestão eficiente e crescimento sustentável. No caso do Pará, dados até 2024 posicionam o estado em 25º no ranking geral do ICE, que abrangem as 27 Unidades Federativas (UFs). Com destaque para: a 25ª posição no ranking geral, 12º lugar em solidez fiscal, 19º lugar em eficiência da AP (qualidade da informação contábil e fiscal) e, em 26º lugar em transparência. Quanto ao ICM; Belém se encontra em 416º lugar no aspecto geral e, em 293º lugar em qualificação do servidor, reforçando gaps em accountability e gestão de pessoas que comprometem o equilíbrio orçamentário positivo.

No âmbito do QDQQ e do mapeamento de riscos proposto no texto anexo, as posições baixas do Pará e de Belém nos rankings acima justificam a urgência de integrar o PO (PPA-LDO-LOA) a ferramentas de governança robustas. Desta forma, segundo a literatura clássica e contemporânea de gestão (DRUCKER, 1954; HAMMER; CHAMPY, 1993; DAVENPORT, 1993; KAPLAN; NORTON, 1996), a superação de percalços administrativos na seara orçamentária exige suportes metodológicos integrados, como o Balanced Scorecard (BSC) e o Management by Objectives (MBO) para o alinhamento estratégico, o Business Process Model and Notation (BPMN), e a Responsible, Accountable, Consulted, Informed (RACI) para a clareza processual e a definição de responsabilidades; Essa abordagem sistêmica simplifica fluxos e fortalece a governança, alinhando a AP às metas de eficiência e competitividade preconizadas pela Agenda 2030. Conforme o quadro abaixo:

Quadro 5. Metodologias de Gestão aplicáveis ao PO e ao QDQQ.

Fonte: Elaboração do autor.

Assim, o BSC e o MBO compartilham afinidade no foco em alinhamento estratégico e mensuração de resultados, ambos essenciais para transformar o QDQQ em um instrumento de governança orientada a desempenho na AP paraense. Considerando a experiência de UF’s como: Minas Gerais, Pernambuco e São Paulo; o BSC, ao estruturar indicadores em perspectivas financeira, de clientes, processos internos e aprendizado, vincula metas do PPA-LDO-LOA às UOs, permitindo no planejamento a definição de quotas quadrimestrais com Key Performance Indicator (KPIs) claros; na execução, monitora o empenho e liquidação em tempo real; e na avaliação, gera relatórios de prestação de contas que evidenciam desvios de desempenho, como os gaps em transparência comentado no ICE-CLP acima, promovendo correções proativas.

Por sua vez, o BPMN e a matriz RACI convergem na otimização processual e na eliminação de ambiguidades ao combaterem a fragmentação institucional recorrente no texto anexo. Considerando a experiência de outras UFs, como: São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul; que utilizaram essas ferramentas para reduzir gargalos e aumentar a eficiência, o BPMN modela fluxos do QDQQ visualmente, simplificando no planejamento a integração entre SIAFE/PAE e LOA, identificando gargalos como atrasos em aprovações; na execução, redesenha rotas para automação e interoperabilidade; e na avaliação, mapeia ineficiências para ajustes contínuos. Complementarmente, o RACI atribui papéis específicos, como: Responsável, Aprovador, Consultado, Informado; a atores em cada etapa, mitigando dependência de veto players e falhas de coordenação, elevando assim a eficiência da AP paraense rumo a melhores posições no ICM de Belém.

Por fim, a implementação integrada dessas ferramentas exige capacitação contínua e governança digital, com uso de softwares como o Sistema Integrado de Gestão Administrativa (SIGA) ou BI tools (Business Intelligence), promovendo accountability e meritocracia. Assim, o aprimoramento do PO via gestão AP posiciona estados e municípios como os citados acima, referências em competitividade, transformando tanto desafios em oportunidades de prosperidade sustentável.

4. MAPEAMENTO DE RISCOS E PROCESSOS ORÇAMENTÁRIOS

Ao considerar os gargalos estruturais e processuais vistos acima, que limitam a efetividade do QDQQ, torna-se evidente que a simples observância normativa não é suficiente para assegurar a eficiência e a accountability na AP. A fragmentação institucional, a baixa integração tecnológica e a resistência cultural revelam a necessidade de uma abordagem mais abrangente, capaz de conectar planejamento, execução e prestação de contas em um fluxo contínuo. Nesse contexto, o MRP surge como instrumento estratégico para identificar vulnerabilidades, antecipar falhas e estruturar mecanismos de mitigação que garantam previsibilidade fiscal e qualidade no gasto público. Assim, ao integrar diagnóstico, automação e indicadores de desempenho, o MRP fortalece a governança orçamentária, reduzindo incertezas e promovendo maior transparência e controle social sobre a aplicação dos recursos.

Nesse cenário, as UOs, como órgãos da AD responsáveis pela execução de programas de trabalho, assumem papel central na ordenação e aplicação das dotações específicas que lhes são atribuídas. Para que essa atuação seja eficaz e capaz de mitigar os gargalos identificados, recomenda-se que o MRP seja estruturado em um circuito lógico e progressivo: inicia-se pelo diagnóstico das fragilidades operacionais, avança para a priorização de problemas conforme impacto e recorrência, e prossegue com o redesenho de fluxos voltado à simplificação e integração setorial. Assim, o ciclo se completa com a automação e digitalização, apoiando-se em soluções de governo digital e interoperabilidade de sistemas, como o PAE 4.0 e demais plataformas integradas, para assegurar maior fluidez na execução orçamentária. Dessa forma, harmonizando a gestão estratégica com instrumentos de modernização administrativa que reforçam transparência, previsibilidade e accountability. Conforme o quadro abaixo:

Quadro 6. Etapas do processo de MRP, destacando suas características fundamentais.

Fonte: Elaboração do autor.

Em paralelo, segundo Magno (2026) e Schaufeli et al. (2002), torna-se essencial investir na gestão de pessoas e competências, com políticas de retenção, prevenção a síndrome de bournout como valorização do servidor e através de enquetes por meio de ferramentas como: Utrecht Work Engagement Scale (Escala de Engajamento no Trabalho de Utrecht; UWES, tradução nossa), matriz Strengths, Weaknesses, Opportunities e Threats (SWOT), o Diagnóstico Rápido Participativo (DRP) e Diagnóstico Rápido Participativo (DRP), formação continuada e alinhamento de perfis profissionais, além de promover mudanças culturais que reduzam resistências e reduzem a rotatividade voluntária ou involuntária no quadro de pessoal, turnover, por meio de comunicação clara, engajamento e responsabilização.

Diante disso, o processo de MRP deve seguir um circuito estruturado que começa pelo diagnóstico dos gargalos, por meio de ferramentas como: o Balanced Scorecard (Indicadores Balanceados de Desempenho⁶; BSC, tradução nossa), estabelece as diretrizes estratégicas e indicadores de desempenho; e segundo Magno (2026), o Project Management Body of Knowledge (Guia do Conhecimento em Gerenciamento de Projetos; PMBOK, tradução nossa) 7ª ed., seus princípios orientam a agilidade e a adaptabilidade à governança da execução; o Business Process Model and Notation (BPMN) – OMG (2011); aliado à Matriz Responsible, Accountable, Consulted, Informed (Responsável, Aprovador, Consultado e Informado; RACI, tradução nossa), esclarece os fluxo de trabalho e as responsabilidades institucionais; o Ciclo Plan, Do, Check, Act (PDCA) promove o aprimoramento, com ajustes sistemáticos e a retroalimentação dos processos.

Logo, diante de gargalos, como a falta de padronização à resistência cultural, já discutidos anteriormente, reforçam a necessidade de adotar ferramentas integradas de MRP’s para mitigar inconsistências, falhas de integração e fortalecer a governança e a eficiência administrativa no ciclo orçamentário. Conforme o quadro abaixo:

Quadro 7. Ferramentas de gestão para otimização do fluxo orçamentário.

Fonte: Elaboração do autor.

Ademais, o MRP é relevante para o monitoramento das PP pelo Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas (CMAP) ⁷, no âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento, reforçando a integração entre planejamento, execução e avaliação. Nesse contexto, o emprego do MRP na seara orçamentária é justificada pela necessidade de transformar as diretrizes do MCASP (2025) e do MTO (2026) em fluxos operacionais previsíveis, promovendo a fluidez no ciclo orçamentário. Para Paludo e Oliveira (2024), como a padronização técnica, por meio das ferramentas acima descritas, otimizaria o monitoramento por indicadores que permitam monitorar o fluxo em tempo hábil e prevenir a casos de reincidência, enquanto a governança e o accountability fortalecem o controle e a auditoria e reduzam a ocorrência de novos desajustes.

Neste sentido, outros estados superam esses desafios com sucesso, como: o Rio Grande do Sul (Programa Gaúcho de Gestão por Competências, 2023), reduziu o turnover em 25%; Minas Gerais (Plano de Carreiras e Capacitação, 2024), reduziu a evasão em 18%; Pernambuco, (Alocação Inteligente de Talentos, 2025), integrou planejamento-execução em 30% das obras públicas. Tais modelos servem de inspiração para o Pará potencializar a Lei nº 9.370/2021 (Qualifica Servidor), revisar o Plano de Carreiras, e criar um "Modelo Pará de Competências", harmônicos ao Pará (2025) e as diretrizes da ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (2015) e seus Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030, como: o 8º (Trabalho Decente e Crescimento Econômico), o 16º (Paz, Justiça e Instituições Eficazes), e o 17º (Parcerias e Meios de Implementação).

Bem como, incorporar os princípios Ambiental, Social e Governança (ESG) como framework transversal as ações monitoradas na programação quadrimestral, enquanto promove condições ótimas para alocação estratégica de talentos, redução de rotatividade e alinhamento com governança sustentável. Nesse sentido, a integração de diferenciais competitivos/performance para organizações que buscam sustentabilidade e credibilidade estabelece condições para a consecução de uma base cultural e institucional necessária para que ferramentas de gestão, como o MRP, possam operar de forma plena e eficaz.

Em última análise, a implementação do MRP configura-se como a resposta técnica indispensável para mitigar os gargalos recorrentes na fixação de quotas quadrimestrais. Ao estruturar um circuito que integra diagnóstico, priorização e automação, o MRP atua diretamente sobre a fragmentação institucional e a baixa interoperabilidade que hoje comprometem a eficiência das UO. Como sustentam Hammer e Champy (1993), Davenport (1993) e Womack e Jones (2003), a superação desses entraves humanos e tecnológicos é o que permite transformar o planejamento em um fluxo contínuo e transparente. Portanto, ao alinhar a execução operacional às diretrizes estratégicas e legais, o MRP não apenas otimiza a alocação de recursos, mas assegura a preservação da qualidade dos serviços públicos e o fortalecimento do accountability na administração contemporânea.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Em suma, a análise desenvolvida demonstra que os gargalos na execução orçamentária transcendem os fatores NIs e as limitações técnicas, residindo, fundamentalmente, na desconexão entre a teoria normativa e a realidade operativa. A persistência de entraves como a baixa integração entre sistemas (SIAFE, SIGPLAN e SIOPS) e as pressões por ajustes opacos via Decretos de Programação Financeira compromete o ciclo PPA-LDO-LOA, transformando o planejamento em um exercício de formalismo em detrimento da eficiência. Como evidenciado, a descontinuidade administrativa e o baixo realismo das previsões, agravados pela escassa participação social e por dinâmicas políticas locais, perpetuam ciclos de subexecução que posicionam o estado do Pará e o município de Belém em patamares críticos nos rankings de competitividade e transparência.

Diante desse cenário, a eficácia do QDQQ não depende apenas de reformas isoladas, mas de uma abordagem holística. A implementação do MRP emerge, portanto, como a ferramenta estratégica capaz de redesenhar fluxos e mitigar falhas sistêmicas. Ao adotar metodologias consagradas como as ferramentas descritas acima e, performando com gestão de pessoas, indicadores de governança e integração tecnológica, a AP pode converter o QDQQ em um pilar de accountability, alinhando a execução financeira às diretrizes da OCDE e ao ODS da Agenda 2030.

Conclui-se que, a superação desse gap entre planejamento e execução exige a institucionalização de um "Modelo Paraense de Alocação Inteligente por Competências", que priorize a automação e a capacitação contínua. Especialmente no contexto pós-COP30, tal modernização é imperativa para elevar a governança estadual aos padrões internacionais de eficiência fiscal. Recomenda-se, para estudos futuros, a validação empírica longitudinal dessas proposições, consolidando o controle de processos como o caminho definitivo para uma GO sustentável e resiliente, apta a entregar serviços públicos de qualidade à sociedade, especialmente em instrumentos internos de gestão financeira e planejamento orçamentário, como o QDQQ (Budget vs. Actuals público), que trata da programação detalhada e temporal dos recursos.

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¹ MAGNO, André L. C.; Economista e Mestre em Ciência Política, Independent Researcher, ORCID n. https://orcid.org/0000-0001-8565-8327. E-mail: [email protected]

² O PAE na versão 0, tinha/tem foco na digitalização e o 4.0, com foco na inteligência e dados e ambos são convergentes da Lei 14.129/2021, ao Governo Digital/e-Gov, SEI.

³ oecd.org/gov/budgeting

⁴ Controladoria Geral do Município (CGM), Câmaras e Ministério Público (MP) e afins.

⁵ Home - CLP | Centro de Liderança Pública

⁶ Ou simplesmente Painel Balanceado de Gestão.

⁷ Conselho de Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas - CMAP — Ministério do Planejamento e Orçamento