GLOBALIZAÇÃO, INTEGRAÇÃO E MERCOSUL: ANÁLISE DAS MUDANÇAS PROVOCADAS PELA GLOBALIZAÇÃO NO MARCO DO ESTADO-NAÇÃO E O POTENCIAL DE INTEGRAÇÃO DO BLOCO SUL AMERICANO ANTE UMA PERSPECTIVA SUPRANACIONAL

REGISTRO DOI: 10.5281/zenodo.18778384

Diogo Diniz Lima¹
Karla Cristiane Pereira Vale²

RESUMO
O presente artigo analisa o impacto da globalização na estrutura do Estado-nação e avalia a viabilidade da integração supranacional no Mercosul. Problematiza-se como a dogmática constitucional clássica e o conceito tradicional de soberania absoluta obstaculizam o avanço institucional do bloco sul-americano. Utilizando o método hipotético-dedutivo e base teórica de autores como Kant, Habermas e Häberle, defende-se a necessidade de ressignificar a soberania para uma perspectiva cooperativa e a adoção de um constitucionalismo pluralista aberto. O estudo demonstra que o Mercosul, atualmente limitado por uma lógica intergovernamental e déficits institucionais, necessita evoluir para um modelo comunitário para conseguir estar apto para a oportunidades desenvolvimento socioeconômico que surgirão com a execução do novo acordo comercial firmado com a União Europeia. O novos modelos e níveis de governança serão uma demanda real apresentada ao bloco do Sul, de modo que a discussão teórica do presente tema apresenta grande relevância à antecipação dos desafios que surgirão nesse novo momento. 
Palavras-chave: Globalização; Integração Supranacional; Mercosul.

ABSTRACT
This article analyzes the impact of globalization on the Nation-State structure and evaluates the feasibility of supranational integration in Mercosur. It questions how classical constitutional dogmatics and the traditional concept of absolute sovereignty hinder the institutional progress of the South American bloc. Using the hypothetical-deductive method and the theoretical framework of authors such as Kant, Habermas, and Häberle, the study advocates for redefining sovereignty towards a cooperative perspective and adopting an open, pluralist constitutionalism. The study demonstrates that Mercosur, currently limited by intergovernmental logic and institutional deficits, needs to evolve into a community model. 
Keywords: Globalization; Supranational Integration; Mercosur.

INTRODUÇÃO

Um grupo de países do Sul global tem uma especial oportunidade de não apenas potencializar sua economia, mas de promover um processo de desenvolvimento sólido, com significativo aprimoramento de sua governança. Cuida-se do Mercosul, que acabou de concretizar um ideal intentado há décadas, o acordo de comércio com a União Europeia.

O bloco europeu é um exemplar único de um avanço marcante na transformação do Estado moderno que vem sendo operada pelo processo de globalização. A União Europeia modificou profundamente o modo tradicional de interação entre Estados soberanos, integrando-se em um grupo cuja regência jurídica tem contornos tão complexos que margeia o Direito Internacional e o próprio Direito Constitucional.

No novo e desafiador momento em que a comunidade internacional se encontra frente a um cenário profundamente perturbador, em que guerras, conflitos comerciais com potencial de conversão em conflitos bélicos, rediscussão de territórios há muito consolidados e novos e incontroláveis fluxos de capital e poder, tal modelo de integração é também um paradigma para o funcionamento de outros blocos, como o próprio MERCOSUL.

Dada a oportunidade do fechamento desse acordo comercial no ano de 2026, é importante discutir o processo de aprimoramento da governança conjunta do bloco europeu, buscando apontar marcos que possam inspirar também o aprofundamento do processo de integração do MERCOSUL, trazendo não apenas desenvolvimento econômico, mas um fortalecimento conjunto que se reflita em novos níveis de proteção aos direitos humanos e fundamentais e uma nova onda de bem-estar social em geral.

O presente artigo tem como objetivo analisar as mudanças provocadas pela globalização no marco do Estado-nação e investigar o potencial de efetivação de um modelo supranacional no Mercosul. O problema central que orienta esta investigação pode ser assim formulado: em que medida a dogmática constitucional clássica e o conceito tradicional de soberania constituem entraves à evolução do Mercosul, e como a teoria constitucional contemporânea pode oferecer caminhos para superar esse déficit de integração?

Para responder a essa questão, adota-se o método hipotético-dedutivo, partindo da premissa de que a "Constituição do Pluralismo" e a redefinição dos conceitos de povo e soberania — à luz de teóricos como Jürgen Habermas, Peter Häberle e Friedrich Müller — são pressupostos indispensáveis para qualquer avanço institucional na região. A hipótese central é a de que a integração no Cone Sul não logrará êxito enquanto permanecer restrita a acordos comerciais intergovernamentais, necessitando evoluir para uma instância jurídica supranacional que, paradoxalmente, é a única via capaz de "salvar" a soberania estatal na era global.

O trabalho está estruturado em três eixos fundamentais. Primeiramente, examina-se o fenômeno da globalização e seu impacto corrosivo sobre as estruturas clássicas do Estado e do Direito, demonstrando como a "desnacionalização" das decisões econômicas exige uma contrapartida política supranacional. Em seguida, discute-se a necessária superação dos conceitos clássicos da Ciência Política, propondo uma releitura da soberania não mais como poder absoluto, mas como capacidade de cooperação e "intervenção regulada". Por fim, analisa-se a realidade institucional do Mercosul, contrastando seus objetivos declarados nos Tratados de Assunção e Ouro Preto com a fragilidade de seus órgãos decisórios e a ausência de um direito comunitário efetivo, apontando os desafios e as perspectivas para a consolidação de uma verdadeira comunidade sul-americana de nações.

CONSIDERAÇÕES INICIAIS SOBRE A INTEGRAÇÃO E O ATUAL CONTEXTO GLOBAL

Integração supranacional é, antes de qualquer característica que se aponte, um processo, evidenciado em diferentes graus de concretização. O modelo europeu em avançado progresso tem constituído estruturas políticas e jurídicas inovadoras em relação às teorias clássicas das respectivas áreas.

A complexidade a que pode chegar a integração supranacional pode avançar além da própria estrutura constitucional, notadamente sob elementos orgânicos e limitativos das constituições ainda atreladas ao plano nacional.

Como melhor alternativa à caracterização do processo de integração supranacional ante o contexto experimentado hodiernamente, poder-se-ia afirmá-la como uma resposta à desconstrução dos limites territoriais, culturais e notadamente econômicos consequentes do fenômeno da globalização.

O delineamento de fluxos que fogem ao controle estatal, bem como ao modelo de cooperação internacional de segunda geração (cujos resultados são ONU, OMC, entre outros) desperta os agentes integrantes da comunidade internacional para a necessidade de um novo modelo, apto a garantir a sobrevivência do ente estatal.

A atual conjuntura em que se encontra um mundo aponta para uma necessidade de reordenação que só pode se dar, na velocidade que se exige para o momento, com processos de integração mais profundos e sólidos do que aqueles regidos usualmente pelo Direito Internacional. Como cenário justificador se tem uma alteração sensível da Ordem Mundial, inquietações na comunidade internacional geradas pela sobreposição da força sobre a diplomacia, com os potenciais nucleares e mobilização militar sendo o primeiro plano da interpretação sobre os lugares de fala em que cada membro se direciona a outro e persegue seus interesses,

Diferentemente do que pode evidenciar, a redução das barreiras estatais com a globalização não é acentuada, senão é atenuada pela integração supranacional, na medida que a superposição de estruturas políticas, econômicas, jurídicas e culturais permite um novo plano de possibilidades, confere aos Estados uma nova carga de poder e maior alcance de suas decisões em uma conjuntura que apresenta uma comunidade internacional em que tomam assento atores diversos, com pautas distintas e forças que transcendem o militarismo ou as bases nacionais.

Deve-se ainda destacar as dificuldades encontradas na elaboração de uma formatação teórica para o tema. Não se pode indicar um modelo genérico ao qual possam as realidades regional perseguir em busca de um processo de integração exitoso, mas sim, deve-se analisar cada realidade com suas respectivas peculiaridades, apontando linhas temáticas de integração e modelos orgânicos adequados e adaptáveis às realidades nacionais envolvidas no processo.

Isso porque o processo de integração supranacional é histórico, sujeito a variáveis das mais distintas ordens, algumas operáveis pelas inúmeras soluções à disposição do Direito, outras somente sujeitas à arte da política.

Do fator histórico decorre também a variável humana presente na questão. O processo de integração passa pelo âmbito cultural, da expansão da suposta unidade presente na nação, para um modelo fundado em um elemento de união mais genérico, que mais se aproxima da essência do humano do que propriamente dos matizes culturais. Nesta linha, como propugnado na Europa, o delineamento de princípios comuns em várias searas, entre elas, a jurídica que sirvam de base substituta ao elemento nação.

Construído tal discurso capaz de acomodar as pluralidades envolvidas no processo, é possível caminhar rumo à construção de estruturas políticas, esferas de decisão submetidas a regras similares àquelas encontradas internamente. A política é força expansiva que não se limita pelas barreiras territoriais, até mesmo porque, como já se afirmou, não é mais somente o Estado um protagonista nos processos nacionais e internacionais.

Integra-se assim o campo econômico, que perpassa e potencializa a relação de todos os outros. A existência de conglomerados cujo capital supera o produto interno bruto de algumas nações, a diversificação das matrizes econômicas, a busca por matéria-prima nos mais diversos locais do mundo, os avanços tecnológicos que põe Estados e corporações em uma corrida crescente, enfim, diversos cenários econômicos impulsionam ã construção de um modelo do presente, com o refazimento das estruturas existentes e a ampliação de barreiras firmadas pela teoria clássica quer do Direito, quer da política e, em menor medida, também da economia.

Seguindo para a análise da conjuntura atual, pode-se observar que a criação de grupos econômicos e políticos, quer regionais ou internacionais, tem sido uma tendência crescente.

Para evidenciar a força dos países emergentes, Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul uniram-se no BRIC`S, que no campo econômico já operam um banco comum, com operações financeiras vultosas – que têm demonstrado potencial de incomodar os Estados Unidos ante a necessidade desse país em manter o potencial estratégico/sancionador do dólar – com o objetivo de financiar o desenvolvimento de setores estratégicos destes países.

O desenvolvimento sempre foi uma matriz, um dos elementos focais no processo de integração. Na Europa, a União iniciou-se com base econômica, sustentada pela riqueza produzida pelo carbono e aço (CECA), seguindo para o campo da energia nuclear (EURATOM) até espalhar-se pelos mais diversos campos, entre eles o aprofundamento do econômico, jurídico e mesmo político, este último tendo como ápice uma cidadania comum do bloco.

A América Latina historicamente foi vista como um foco de instabilidade, econômica e política. Recentemente, governos de matrizes políticas antagônicas têm desafiado os marcos da democracia liberal, gerando nova onda de instabilidade e criando obstáculos sensíveis para o avanço do aprofundamento do processo de integração – ora totalmente arquitetado a níveis de Direito Internacional e não supranacional – ainda que se reconheça o grande potencial transformador que o recente acordo Mercosul-União Europeia terá sobre o bloco. Apesar disso, o potencial fornecedor, especialmente de commodities coloca esses países ante um cenário de oportunidade, cuja busca por uma ação coordenada pode mais colaborar do que ameaçar.

O posicionamento de um país em uma estrutura de integração ou cooperação internacional regionalizada implica em uma série de possibilidades que ampliam as limitações locais frente ao mundo globalizado que se impõe perante o modelo de estado construído e evoluído desde Westfalia.

É fulcral também analisar os impactos dessa modificação na Constituição. Neste sentido, defende-se que a Constituição é uma tecnologia jurídica que permite limitar o poder político e proteger direitos fundamentais. O Estado foi um objeto inicial de sua aplicação. No entanto, isolados os elementos centrais da teoria constitucional e redefinidos elementos da teoria política, a Constituição é a melhor espécie normativa para reger os processos de integração de natureza supranacional, especialmente sob o prisma da garantia de direitos fundamentais e de um regime democrático.

O estudo do processo de integração supranacional demanda também o recurso a outras áreas, notadamente das relações internacionais e da economia. A construção de um modelo integrado como a União Europeia demanda a elaboração de operações sensíveis, mas amplas, em matéria macroeconômica, com destaque à questão cambial e à política fiscal e também – e especialmente – em matéria política e cultural.

Isso porque a integração, procedida nesse mais aprofundado nível que é o supranacional, exige aberturas e recuos de conceitos clássicos do Estado, flexibilização dos tradicionais fluxos políticos e econômicos já sob um controle consolidado das elites dominantes do país. É muito mais do que apenas um debate teórico, envolve prioritariamente a modificação de relações de poder e dominância que põe em risco interesses aquém, mas muito determinantes nas dinâmicas internas de cada país.

Assim, mesmo ante um cenário de uma comunidade internacional submetida a um estado de coisas, com o retorno do uso imediato e ilegal da força militar como primeira opção, há tendências internas que lutam contra os efeitos que a globalização gerou nos Estados-nação.

A GLOBALIZAÇÃO NO MARCO DA TRANSFORMAÇÃO DO ESTADO

A globalização é um processo complexo, de caráter transformador e incidência, em graus diferenciados, nas mais distintas searas e nos mais longínquos territórios.

Especialmente pelo fato de que a globalização propicia uma forte circulação de pessoas, capital, informação e tecnologia, em uma velocidade tão grande quanto os meios de comunicação podem sustentar, cria-se um questionamento em torno da autoridade do próprio Estado, enquanto Instituição capaz de, no exercício de sua soberania, reger as situações e relações travadas em seu território, valendo-se, para tanto, inclusive, do uso do poder de violência constitucional.

Novos e consideráveis fluxos de poder são formados ao lado daquele tipicamente estatal. Para constatar tal afirmação, basta notar que a comunidade internacional não mais é composta apenas por Estados, tendo-se verificado a impostergável necessidade de ampliá-la e englobar os organismos internacionais públicos e privados que multiplicaram e exercem significativa influência nessa esfera de poder.

Multinacionais e outros organismos não-governamentais movimentam montante de capital muitas vezes comparáveis ao produto interno bruto (PIB) de alguns países e, não raro, utilizam-se sem pudor do seu poder (econômico convertido em político) para traçar a pauta governamental. Atualmente essa questão é ainda mais sensível, pois não está mais restrita a países menores. Tem sido visível nos Estados Unidos, maior potência econômica do mundo, a conversão eficiente (mas nitidamente antiética) de poder econômico em poder político, mais facilmente visível ante os movimentos do bilionário Elon Musk.

A situação de fragilização da soberania e da noção de território, e o intenso ritmo de circulação de pessoas evidenciam os profundos impactos da globalização no Estado como fora concebido modernamente, cujo marco internacional encontra-se nos tratados de Westfalia (1648). O modelo de Estado dito moderno não mais comporta as mudanças introduzidas por esta etapa da modernidade ou pela dita pós-modernidade.

A criação de um modelo de integração, que institui uma instância própria, em que os Estados partilham de sua soberania e de seu peso na comunidade internacional para perseguir objetivos comuns, figura como uma alternativa viável e eficaz no plano dos direitos para responder às mudanças trazidas pela globalização.

A integração propicia um reforço na capacidade de reger os processos que se passam no interior dos Estados. O modelo integrado oferece oportunidades atrativas no plano econômico, político e jurídico. A cooperação econômica, que busque destacar e harmonizar as potencialidades locais, a criação de instituições supranacional para financiamento e estímulo ao desenvolvimento, com modificação do modelo clássico pautado no binômio importação/exportação (especialmente de commodities).

Inicialmente cabe compreender pontos essenciais acerca da globalização, especificando-os em seus aspectos que interferem no objeto de estudo que será analisado neste trabalho, correlacionando-os às diversas modificações de ordem social, econômica, política e, principalmente, jurídica.

O processo de reconstrução sociopolítica do mundo após a I e II Guerras Mundiais intensificaram o ritmo da globalização como nunca antes ocorrera. Somente a História poderá futuramente precisar, mas pode esse ser um marco, uma mudança definitiva nos modelos clássicos de organização política. Neste sentido, o catedrático Francisco Balaguer Callejón (2011, p. 35) aponta que:

Ni la globalización ni la integración supranacional son fenómenos de los últimos años. Por el contrario, el proceso de globalización en sentido moderno está experimentando su segunda etapa de desarollo tras una primera etapa que se abre a finales del siglo XIX y que se frenó em el período de entreguerras. La liberación de trabas al comercio y el desarollo de las comunicaciones volveria a alcanzar un gran desarollo a partir de los años cincuenta del passado siglo, después de la Segunda Guerra Mundial, coincidiendo con dos fenómenos igualmente releventes desde una perspectiva constitucional: la aprobación de las primeras constituciones normativas en Europa y el comienzo del proceso de integración europea.

A globalização é um processo artificial e complexo, que não é um fim em si mesmo, mas uma força de transformação apta a impactar noções estruturais fortemente consolidadas como o Estado e o Direito.

Ao afirmar a artificialidade da globalização, está-se a apontar o combustível humano que move tal processo. É a inventividade, a capacidade humana de descobrir e expandir seu domínio sobre a natureza a razão primária para o desenvolvimento científico, tecnológico e social que se pode observar. Essa habilidade humana marcada pela superação dos limites naturais evidencia um tipo de organização social complexo, uma sociedade que põe a natureza sob a condição de objeto primário do conhecimento.

Por sua vez, a complexidade é caracterizada pelas variadas especializações em que o processo de globalização desdobra-se, sendo mais evidente, mas não a única, a vertente econômica.

Conectando o mundo em uma rede em que as distâncias geográficas não mais são barreiras observáveis, a globalização pode ser vista como uma implosão progressiva, em velocidade cada vez mais acelerada, de proteções internas erguidas pelos Estados contra as inevitáveis interações com o exterior.

A globalização provocou a circulação de riqueza, tecnologia, informação e pessoas em velocidade tal que força o Estado a modificar-se, sob pena de parecer insuficiente em relação ao atendimento das necessidades primárias de seus cidadãos.

Deve, todavia, haver cuidado. O processo de globalização é disforme, seu alcance tem variada intensidade, a qual, por regra, é proporcional ao nível de desenvolvimento de cada Estado. O protecionismo, especialmente econômico, pode ser considerado um leve fator de desaceleração do ritmo de globalização internamente, porém, não é suficiente para estancar o processo e tem se mostrado um fator de instabilidade maior do que seu potencial de gerar qualquer estabilidade, vide o movimento tarifário em curso nos Estados Unidos nesses dois primeiros anos do segundo mandato de Donald Trump (2025-2026).

Ernesto Grün (2006) aporta pertinentes observações ao tema, definindo a globalização como um processo de desnacionalização dos mercados, das leis, da política, que é distinta de outro fenômeno que é a internacionalização, a qual é responsável pela gradual inclinação dos Estados a cooperarem mutuamente na esfera internacional, de modo a fortalecer o alcance de suas ações.

Essa desnacionalização acresce forte peso a espaços de decisão que superam as fronteiras dos Estados, transcendendo também o clássico Direito dos Tratados, haja vista a complexidade e as formas cada vez mais diferenciadas de decisão que são tomadas aparte do controle democrático e mesmo das normas constitucionais.

Sistematizando os fenômenos decorrentes da globalização, sob o prisma econômico, seguindo a construção teórica de Georg Sorissen (2010, p. 52), pode-se apontar: a) internacionalização dos espaços econômicos; b) formação de blocos econômicos regionais; c) multinacionalização das empresas; d) ampliação e aprofundamento dos regimes internacionais em matéria econômica; e) pautas globais, interação de mercados, etc³.

Ao Estado é apresentada uma comunidade internacional ampliada, fortemente influenciada por agentes econômicos privados, especialmente controladores de grandes montantes de capital em forma de investimento e empresas multinacionais. Resta aos entes estatais adequar-se à nova dinâmica ou recolher-se ao isolamento temporário, até que se dê a total derrocada de suas barreiras.

O risco que correm os Estados de, nesse cenário de globalização, não terem capacidade de honrar seus compromissos básicos ante os seus cidadãos implica na negação da equação segundo a qual o Estado (como ente coletivo) é uma opção superior à atuação individual de cada um. O raquitismo estatal aqui descrito só poderia conduzir a dois caminhos opostos: a uma positiva mudança rumo à readequação da postura ante a realidade que se põe ou a uma perigosa situação de instabilidade política e econômica de fins imprecisos.

Daí porque de Soressen (2010, p. 85) afirma que o quadro de expansão das relações entre atores internacionais pode ocorrer em três níveis distintos: o primeiro deles, de governo, em que medidas internas são tomadas para manter o controle sobre a economia e política, buscando-se a manutenção do poder estatal; o segundo dá-se com o governo, mas em uma posição de busca de uma governança dialogada com os atores que se multiplicam na ordem internacional, indo da simples cooperação, passando pelo transgovernamentalismo até chegar a modelos mais complexos de organização, como a União Europeia; o terceiro é sem governo, ocorrendo com atores privados, com poder suficiente para estabelecer suas próprias pautas e construírem cenários em que possa imperar sua própria regulamentação.

O papel estatal, central internamente, passa a ser apenas um componente de um sistema internacional complexo de tomada de decisões. Isso exige modificações internas, que devem ser operadas inclusive no plano constitucional.

Se a integração supranacional não pode ser apontada como tábua de salvação frente à nova conjuntura, ao menos é uma tentativa de ordenar as ações estatais por um caminho que transcende unicamente ao econômico e ao intergovernamental. A União Europeia demonstrou ser possível que a integração concilie o fator econômico ao fator jurídico, especialmente na questão da tutela de direitos humanos e fundamentais. Nesta linha, afirma Miguel Azpitarte Sánchez (2002, p. 61):

La Comunidad es uma respuesta novedosa a los problemas de índole supranacional (aquellos que um Estado no puede resolver por si solo o que afectan a más de um Estado), em cuanto se articula alrededor del pluralismo político y modera la posición central de los Estados.

Assim, em um mundo em que os processos de integração têm acentuado seu peso para fazer frente às necessidades que surgem especialmente com o processo de globalização, uma integração que tenha em conta não apenas o fator econômico e uma forma de interação intergovernamental, pode demonstrar sua viabilidade. Neste sentido, é possível destacar alguns elementos-chave deste modelo: método eficaz e democrático de tomada de decisões a na esfera supranacional (processo político), garantia de direitos e liberdades fundamentais em escala multinível (processo jurídico) e possibilidade de cooperação e incremento do poderio econômico do Estado (processo econômico).

Esta resposta em forma de organização comunitária como resultado das modificações causadas pela globalização pode ser enquadrada em um modelo sociológico apontado por José Maurício Domingues (2007), a partir dos estudos originais de Gino Germani, enuncia que o modelo organizacional/social em inicial estágio de integração passa a um estágio de desintegração a partir do momento em que indivíduos e/ou grupos se colocam em disponibilidade de um estado de mobilização que orienta a um novo modelo de integração, sustentado sob novos fundamentos e novas bases de legitimação.

Neste sentido, o formato organizacional pautado no Estado Nação foi colocado em estágio de desintegração ante a operação do fenômeno da globalização, que lançou indivíduos e grupos a uma mobilização rumo a um novo modelo, tendo desprendido populações inteiras da compreensão uniformizadora de nação e da limitação político-geográfica que é o território.

Deve-se sublinhar que tais elementos compõem uma ideia moderna de organização. Nem sempre existiram e nem sempre existirão, consoante será observado no tópico a seguir.

Seguindo a linha da teoria de Domingues (2007), está-se a observar o desenrolar da terceira fase da modernidade, marcada pela heterogeneidade e redes de cooperação voluntárias que atuam paralelo a mercados e antigas hierarquias (organizações estatais) combinada com a segunda fase do regionalismo, marcado pelo aprofundamento da cooperação internacional e dando margem ao surgimento de processos de integração complexos.

Essa tendência acaba por se manifestar na organização constitucional, no MERCOSUL, ressalvando a Constituição da República do Uruguai de 1967, com as modificações de 1989, 1994 e 1996, que prevê em seu artigo 4º que “a soberania em toda sua plenitude existe radicalmente na Nação”, outros textos constitucionais dos países do bloco têm cláusulas expressas que permitem maior interação na esfera internacional, inclusive aberturas a modelos de integração de natureza supranacional, a exemplo do que prevê a Constituição do Paraguai, que em seu artigo 145 prevê expressamente a integração a uma ordem jurídica supranacional nos seguintes termos:

Articulo 145 – DEL ORDEN JURIDICO SUPRANACIONALLa República del Paraguay, em condiciones de igualdad com otros Estados, admite um orden jurídico supranacional que garantisse la vigência de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo em lo político, social y cultural

Diversas são as aproximações que podem ser feitas em relação às modificações que se produzem juridicamente, bem como diversos são suas motivações. Em um texto clássico, Santi Romano (2011, p. 636) enuncia que:

Muy a menudo el Derecho público y, de vez em cuando, el Derecho privado, no es ya el produto espontâneo de la evolución de um Pueblo, sino que deriva de uma lucha, cuyo éxito depende tan sólo de la fuerza material, ya sea que se combata dentro de um Estado, ya sea que se combata entre varios Estados, de los cuales el vencedor imponha al vencido, de forma más o enos encubierta, el próprio derecho.

Mas, dentre os fenômenos aptos a exercer a força material de que fala o autor, está a globalização, que se insere nesta realidade, tanto interna quanto externa aos Estados, como indutora de mudanças da produção jurídica.

A superação do Estado Liberal modificou sensivelmente o papel legal. A lei deixa de ser guia primordial do sistema e passa a ocupar papel relevante, mas não determinante, especialmente em matéria econômica e social. Este fenômeno se intensifica no pós-guerra e chega à atualidade. O monopólio legal compatível com o Estado Liberal, encontra sérios obstáculos nos tempos atuais, especialmente com a multiplicação de fontes e atores⁴.

Tão grande é a influência da globalização no processo de produção jurídica e as ligações entre Direito e Economia que Mark Tushnet (2008), citando artigo de David Law, afirma que a globalização econômica produz uma disputa entre os Estados em busca de formação de capital humano e de aprimoramento jurídico, especialmente no que diz respeito ao protecionismo constitucional e a mecanismos que geram insegurança no mercado, como a possibilidade de expropriação de investimentos. A própria tese defendida por Tushnet (2008), trazida já no título do artigo, “The inevitable globalization of constitucional law”, analisa a complexidade do fenômeno, suas repercussões na economia, nos direitos humanos e na separação de poderes.

Por sua vez, César Velázquez Becerril e Gabriel Pérez Pérez (2010, p. 111), destacam outro aspecto jurídico de relevância no campo econômico presente nas mudanças geradas pelo processo globalizante: a arrecadação de impostos e atração de capital estrangeiro, ante um cenário de grande mobilidade e escassez:

Uno de los principales problemas del Estado-nación, dentro del processo de globalización, se presenta em su potestad de recaudar impuestos y el control de los capitales nacionales, por la necessária flexibilidade financeira, los capitales son hoy em día, móviles y escasos. El impuesto ya no es uma decisión soberana desde el momento em que el lugar de la residência y de la inversión ya no son um dato sino uma opción, y que el valor añadido se forma de manera demasiado abstracta para que pueda asignarse su creación a um lugar preciso. (grifo nosso)

Ressalta-se que o poder de tributar está no centro das atribuições do Estado, é um dos elementos mais centrais para o funcionamento burocrático e para o exercício de políticas econômicas e sociais. Se este ponto é afetado pelas mudanças, outros também são. Exemplo disso é a democracia. Não é apenas a deliberação o marco central deste regime, também o é a possibilidade de todos os indivíduos ocuparem os cargos relevantes desta organização. Ambas essas características são afetadas pela erosão política produzida pela globalização, na medida em que parte significativa do poder que passa a operar dentro do Estado não está submetido ao controle deliberativo e porque, boa parte desse novo fluxo de poder é exercido de forma difusa, não estando os cargos que o detêm disponíveis aos cidadãos diretamente afetados nestas operações.

Desta maneira, a forma de exercício de poder desta terceira fase da modernidade retorna a parâmetros antidemocráticos e antijurídicos, na medida em que as inovações em seu formato e limites não foram acompanhadas de novas teorias e novos modelos de controle, configurando um quadro claramente anacrônico.

A democracia ainda é pensada como um elemento atrelado aos limites territoriais do Estado. Will Kylimcka (2006), por exemplo, enuncia que os limites nacionais produzem os únicos foros de exercício da democracia genuína.

A globalização seguirá sendo um aspecto implosivo da lógica do Estado Moderno, mas contribuirá decisivamente para a construção de um modelo diferenciado, que reflita a revolução nas comunicações, no fluxo de pessoas, de informações e de capitais. A economia de hoje, construída cada vez mais sobre capital flutuante e tendente à inovação e exigindo cada vez menos o enraizamento a centros específicos de poder terão o condão de influenciar decisivamente no processo construtivo que está em curso.

AS BASES POLÍTICO-FILOSÓFICAS DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO SUPRANACIONAL E A NECESSÁRIA SUPERAÇÃO DOS CONCEITOS CLÁSSICOS DA CIÊNCIA POLÍTICA

Para melhor compreensão do processo de integração, é adequado que se inicie a análise desse objeto de estudo a partir de uma perspectiva abstrata, seguindo-se a metodologia adotada no presente trabalho. Este tópico destina-se a analisar o processo de integração supranacional, as mudanças provocadas pela globalização e a discussão de conceitos clássicos, tendo como pano de fundo os potenciais que podem ser utilizados pelo MERCOSUL.

Integração supranacional pressupõe a existência de uma estrutura própria, dotada de órgãos diversos, com competências próprias e com capacidade de atuação que se estende, com efeito direto, às realidades internas aos Estados integrantes. Tal nível de integração, como aponta Francisco Rubio Llorente (1997) não pode ser compreendido fora do contexto europeu. É acertada a concepção do autor desde que se considere pelos seguintes termos: integração supranacional hoje é um contexto que só se pode analisar tendo por foco a União Europeia, todavia, não é equivocado apontar que, em outras regiões do mundo, um processo de integração supranacional esteja em desenvolvimento, ainda que em fases iniciais. O patamar supranacional nem sempre foi visto no processo de integração europeu, que partiu de objetivos eminentemente econômicos, mesma justificativa observável para outros modelos de integração, como na América Latina, Ásia e África.

A globalização e o processo de integração supranacional, notadamente o europeu, puseram o mundo no que Giuseppe Duso (2007, p. 64) denominou de “crise epocal”. Para o professor, essa crise é gerada pela discordância entre a realidade e conceitos políticos fundamentais. O autor sinaliza com isso que tais conceitos já não são mais úteis para pensar a realidade europeia (tampouco o contexto político cada dia mais alterado pela globalização), apontando para a necessidade de uma nova maneira de pensar a política. Dentre os conceitos fundamentais aos quais faz referência, aponta alguns que possuem relações estreitas, como indivíduo, direitos, igualdade, liberdade, povo, poder, soberania, revolução, sociedade civil, Estado, representação e democracia.

A crise dos conceitos já é descrita por Konrad Hesse (2006), em texto clássico denominado El Estado Federal Unitario, publicado inicialmente em 1962. Em seu escrito, é analisada a transposição indiscriminada de conceitos que se justificava, naquele momento, pela falta de uma teoria geral apta a amparar a realidade que se instala. No caso dos processos de integração supranacional (com destaque ao europeu), é pertinente a menção à transposição indiscriminada de conceitos, contudo, não faltam teorias. Ao contrário, existem diversas delas que consideram o passado, analisam distintamente o presente e apontam perspectivas futuras completamente díspares. Se uma valiosa lição pode ser extraída do pensamento de Hesse é que o aparecimento de novas formas jurídico-políticas traz a questão de como compreender e ordenar as mudanças no plano teórico.

Daí a razão de se enfrentar essa questão dos conceitos, analisando-os conjuntamente, pois não é possível dissociá-los uns dos outros, bem como não se pode deixar de analisar a grandeza temporal. O que se quer dizer com isso é que o estudo que se faz aqui não é e não pode ser atemporal. Compreender que conceito é aplicável para que tempo e que a teoria não pode ser uma ilha totalmente separada do objeto que tenta explicar é um dos escopos aqui encampados.

O Estado, em sua acepção moderna, configurou-se como detentor do poder de violência, como uma instituição condutora de um sistema, que se mostrou capaz de prover as necessidades humanas e também sociais nele contidas a partir do desenvolvimento de funções próprias (exercidas por um corpo político e burocrático) e do direcionamento da atividade privada (Müller, 1995).

A complexidade da organização social exige que um poder mantenha preservado um acordo, um contrato social. Mediante isso, os indivíduos alienam sua liberdade natural em troca de uma liberdade civil (Rousseau, 2007), caminham de um estado de natureza para um estado civil.

Já Thomas Hobbes (2008) aponta que as paixões humanas são contrárias a leis naturais como a justiça, tendendo o homem à parcialidade da defesa dos seus próprios desejos, daí o porquê da necessidade de uma força, de um poder comum capaz de manter a todos em uma posição de respeito. O autor afirma que, caso o homem fosse capaz de cumprir tais leis de forma não impositiva, não seria necessário governo civil ou mesmo estado, pois a paz seria um estado natural, não uma sujeição.

Essas são razões internas motivadoras do surgimento do Estado, não têm a ver nem com seus elementos, nem com sua postura em um contexto em que se fazem presentes outros Estados. Para a questão da integração supranacional é necessário analisar o tema sob estas duas perspectivas.

No plano da relação com outros Estados, a obra “À paz perpétua”, de Kant (2010) possui especial relevo, tendo sido a base teórica para a Organização das Nações Unidas, mas também possui influência nos processos de integração supranacional de abrangência regional.

Para Kant (2010), no âmbito da relação com os outros Estados, o objetivo máximo que se deve buscar é a paz. Em uma conjuntura de paz é possível o estabelecimento de relações diplomáticas e comerciais, o fluxo de pessoas e o enriquecimento mútuo. É neste contexto que os Estados buscarão superar as limitações de seu território e de sua economia, buscando o mercado para adquirir os produtos que não produz ou não pode produzir e também para escoar a produção nacional, dentre outras possibilidades.

A obra kantiana vem estruturada em forma de um tratado, que contém artigos aptos a estruturar uma ordem de paz.

Da primeira seção, na qual constam os artigos preliminares para a paz perpétua, é possível extrair alguns pontos que dão tom a questões sobre Estado e que dizem respeito ao presente estudo. Um deles é a independência dos Estados (soberania externa), vedando a aquisição de entes estatais. Como isso Kant afasta o tratamento dos Estados como patrimônio, tendência medieval postergada até o fim do modelo imperialista. Qualquer tipo de ação nesse sentido seria para o ser estatal, nas palavras do autor, “anular sua existência como uma pessoa moral” (2010, p. 15).

Outro artigo preliminar digno de nota diz respeito a imiscuir-se um Estado, através do uso da força, na constituição e no governo de outro Estado (Kant, 2010, p. 18). Afasta-se, com isso, o uso da força bélica para “criar” entes estatais à imagem dos interesses das grandes potências. Isso tem especial relevo se devidamente adaptado ao contexto da integração supranacional, pois se trata de um processo cujo substrato fático é a paz.

Com isso é possível perceber que é a paz e não o fundamento econômico a base da integração, ainda que este último seja um dos mais notáveis objetivos. A interação econômica fora de um contexto pacífico e soberano não pode ser descrita como qualquer outra coisa que não como um estado de dominação.

A integração supranacional, aqui descrita como um processo, não pode ser posta em prática sob o uso de força militar. Subjugar um Estado (ou vários) à força militar de outro não é a via de construção para um modelo de integração supranacional, ainda que cessem as atividades bélicas e se restabeleça um governo fortemente influenciado pela potência invasora. O que ocorre em tal caso é a transformação de um Estado soberano em um mero prolongamento da soberania externa de outro ente estatal. Trata-se meramente do retorno à teoria de Maquiavel (2002) acerca da manutenção do poder sobre os povos conquistados.

Para Kant (2010), na seção segunda de sua obra, a paz não é um estado de natureza, mas necessita ser instituída. O autor enuncia, com isso, um postulado segundo o qual “todos os homens que podem influenciar-se reciprocamente têm de pertencer a alguma constituição civil (Kant, 2010, p. 23). Isso implica numa negação a um estado de natureza que não é outro que não uma situação de guerra, pois mesmo a não agressão não é nada mais do que uma situação fática passageira e incerta, pois não há regramentos que impeçam a conduta diversa.

Ampliando este postulado e especificando-o ao tema ora analisado, encontra-se outro elemento fundamental para os processos de integração supranacional: os Estados participantes devem estar constituídos em Repúblicas. Deve haver estabilidade política e jurídica para que os Estados possam participar de um processo de integração supranacional. Isso porque, mais do que uma interação diplomática, intergovernamental ou apenas momentânea, que se faz apenas entre governos, o processo de integração supranacional tende a se expandir até chegar aos cidadãos, pondo estes não apenas como destinatários de prestações, mas como sujeitos ativos e produzindo também alterações qualitativas no sistema constitucional interno.

Para tanto, em um regime de desvirtuação do Estado pelo poder de fato, daqueles que detêm a força momentânea para ditar suas vontades em desacordo com bases republicanas, não é interessante pertencer a um modelo de integração que tenha como pressuposto a paz, pois ficará evidenciado que internamente o que se vive é um estado de instabilidade e desconforto, e a interação provocará nos cidadãos deste Estado a exata dimensão de sua condição, criando uma tensão com a força estabelecida. Daí o ensinamento de Friedrich Müller (2010) de que o maior temor de um ditador é o povo que subjuga.

De outro lado, a situação de instabilidade poria em constante risco a legitimidade das decisões tomadas, especialmente no patamar supranacional, pois seria um prolongamento de um regime de força e demonstraria aos cidadãos de outros Estados participantes que a integração não serve de resguardo a um regime estável, mas que interage com qualquer faceta do poder. Percebido isso, não seria impensável que o povo se movesse no sentido de legitimar o discurso de setores políticos que pugnam contra a integração. Nesta linha, posiciona-se Kant (2010, p. 24) acerca do modelo de constituição civil adequado para cada Estado que busque a paz:

A constituição instituída primeiramente segundo princípios da liberdade dos membros de uma sociedade (como homens), em segundo lugar segundo princípios da dependência de todos a uma única legislação comum (como súditos) e, terceiro, segundo a lei da igualdade dos mesmos (como cidadãos) – a única que resulta da idéia de contrato originário, sobre a qual tem de estar fundada toda a legislação jurídica do povo

Diz o supramencionado autor que a Constituição republicana tem a “pureza de origem” e destina-se à paz, pois as decisões políticas encontram fundamento último nos cidadãos e esses terão um cuidado redobrado ao decidir, já que o peso da escolha recairá sobre eles mesmos. Daí o porquê de um Estado cujo poder foi desnaturado não está apto a figurar em uma integração supranacional.

O segundo artigo para a paz perpétua é enunciado da seguinte forma: “o direito internacional deve fundar-se em um federalismo de Estados livres” (Kant, 2010, p. 31). A ideia kantiana tende ao universalismo, que vai além do regionalismo que é a vertente ora estudada como processo de integração supranacional (casos de integração regional da União Européia e do MERCOSUL). No entanto, do ensinamento do autor é possível extrair alguns elementos aptos a aprimorar as teorias a serem aplicadas a esta realidade que ora se constrói.

Immanuel Kant (2010) define que as constituições jurídicas devem ser: a constituição de um povo (ius civitatis); segundo o direito internacional, no tocante à relação entre Estados (ius gentium); e, terceiro, uma constituição entre Estados e homens, que considere o homem como um cidadão da humanidade (ius cosmopoliticum).

Os tratados, normas jurídicas de Direito Internacional, podem enquadrar-se como primeiro regramento da relação entre Estados, respaldados sob as balizas fixadas na Constituição, inclusive podem avançar rumo ao direito dos cidadãos, concedendo-lhes direitos a serem tutelados na esfera internacional.

O regramento de direito entre os Estados, na ordem internacional, é a saída de um estado de natureza de constante instabilidade para dar lugar ao estabelecimento de um ambiente pacífico, de interação diplomática e comercial, permitindo que o contato entre os dois sistemas gere uma relação de influência recíproca:

Quando um povo poderoso e ilustrado consegue formar-se em uma república (que tem de ser, segundo natureza, inclinada à paz perpétua), então esta dá para os outros Estados um centro da união federativa para juntar-se a ela e assim garantir o estado de liberdade dos Estados, conforme à ideia do direito internacional, e expandir-se sempre cada vez mais por várias ligas desse tipo (Kant, 2010, p. 35)

Neste ponto, discute-se a capacidade de um Estado, com um sistema político desenvolvido e funcional, de constituir-se em centro do processo de integração, bem como de influenciar modificações positivas em outros Estados. Esse é um importante fator, especialmente no que toca aos temas relativos à vivência política e aos direitos fundamentais nos processos de integração.

O fator integração passaria com isso a constituir uma importante chave ao desenvolvimento, posicionando-se ao lado de elementos internos sempre presentes na concepção clássica de estado, como povo, nação, território, soberania, que necessitariam profunda rediscussão e adaptação neste novo cenário.

Inicia-se então essa rediscussão a partir do conceito de povo, como elemento de legitimação amplamente invocado por constituições atuais, especialmente em seus preâmbulos⁵. As constituições modernas buscaram fincar no povo um elemento central à legitimação democrática. Não é por outra razão que Friedrich Müller (2010) vê na definição do povo uma questão central da democracia, não apenas em sua existência, mas na forma como participa do Estado⁶.

Nesta linha, é relevante ainda a postura de Habermas (1999) que repele a concepção de Schmitt que considera povo como um elemento pré-político, dotado de características comuns que o permite produzir decisões homogêneas.

Homogeneidade, longe de ser elemento essencial à legitimação democrática, pode ser um fator artificial, que provoca a exclusão de tudo quanto diferente. Nesta fase da modernidade, esse não é e nem deve ser o elemento central para a identificação de um povo. Se o individualismo contribuiu fortemente a uma doutrina mais efetiva dos direitos humanos (Bobbio, 2004), também é correto afirmar que a mesma doutrina fortaleceu a concessão de um tratamento diferenciado aos indivíduos conduzindo o Estado a uma necessária conduta pluralista, o que acaba por facilitar o trato com indivíduos/cidadãos de diversas origens nacionais.

Daí a razão de Habermas (1999) afirmar que o que se deve buscar é uma concepção de inclusão de setores marginalizados, formando um sistema de proteção e de fruição de direitos aberto a todos. Este processo de inclusão, de consideração do indivíduo como cidadão, incluído em um contexto social, dotado de peculiaridades e de um projeto particular de vida afasta a caracterização do povo como um elemento de homogeneidade.

Aporta significativa contribuição a esta abordagem a perspectiva de J. Weiler (2004), segundo quem, para a inclusão é necessário “lidar com o estranho”, diminuindo barreiras, o que pode ocorrer de duas formas: a primeira, vista na Revolução cristã, enunciada como “venha, seja um de nós” e a segunda, alternativa mais atrativa ao caso em estudo, é o reconhecimento e o respeito às diferenças, tendo por base a essencialidade humana.

Neste contexto, a legitimação não se daria por características padronizadas que conduzissem a uma decisão homogênea, mas a partir da autolegislação como fator condutor de um processo decisório aberto e de inclusão (Müller, 2010).

Friedrich Müller (2010) especifica melhor este mecanismo de decisão, a partir da figura da “cadeia de legitimação”. Para o autor, a legitimidade encontra-se a partir de uma cadeia, em que o cidadão pode enxergar a si mesmo como participante do processo que emanou a norma que agora sobre ele opera seus efeitos. Quer dizer, o cidadão vê numa sentença o fundamento de uma norma jurídica, produzida em um processo legislativo previamente estipulado, através de representantes que ajudou a escolher. Assim, o autor primário da norma é o próprio cidadão.

O teórico vai mais longe para apontar qual o ambiente em que é possível o desenvolvimento de tal forma de atuação política por parte do cidadão, bem como de atribuição de legitimidade: um ambiente de respeito e prática de direitos fundamentais individuais e políticos, em uma democracia que possa ser justificada.

Ademais, continuando o diálogo que se está aqui a desenvolver, é elementar também analisar, além do povo, a nação. Considerando a nação como um elemento espiritual (Burdeau, 2005)⁷, como um fator transcendente de ligação do indivíduo ao Estado (assim levando em consideração o sentido clássico-naturalístico). Para que pudessem lograr êxito as transformações jurídico-políticas, era necessário um elemento apelativo, o uso de uma força maior que fosse capaz, naquele momento, de gerar agregação e coesão. Essa é a faceta integradora da nação, fortemente utilizada para a fortificar a base do Estado moderno e que atua simultaneamente como elemento legitimador (Habermas, 1999).

Contudo, não é o conceito de nação um obstáculo para a integração supranacional. O conceito clássico de nação acima exposto, sem dúvida, foi substrato à formação do Estado moderno, mas este não é unívoco. No entanto, Habermas (1999) fundamenta, com base na teoria kantiana, outra concepção de nação, distinta do teor naturalista acima descrito, e que possibilita a conformação com o processo de integração. Com isso, nem mesmo o patriotismo (em medidas razoáveis) seria um obstáculo. No entender habermasiano, deve-se atentar para um modelo de autonomia pública, que concebe a nação como uma nação de cidadãos, defensores de seu país, mas com uma visão cosmopolita, cooperativa, de uma nacionalidade que seja parte de uma federação de povos que tenha por objetivo a paz.

Exposta a incapacidade de que o recurso à nação ou a invocação de um povo falsamente homogêneo legitimem as decisões advindas de um corpo político, o que resta é a recomposição do conceito, sua abertura no sentido kantiano, especialmente tendo por base o multiculturalismo, o pluralismo e os vetores que têm exigido do Estado, cada vez mais, atenção às diferenças.

Por sua vez, chega-se ao conceito de Estado nacional. Os Estados estão formados e consolidados, no entanto, a globalização atua no sentido da fragmentação, no sentido oposto às exigências do Estado moderno. Na linha do que aqui se expõe, posiciona-se Habermas (1999, p. 83) ao afirmar que:

El Estado nacional representaba a su época una convincente respuesta al desafío histórico consistente en encontrar um equivalente funcional para las formas de integración social de La modernidad temprana (...) hoy nos hallamos ante um desafío similar. La globalización (...) nos confronta con problemas que ya no pueden solucionarse dentro del marco de un Estado nacional o por las vias habituales de acuerdos entre Estados soberanos. Si no cambia todo, seguirá progresando el vaciamento de la soberanía concebida em términos proprios de los Estados nacionales y se hará necesario la construcción y ampliación de las competencias políticas de acción a niveles supranacionales, cuyoos comienzos ya podemos observar (grifos nossos)

O autor não está negando os êxitos obtidos pelo Estado nacional. Ao contrário, reconhece a importância fundamental deste modelo ao seu momento histórico. A questão que se põe em debate é a de compreender até que ponto a globalização alterou a realidade, de modo a tornar defasado o modelo e alguns institutos do Estado nacional. Habermas vai mais longe para apontar que a negação dessa mudança provoca por si só o esvaziamento da soberania estatal e o deslocamento de competências para órgãos supranacionais. Este passa, então, a ser um processo autônomo e conduzido pela necessidade e não por um projeto de mudança racional e gradual.

Também é necessário observar a indicação de que os acordos entre Estados soberanos não são mais suficientes para o enfrentamento da mudança do fluxo de poder. Esta conclusão atinge diretamente o intergovernamentalismo e os modelos de cooperação hoje apontados no Direito Internacional. A globalização, em sua fase atual, é tudo, menos um processo gradual, que espera por reuniões de cúpulas de governos para gerar seus efeitos.

A globalização dá uma dinâmica à economia e movimenta montantes que superam o produto interno de muitos países. O entrelaçamento do mercado financeiro, o capital especulativo, a crise no câmbio, acentuada por movimentos muitas vezes inconsequentes por parte de alguns países (como as ações de emissão de dólares pelo FED em 2011 e 2012), exigem reações coordenadas, que possam causar um impacto considerável no avanço destes fatores⁸.

Não se trata de uma política econômica reacionária, mas de uma que preserve alguma efetividade em um contexto de empresas multinacionais e de Estados que, agindo isoladamente, podem virar apenas espectadores dos acontecimentos.

A globalização instala um período de predomínio de uma economia mundial, sem o desaparecimento das economias nacionais. A consequência direta disso, além de um sensível rompimento na soberania, que é tão cara aos Estados, é na própria vivência dos direitos humanos e fundamentais, na própria atuação do Estado Social, na condução, através de fatores privados e dispersos, de assuntos que faziam parte das pastas do Estado.

Do ponto de vista da governança estatal, é necessário ter em mente que há uma incongruência entre o alcance formal das decisões e o espaço socioeconômico (Soresen, 2010), de modo que o alcance de uma decisão interna ganha, com a globalização, um impulso para operar efeitos dentro de outro Estado igualmente soberano. Não porque um ou outro seja mais poderoso, mas é cada vez mais pujante a rede construída pela globalização. Um verdadeiro efeito cascata em termos de decisões políticas, que pode gerar grande insegurança e um estado de todos contra todos, caso não se apresente respostas.

Ainda segundo Georg Soresen (2010, p. 83-85), a primeira resposta estatal a essas mudanças foi a cooperação através de organizações intergovernamentais, que evoluíram tanto em quantidade quanto em qualidade. Do ponto de vista numérico, passaram de 123 no ano de 1951 para 260 na década de 90. O segundo processo consistiria na conversão do intergovernamentalismo em um modo mais efetivo e extenso de governança internacional. Já o terceiro processo opera no plano privado, com a intensificação das relações transnacionais entre atores privados. Com isso se teriam três ordens de governança: do governo (operada no plano nacional); com o governo (governança dialogada com os demais atores públicos e privados) e sem o governo (com atores privados a estabelecer sua própria pauta e regramento).

O MERCOSUL é um desses acordos, incluído nessa onda de internacionalismo, surgido com o propósito de atingir prioritariamente um mercado comum, pautando, pois, seu processo de integração (sob uma perspectiva de aproximação meramente internacional) na vertente econômica, como está sendo evidenciado como um caminho inicial e viável dos processos de integração mais profundos.

Outro conceito jurídico-político fundamental abordado acima que necessita profunda rediscussão é o de soberania⁹. Como se buscou demonstrar acima, não é a coordenação e a ingerência de um corpo político supranacional uma razão que por si só elimine a soberania estatal. Essa já está combalida com a incapacidade de o Estado, agindo isoladamente, ordenar as mudanças e os fluxos de poder vistos presentemente. Há claramente uma mudança na “qualidade”, na “consistência” da soberania, questão tratada aqui sob a perspectiva conceitual.

A concepção de soberania (externa) é a manifestação de existência e independência de um Estado destinada especialmente a outros Estados, em posição de igualdade. Com a crise dos conceitos que se está a falar, é possível afirmar que a soberania que objetivava impor um Estado perante outros Estados, envolvidos em constantes conflitos territoriais e comerciais, uma ideia de independência absoluta não cabe mais em termos puros nos tempos globalizados.

Com isso não se está a dizer que Estados não se confrontem com outros em busca de reafirmação de sua soberania¹⁰, mas este não é um cenário predominante como fora outrora. Em situação de normalidade, o desafio estatal é lutar com agentes privados e com as profundas mudanças ocorridas dentro e fora de suas fronteiras que não estão passíveis de controle. A isso se quer chamar de perda ou déficit de soberania, ou, indo além, de fim da soberania¹¹.

Não parece que a solução para a crise de paradigmas esteja em proclamar o fim da soberania como contraponto às resistências estatais em defesa deste conceito em seus termos clássicos, mesmo que em desacordo com a realidade. O ponto fulcral está em analisar qual o conteúdo possível do conceito de soberania para os tempos atuais. Para tanto, é necessário partir do conceito vigente e avançar rumo ao seu refinamento.

Para prover substrato teórico hábil a sustentar os argumentos aqui contidos, é de bom tom assentar alguns pontos de um conceito consagrado de soberania, emanados de Martin Kriele (1980). O autor distingue a soberania interna da externa. Quanto àquela, faz duas distinções básicas, a soberania do Estado constitucional, em que todo o Estado é soberano frente à sociedade e a soberania de um soberano, que é a soberania nos moldes absolutistas. Em um modelo de Estado constitucional, a soberania está condicionada à legitimação. A soberania interna faz do Estado a fonte primordial do Direito.

Consoante já se disse acima e seguindo os ensinamentos de Kriele (1980), a soberania externa está baseada na independência e na igualdade. Independência quer significar que o Estado não seja uma colônia ou parte de um Estado Federal. Já no campo da igualdade, quer significar que os Estados se reconheçam mutuamente enquanto tal, independentemente de aspectos e desigualdades fáticos, como economia, potencial bélico e outros. Nesta seara soberana, no modelo clássico, operava o Direito Internacional¹².

Retomando o pensamento de Georg Soresen (2010), o autor fornece uma importante base sobre a qual se pode pensar a soberania hoje, bem como uma mudança em seu conteúdo que pode adequar este conceito especialmente ao plano do processo de integração supranacional.

Para Soresen, no plano interno a soberania se manifesta pela independência constitucional. Do ponto de vista externo, pelo pertencimento, em igualdade de condições à comunidade internacional (2010, p. 126). Sob outro prisma, a soberania apresenta um núcleo jurídico que contém a independência constitucional. Ao lado, estão duas normas reguladoras: a não-intervenção e a reciprocidade. Estes dois aspectos estão reunidos sobre uma realidade material do Estado, que implica na capacidade real de ação e controle (Soresen, 2010, p. 128).

Muito já se falou aqui sobre as mudanças operadas pela globalização, todas elas incidem sobre a realidade material do Estado, reduzindo/alterando sua capacidade de controle. Este câmbio que se opera obviamente vai influenciar nos demais fatores, a ponto de questionarem alguns autores pelo fim da soberania e pelo fim do Estado. Com os argumentos que se seguem, buscar-se-á demonstrar a posição encampada por este trabalho.

Deslocada a realidade material do Estado pós-westfaliano para um novo momento histórico, os Estados, como se buscou demonstrar, respondem às mudanças de à quebra de sua soberania por meio de uma interação conjunta. Trata-se de uma ponderação entre sua sobrevivência enquanto corpo político de elevado relevo no campo das decisões políticas ou sua substituição por uma instituição mais alinhada às exigências presentes. Com esta óptica, o que fazem os Estados entre si em um processo de integração supranacional é deslocar uma parte de sua soberania ao ente supranacional, recebendo em troca a possibilidade de também terem ascendência sobre a realidade política de outros Estados.

SOBRE O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO NO MERCOSUL

Otávio Cançado Trindade (2006), recorrendo aos ensinamentos de Pierre Pescatore, elenca três elementos que distinguem o modelo supranacional: o reconhecimento de valores comuns, o estabelecimento de poderes efetivos para consecução dos valores estabelecidos e a autonomia desses poderes em relação aos Estados partes.

Apenas o primeiro desses elementos está sedimentado no MERCOSUL, restando os outros dois como objetivos a serem alcançados rumo ao estabelecimento de um modelo de integração alinhado à supranacionalidade.

O MERCOSUL não se configura atualmente como instância supranacional, tendo somente um funcionamento cooperativo intergovernamental, marcado por incertezas e tensionamento permanente, situação especialmente sensível diante da polarização política da última década e da dissonância política entre governos da Argentina e Brasil.

Este processo de integração em curso denominado MERCOSUL constitui-se em uma organização internacional, cuja concepção inicial, presente em seu tratado constitutivo firmado em Assunção (1991), era a instituição de um mercado comum entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.

Mesmo que o objetivo já estivesse plenamente atingindo (a formação de um mercado comum), o MERCOSUL ainda está ao alcance da regência de Direito Internacional Público.

Seu principal obstáculo referente à configuração enquanto processo de integração supranacional diz respeito à autonomia dos órgãos constituídos no MERCOSUL. Este óbice se verifica claramente ao serem analisados os mecanismos de decisão e incorporação de normas produzidas no bloco, verificando-se ineficácia e disparidades, impedindo-se um avanço gradual que se estenda a todos os membros: Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai e, mais recentemente, Venezuela.

Há ainda um problema grave nos elementos orgânicos a ser resolvido antes de perseguir o caminho da supranacionalidade, vez não há uma política de desenvolvimento institucional clara em torno de órgãos com competências bem definidas, especialmente nos campos centrais da economia e no campo jurídico. Uma cooperação econômica mais intensa e a resolução dos conflitos surgidos ao longo do processo de integração. Atualmente existem muitos órgãos, mas são obscuras suas linhas de atuação, não havendo uma atuação clara em torno de uma pauta comum.

O MERCOSUL tem sido objeto de duras críticas, especialmente por não ter conseguido lograr seus objetivos primários. Afirma-se, inclusive na diplomacia brasileira, que o objetivo do MERCOSUL é eminentemente econômico, razão pela qual seriam incabíveis as críticas de estancamento que são feitas, e reiteradas no presente trabalho.

No entanto, a afirmação de que os objetivos do bloco são meramente econômicos não sustenta ante as considerações que introduzem o Tratado de Assunção, vigente desde 29 de novembro de 1991, norma que constitui o bloco:

CONSIDERANDO que a ampliação das atuais dimensões de seus mercados nacionais, através da integração, constitui condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social;
ENTENDENDO que esse objetivo deve ser alcançado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a coordenação de políticas macroeconômica da complementação dos diferentes setores da economia, com base no princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio;
TENDO em conta a evolução dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidação de grandes espaços econômicos, e a importância de lograr uma adequada inserção internacional para seus países;
EXPRESSANDO que este processo de integração constitui uma resposta adequada a tais acontecimento;
CONSCIENTES de que o presente Tratado deve ser considerado como um novo avanço no esforço tendente ao desenvolvimento progressivo da integração da América Latina, conforme o objetivo do Tratado de Montevidéu de 1980;CONVENCIDOS da necessidade de promover o desenvolvimento científico e tecnológico dos Estados Partes e de modernizar suas economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de serviço disponíveis, a fim de melhorar as condições de vida de seus habitantes;
REAFIRMANDO sua vontade política de deixar estabelecidas as bases para uma união cada vez mais estreita entre seus povos, com a finalidade de alcançar os objetivos supramencionados;

A economia tem notável destaque nas disposições supra transcritas, contudo, verifica-se o uso central da ideia de desenvolvimento, ratificando a concepção aqui defendida de que o desenvolvimento é a matriz motivacional da integração.

O desenvolvimento de que trata o texto supera o econômico, falando-se ainda em desenvolvimento social e científico.

Sem dúvida que o modelo adotado, de Mercado Comum, etapa do processo de integração, favorece a interpretação de que o objetivo é eminentemente econômico. Compreensão fortalecida nos artigos 1º e 2º do Tratado.

Entretanto, mesmo com os indícios negativos e com os obstáculos atualmente existentes, existem exemplos a serem citados, como o acordo entre o MERCOSUL e o Pacto Andino para formar a Comunidade Sul-Americana de Nações, em 2005, evidenciam intenções de avanços mais profundos no processo de integração, dando a devida dimensão à ideia de integração complexa do MERCOSUL.

Outras iniciativas seguiram na mesma linha, focando nos Protocolos para corrigir eventuais distorções. Neste sentido, eis a compreensão de Marcelo Obregón (2004, p. 40):

Analisando-se o Tratado de Assunção, é possível observar-se total ausência de normas jurídicas comunitárias, e sequer a intenção de criar as mesmas. Não obstante, por ocasião da comissão Ad Hoc para preparar a conformação da estrutura internacional do Mercosul que, posteriormente, daria lugar ao Protocolo de Ouro Preto, vários juristas preconizaram a necessidade da elaboração de um Direito Comunitário e da criação de órgãos supranacionais para o bom desenvolvimento do sistema.

A própria criação da Comunidade Sul-Americana de Nações autoriza a interpretação de que os objetivos de ter o MERCOSUL apenas como mercado comum são insuficientes à real demanda de integração.

Ainda neste ponto específico, é de notar que o MERCOSUL hoje não é mais do que uma união aduaneira, com sérios conflitos a serem equacionados, especialmente entre Brasil e Argentina.

Para corrigir tal aspecto, além das modificações acima sugeridas na estrutura institucional do MERCOSUL, especialmente no tocante ao Parlamento e a premente necessidade de um Tribunal, deve-se analisar também a percepção dos países do MERCOSUL em relação a novas esferas a serem integradas em seu ordenamento jurídico. A necessária modificação dos parâmetros da disputa entre monismo e dualismo é menor do que alguns estudiosos entendem, cabendo falar até mesmo em reinterpretação, em lugar de modificação. Em relação ao tema, ensina Félix Gerardo Ibarra Prieto (2011, p. 91):

Las constituciones de los países membros del MERCOSUR parecen a primera vista dar primacía a la interpretación dualista de las normas fundamentales consagradas en todas ellas. Esto impediria la primacía de los derechos del MERCOSUR, pero este hecho de ser monista o dualista no impide ni es decisivo em matéria del derecho comunitário, conforme demuestra la experiencia europea. Según Philippe Manin (2000), eso se entende y se resuelve facilmente cuando el legislador encuentra la llave que diferencia a ambas.

Sobre a questão, um importante aspecto que se deve verificar é que, com a ratificação do Tratado constitutivo, o país reconhece a existência de um centro de decisões e de produção de normas jurídicas. Deste modo, a interpretação que melhor privilegia a boa-fé que deve reger o Direito dos Tratados, é que, salvo quando aquelas normas produzidas pelos órgãos constituídos do bloco integrado contrariarem o conteúdo constitucional é que, mediante procedimento judicial a tramitar na Corte Constitucional e/ou no Tribunal do bloco, deveriam ser reapreciados e, em sendo o caso, ter afastada sua aplicabilidade.

Curioso notar que na atual configuração existem diversos órgãos deliberativos no MERCOSUL, sem que haja esforços claros rumo ao necessário fortalecimento do Parlamento do MERCOSUL, o que se daria especialmente com a instituição de eleições diretas e a criação de pautas correspondentes a temáticas interessantes aos Estados participantes, não somente em relação ao corpo político, mas também aos cidadãos. Em relação a esses últimos, a criação de um amplo catálogo de direitos é um catalisador importante para o processo.

Isto aumentaria o grau de legitimidade das decisões tomadas no bloco, incluindo-as dentro de um processo amplo de decisões tomadas nacionalmente, permitindo-se assim maior interação entre tais normas e o ordenamento interno. A democratização dos procedimentos de decisão e produção normativa no MERCOSUL necessitam ser democratizados e ter aumentado seu grau de identificação com a esfera política de cada Estado parte, provocando a permeabilização dos ordenamentos internos e a percepção natural de um novo foco normativo.

No entanto, a estrutura existente no MERCOSUL pode ser direcionada para fomentar potencialidades econômicas atualmente existentes. Políticas econômicas e investimentos integrados, poderiam agregar forças locais e transformar o perfil do bloco. Um exemplo disso pode ser apontado no Brasil, grande exportador de commodities. O Brasil poderia exportar tais produtos para o refinamento nos países do bloco, agregando-se valor e estimulando a industrialização. Isso compensaria os efeitos negativos das balanças comerciais destes países ante o fluxo de exportação dos produtos da chamada linha branca que o Brasil para lá envia.

Estas ações, necessariamente coordenadas, atualmente carecem de um órgão que desenvolva políticas econômicas alinhadas entre o Bloco e os países integrantes. Analisando essa conjuntura, José Maurício Domingues (2007, p. 81-82) afirma:

O estado não tem como, sozinho, gerar demanda ou investigaçãoo; é preciso que impulsione outros setores mediante projetos de colaboração, sobretudo ao tratar-se de alta tecnologia. Redes entre estados, como Castells aponta, são na verdade bastante importantes, criando uma sinergia que resulte mais poderosa do que são capazes agentes isolados. A integração regional, portanto, conta muito. Deve fazer-se capilar, combinando empresas, universidades e centros de pesquisa mediante a coordenação estatal.

Estes são desafios que se põem frente aos países integrantes do MERCOSUL. São obstáculos especialmente difíceis de enfrentar quando se é possível afirmar com clareza, ante as posturas demonstradas pelos integrantes do bloco, que não há certeza acerca de um real interesse no aprofundamento do processo, seja para chegar ao nível concreto de mercado comum, objetivado desde o início. A ver como será o comportamento ante a necessária operacionalização e elevação de padrões de governança de bloco para que se concretize o acordo Mercosul x União Europeia.

CONCLUSÃO

A análise empreendida ao longo deste trabalho permite concluir que o modelo de Estado-nação westfaliano, caracterizado pelo isolamento e pela soberania absoluta, tornou-se insuficiente para responder às complexas demandas da globalização. A erosão das fronteiras econômicas e sociais exige uma reconfiguração do poder político, na qual a soberania não deve ser entendida como um escudo contra a ingerência externa, mas como a capacidade de participar ativamente de decisões em uma comunidade internacional ampliada.

No que tange especificamente ao Mercosul, evidencia-se que o atual modelo intergovernamental exauriu suas potencialidades. A dependência exclusiva da vontade política dos chefes de Estado e a falta de internalização automática das normas geram insegurança jurídica e impedem o aprofundamento do bloco. A resistência em ceder parcelas de soberania, amparada em uma leitura constitucional conservadora, atua como o principal entrave ao desenvolvimento regional.

O novo acordo comercial Mercosul – União Europeia desafiará o modelo de governança do bloco, exigirá mais dos sistemas jurídico-político internos e testará em definitivo a forma internacional clássica precária que marca o bloco do Sul. Assim, necessariamente serão necessárias mudanças aptas a permitir a fruição do acordo e o aproveitamento das oportunidades que dele surgirão.

A aproximação com o bloco europeu, único no mundo integrado a nível supranacional, demonstrará formas mais eficazes e afinadas de atuação conjunta entre países, passando a ter um caráter de modelo-protagonista para o Mercosul, sendo natural a adaptação de certos organismos e formas de tomada de decisão, abrindo um novo campo de transformação do Direito Internacional atualmente aplicado.

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¹ Doutor em Políticas Públicas (PPGPP/UFMA). Mestre em Direito e Instituições do Sistema de Justiça (PPGDIR/UFMA). Graduado em Direito (UFMA). Pesquisador da Fundación Carolina (2011-2012), com pesquisa desenvolvida na Faculdade de Direito da Universidade de Granada – Espanha. Pesquisador do Núcleo de Estudos em Direito Constitucional (PPGDIR/UFMA). Advogado. E-mail: [email protected]

² Mestra em Direito e Instituições do Sistema de Justiça – UFMA. Especialista em Ciências Criminais. Especialista em Gestão do Sistema Penitenciário – UEMA. Servidora Pública e Professora Universitária.

³ Sorensen adota a globalização como um processo eminentemente econômico, assim, sem desprezar suas outras vertentes, aponta o comportamento econômico dos Estados e dos mecanismos privados como elementos centrais da globalização.

⁴ CELOTTO, A; CONTE, E. La ley. De los Orígenes a la crisis. Boletín Mexicano de Derecho Comparado. Nº. 117, Setembro-Dezembro, 2006. PP. 613-635.

⁵ “Todo o poder emana do povo” (Constituição da República Federativa do Brasil de 1988); “We the people of the United States” (Constituição dos Estados Unidos da América); “o Povo Alemão” (Lei Fundamental alemã).

⁶ Ver também: Müller, Friedrich. Fragmentos (sobre) o poder constituinte do povo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.

⁷ Ainda BURDEAU: “A nação significa continuar a ser o que se foi e, em conseqüência, assegurar, através da interdependência material, a coesão social pela fé numa recordação em comum; é uma possibilidade de sobrevivência pela qual o homem corrige a fugacidade de seu destino pessoal” (p. 17)

⁸ José María Porras Ramírez aponta que “La desnacionalización y conseguiente internacionalización de las políticas públicas, transunto inicial de una mundialización de la economía, El comercio y las finanzas, que hoy se extiende a prácticamente todas las esferas, requiere El sonsiguiente establecimiento de instancias de gobierno com capacidad de acción a nível supranacional. P. 51. (RAMÍREZ, José María Porras. Integración europea y configuración institucional: La incidencia del Tratado de Lisboa. In: RAMOS, Paulo Roberto (org.). Constituição e federalismo no mundo globalizado. São Luís: EDUFMA, 2011

⁹ Segundo Martin Kriele, “dos conceptos representan la clave para La comprensión de casi todos los problemas de la teoría del Estado, referentes al Estado moderno: soberanía y legitimidad”. Para o autor, legitimidade constitui o lado interno da soberania. KRIELE, Martin. Introducción a La teoria del Estado. Fundamentos históricos de La legitimidad del Estado Constitucional Democrático. Buenos Aires: Delpalma, 1980. P. 13

¹⁰ O mais notável caso envolvendo Europa e América do Sul é a disputa das Ilhas Malvinas por Reino Unido e Argentina.

¹¹ Neste sentido, ver Duso. 

¹² Op. Cit. P. 82