REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/791607503
RESUMO
O presente artigo analisa o federalismo de cooperação e a autonomia municipal no ordenamento constitucional brasileiro, considerando a proteção conferida à forma federativa de Estado pelo art. 60, § 4º, I da Constituição Federal de 1988. Parte-se da evolução histórica do federalismo brasileiro para demonstrar que a organização federativa nacional foi marcada por movimentos de centralização e descentralização do poder, culminando na Constituição de 1988, que reconheceu os Municípios como entes federativos autônomos e consolidou um modelo de federalismo cooperativo e solidário. Examina-se o pacto federativo como limite material ao poder de reforma, destacando-se que a proteção constitucional não impede alterações na repartição de competências, mas veda medidas capazes de suprimir ou esvaziar substancialmente a autonomia política, administrativa e financeira dos entes federados. Analisa-se, ainda, o princípio da cooperação no federalismo fiscal, sua dimensão financeira e seus limites constitucionais, especialmente diante de estruturas de governança compartilhada. A autonomia municipal é examinada a partir das capacidades de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autonomia financeira, demonstrando-se que a cooperação federativa deve ocorrer sem subordinação. Conclui-se que estruturas centralizadas de governança somente se mostram compatíveis com o pacto federativo quando preservam espaços efetivos de participação e decisão dos entes subnacionais, uma vez que a centralização excessiva pode comprometer a autonomia municipal protegida constitucionalmente.
Palavras-chave: Federalismo cooperativo; Pacto federativo; Autonomia municipal; Federalismo fiscal; Cooperação federativa.
ABSTRACT
This article analyzes cooperative federalism and municipal autonomy within the Brazilian constitutional order, considering the protection granted to the federal form of State by Article 60, paragraph 4, item I, of the Federal Constitution of 1988. It begins with the historical evolution of Brazilian federalism to demonstrate that the national federal organization has been marked by movements of centralization and decentralization of power, culminating in the 1988 Constitution, which recognized municipalities as autonomous federal entities and consolidated a cooperative and solidary model of federalism. The federal pact is examined as a substantive limit on constitutional amendment powers, emphasizing that constitutional protection does not prevent changes in the distribution of powers, but prohibits measures capable of suppressing or substantially weakening the political, administrative, and financial autonomy of federal entities. The principle of cooperation in fiscal federalism, its financial dimension, and its constitutional limits are also analyzed, particularly in the context of shared governance structures. Municipal autonomy is examined through the capacities of self-organization, self-government, self-administration, and financial autonomy, demonstrating that federal cooperation must occur without subordination. It is concluded that centralized governance structures are compatible with the federal pact only when they preserve effective spaces for participation and decision-making by subnational entities, since excessive centralization may compromise constitutionally protected municipal autonomy.
Keywords: Cooperative federalism; Federal pact; Municipal autonomy; Fiscal federalism; Federal cooperation.
1. INTRODUÇÃO
A forma federativa de Estado é um dos fundamentos do constitucionalismo brasileiro e, ao mesmo tempo, um limite que o poder de reforma não pode ultrapassar (Freitas, 2025, p. 309-310). O art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal determina que não será objeto de deliberação proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado (Brasil, 1988, art. 60, § 4º, I). O dispositivo inclui o pacto federativo entre as cláusulas pétreas, garantindo-lhe proteção jurídica e estabilidade política mesmo diante de propostas de alterações constitucionais (Freitas, 2025, p. 310).
A defesa da federação não constitui uma questão meramente formal. A Constituição de 1988 define a federação como garantia da democracia plural, fundada na autonomia política, administrativa e financeira dos entes federados (Mendes Neto; Schenato Júnior, 2020, p. 166). A forma federativa representa uma maneira de limitar o poder, distribuindo-o entre diferentes níveis de governo e preservando a unidade nacional sem eliminar a diversidade regional (Freitas, 2025, p. 309-310).
O modelo brasileiro caracteriza-se, ainda, pela cooperação entre os entes federados. A Constituição Federal de 1988 determina uma estrutura pautada simultaneamente na descentralização e na interdependência entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, exigindo mecanismos de cooperação institucional, especialmente na esfera fiscal (Freitas, 2025, p. 310-312).
Nesse modelo, a autonomia dos Municípios ocupa posição relevante. A Constituição de 1988 elevou os Municípios à condição de entes federativos autônomos, rompendo com os controles que historicamente os submetiam aos Estados-membros (Cioatto; Boff, 2017, p. 278). A autonomia municipal compreende dimensões políticas, administrativas e financeiras, não podendo ser reduzida a uma descentralização meramente administrativa.
A questão assume especial importância diante de modelos de governança fiscal que concentram determinadas competências decisórias em instâncias nacionais. A cooperação federativa deve representar coordenação compartilhada e não subordinação, devendo ser preservados os espaços de decisão constitucionalmente assegurados aos entes federados.
Nesse contexto, o objetivo deste artigo consiste em analisar os fundamentos constitucionais do federalismo cooperativo e da autonomia municipal, examinando o pacto federativo como cláusula pétrea, a dimensão fiscal da cooperação federativa, a posição constitucional dos Municípios e os riscos de enfraquecimento da autonomia municipal diante de estruturas centralizadas de governança.
2. O PACTO FEDERATIVO COMO CLÁUSULA PÉTREA
2.1. Evolução Histórica e Função Política da Federação Brasileira
O modelo federativo brasileiro tem origem na Constituição Republicana de 1891, influenciada pelo federalismo norte-americano, mas adaptada à realidade de um país extenso e marcado por fortes desigualdades regionais (Lopreato, 2022, p. 2,5-9). Sua construção não ocorreu de forma imediata, mas resultou de processo histórico marcado pela reação ao modelo centralizador do Império, pelo fortalecimento das reivindicações das províncias por maior autonomia e pela consolidação do Estado Federal com a Constituição de 1891 (Liziero, 2017, p. 113, 118-119).
Ao longo do século XX, o federalismo brasileiro oscilou entre momentos de centralização e descentralização do poder (Lewandowski, 2008, p. 323). Cada Constituição refletiu o contexto histórico em que foi elaborada e a maneira pela qual o poder político era distribuído entre o governo central e as unidades regionais (Anacleto, 2008, p. 17). O percurso constitucional brasileiro demonstra, portanto, uma busca constante pelo equilíbrio entre unidade e autonomia (Lopreato, 2022, p. 2-5).
A Constituição do Império do Brasil, de 1824, estabeleceu um Estado unitário e monárquico, sem traços de federalismo (Oliveira, 2025, p. 21-22). O poder político estava concentrado no Imperador e as províncias estavam subordinadas ao Poder Central, funcionando essencialmente como divisões administrativas (Oliveira, 2025, p. 22). A centralização buscava manter a unidade territorial do país recém-independente e evitar movimentos separatistas que poderiam surgir diante de maior autonomia regional (Liziero, 2017, p. 114).
A constituição de 1891 inaugurou o federalismo brasileiro e a descentralização política, representando ruptura com o centralismo imperial (Soares; Machado, 2018, p. 75). As antigas províncias foram transformadas em Estados dotados de autonomia, competência legislativa residual e fontes próprias de receitas. Todavia, a autonomia estadual ficou concentrada nas elites regionais e o modelo político estruturou-se no coronelismo e na Política dos Governadores, caracterizando o denominado federalismo oligárquico (Soares; Machado, 2018, p. 75, 79; Saldanha, 2017, p. 136).
Quanto ao poder local, a Constituição de 1891 estabeleceu genericamente que os Estados deveriam assegurar a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeitasse ao seu peculiar interesse (Brasil, 1891, art. 68). A ausência de discriminação clara de competências tributárias e políticas, contudo, resultou na subordinação efetiva dos Municípios aos Estados (Bezerra; França, 2021, p. 160-161).
A Constituição de 1934 incorporou uma concepção social e cooperativa do Estado, ampliando direitos sociais e criando mecanismos de coordenação entre União e Estados (Godoy, 2017, p. 184). Foi o primeiro texto constitucional a reconhecer expressamente a autonomia municipal, ainda que subordinada às Constituições estaduais (Ferrari filho, 2010, p. 118-119), constituindo marco de transição para um federalismo social, que combinava descentralização política com um incipiente ideal de solidariedade entre os entes federativos (Saldanha, 2017, p. 147-148).
Esse processo foi interrompido pela Constituição de 1937, que representou retrocesso na descentralização política (Abrucio, 2022, p. 134). O Estado Novo suprimiu a autonomia dos Estados e Municípios e instaurou um federalismo essencialmente nominal (Codato, 2011, p. 322, 324). O Presidente da República possuía amplos poderes de intervenção, inclusive para dissolver legislativos locais e nomear interventores (Lewandowski, 2008, p. 324).
A Constituição de 1946 restabeleceu o regime democrático e promoveu nova configuração da Federação, com valorização do ente local (Medeiros, 1947, p. 53-54). Os Municípios passaram a dispor de autonomia política, administrativa e financeira, com eleição direta de prefeitos e vereadores (Hermany; Giacobbo; Machado, 2024, p. 11-12). Também houve reorganização da distribuição das receitas, mediante sistema mais equilibrado de partilha de recursos entre os entes federados (Alves, 2024, p. 104-105).
A Constituição de 1967, por sua vez, retornou uma concepção centralizadora do poder. Embora a Federação permanecesse formalmente preservada, ocorreu concentração de competências políticas, administrativas e tributárias na União (Lopreato, 2022, p. 3-4, 22). Paralelamente, iniciou-se uma etapa de racionalização do sistema tributário que contribuiu para a estruturação do federalismo fiscal posteriormente estabelecido pela Constituição de 1988 (Rezende, 1995, p. 299-300).
A Reforma Tributária de 1965-1967 buscou unificar regras fiscais, aumentar a arrecadação e estabelecer bases legais uniformes para os diferentes níveis de governo (Rezende, 1995, p. 299-300). Nesse processo, a edição do Código Tributário Nacional, pela Lei nº 5.172/1966, estabeleceu princípios gerais do Direito Tributário e delimitou sistematicamente as competências da União, dos Estados e dos Municípios (Camargos; Taufner, 2024, p. 9-10).
Embora o período fosse marcado pela centralização, também foram introduzidos mecanismos de partilha vertical de receitas, mediante repasses aos Estados e Municípios. Esses mecanismos contribuíram para a formação dos fundamentos do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios, instrumentos importantes da solidariedade federativa (Cunha, 2025, p. 84).
A Constituição de 1988 alterou novamente esse equilíbrio. A descentralização promovida pelo novo texto constitucional ampliou a autonomia decisória dos entes subnacionais, descentralizou recursos e compartilhou responsabilidades na implementação de políticas públicas, consolidando um modelo de federalismo cooperativo (Almeida, 2005, p. 32).
O art. 1º da Constituição estabelece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, enquanto o art. 18 assegura a autonomia dos entes federativos (Brasil, 1988, arts. 1º e 18). A Constituição de 1988 elevou os Municípios à condição de entes federativos autônomos, fortalecendo o Município como espaço de atuação política, participação social e exercício da democracia local (Cioatto; Boff, 2017, p. 278, 291).
Também foi estruturado sistema de repartição de receitas tributárias, disciplinando nos arts. 157 a 162, garantindo aos entes subnacionais fontes próprias de arrecadação e mecanismos de transferência obrigatória. Consolidou-se, assim, a autonomia financeira como condição indispensável ao exercício da autonomia política (Morais; Mello, 2021, p. 27, 31, 34).
2.2. O Pacto Federativo Como Limite Material Ao Poder de Reforma
O art. 60, § 4º, I, da Constituição Federal estabelece que não será objeto de deliberação proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa de Estado (Brasil, 1988, art. 60, § 4º, I). A disposição confere ao pacto federativo natureza de cláusula pétrea e constitui limitação material expressa ao poder constituinte derivado (Oliveira, 2025, p. 36).
O poder constituinte derivado pode modificar a Constituição, mas não pode suprimir nem esvaziar as matérias protegidas pelo art. 60, § 4º (Oliveira, 2025, p. 39). O núcleo essencial da forma federativa abrange a preservação da autonomia política, administrativa e financeira dos entes federados e não pode ser eliminado pelo exercício do poder de reforma (Fernandes; Souza, 2024, p. 197).
O Supremo Tribunal Federal exerce papel relevante na definição do alcance dessa proteção, examinando se alterações constitucionais preservam o núcleo essencial da Federação. Esse núcleo está relacionado à autonomia política, administrativa e financeira dos entes federados, sem impedir toda alteração constitucional, mas apenas aquelas que impliquem abolição ou esvaziamento substancial dessa autonomia (Fernandes; Souza, 2024, p. 197).
Na ADI 939/DF, o STF reconheceu a forma federativa como princípio estruturante da Constituição, consolidando o entendimento de que o pacto federativo integra o núcleo essencial da ordem constitucional brasileira (Oliveira, 2025, p. 48-49). Em julgados posteriores, como as ADIs 228/DF e 401/DF, reafirmou-se a proteção da autonomia dos entes federados (Oliveira, 2025, p. 51). Na ADPF 672/DF, a Corte preservou espaços decisórios constitucionalmente assegurados aos Estados e Municípios (Müller; Friederich, 2020, p. 72).
A cláusula federativa não torna imutável toda a repartição constitucional de competências. Alterações são possíveis desde que preservem grau suficiente de autonomia dos entes federados (Albano, 2024, p. 71). O federalismo exige equilíbrio entre a preservação das autonomias parciais e as necessidades de unidade nacional, mediante repartição de competências que favoreça a cooperação e o desenvolvimento harmônico dos integrantes da Federação (Neme; Araújo, 2022, p.359).
A coordenação e a cooperação entre os entes são, portanto, compatíveis com o federalismo desde que preservem competências próprias e espaços decisórios dos governos subnacionais, evitando sua subordinação ao governo central (Grin, 2022, p. 7).
A interpretação constitucional da cláusula federativa também não se limita ao exame literal do texto. A norma resulta da atividade interpretativa, embora o enunciado constitucional permaneça vinculante (Anacleto, 2008, p. 65). No âmbito do federalismo, as alterações normativas devem ser examinadas à luz da configuração institucional concreta e dos efeitos produzidos sobre as relações entre os entes federados.
O pacto federativo pode ser compreendido por dimensões interligadas relativas à autonomia política, à coordenação das políticas públicas e à disponibilidade de recursos financeiros (Grin, 2022, p. 51). A dimensão política compreende as capacidades de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração (Meneses, 2025, p. 22). A dimensão funcional manifesta-se na articulação das responsabilidades entre as diferentes ordens de governo, enquanto a dimensão financeira pressupõe receitas suficientes ao exercício das competências próprias (Fernandes; Souza, 2024, p. 200).
Essas dimensões relacionam-se à lealdade federativa, que impõe aos entes o exercício solidário e coordenado de suas competências, sem comprometimento da integridade da Federação (Franzese, 2010, p. 85). A cláusula federativa atua, portanto, simultaneamente como proteção da estrutura federativa e princípio orientados da cooperação e coordenação entre os entes.
3. O PRINCÍPIO DA COOPERAÇÃO NO FEDERALISMO FISCAL
3.1. Fundamentos Constitucionais e Teóricos da Cooperação Federativa
O princípio da cooperação no federalismo fiscal constitui fundamento relevante da organização da República Federativa do Brasil. A Constituição de 1988 estabelece modelo federativo pautado na descentralização e na interdependência entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios (Freitas, 2025, p. 310-311).
A Federação brasileira não se fundamenta na independência absoluta de seus membros, mas em sua coordenação harmônica (Franzese, 2010, p. 85). A autonomia política e administrativa das unidades federadas deve ser acompanhada pelos valores de solidariedade e corresponsabilidade.
Embora o princípio da cooperação não seja expressamente nomeado, pode ser deduzido da interpretação sistemática da Constituição (Müller; Friederich, 2020, p. 68). Os arts. 23, 24, 30 e 241 estabelecem fundamentos para o regime de colaboração (Reis, 2022, p. 97). O art. 23 prevê competências materiais comuns aos entes federativos, enquanto o art. 241 autoriza consórcios e convênios de cooperação para gestão conjunta de funções públicas.
Essa configuração caracteriza o federalismo cooperativo brasileiro, no qual o isolamento dos entes é substituído por uma comunidade de responsabilidades (Abrucio, 2022, p. 141). A perspectiva rompe com o federalismo dualista baseado em rígida separação de competências (Franzese, 2010, p. 94).
A coordenação federativa também permite que a descentralização seja compatibilizada com eficiência e igualdade na prestação das políticas públicas (Soares; Machado, 2018, p. 94). A cooperação funciona como instrumento de correção de desigualdades regionais e de racionalização administrativa, em um federalismo de integração fundado na solidariedade e no compartilhamento de políticas, receitas e competências.
No contexto brasileiro, o modelo busca compatibilizar autonomia federativa e coordenação institucional, preservando simultaneamente unidade nacional e diversidade regional (Neme; Araújo, 2022, p. 359). A cooperação possui função instrumental e deve ser interpretada em harmonia com a autonomia federativa, preservando a capacidade de autogoverno dos entes (Reis, 2022, p. 140).
3.2. A Dimensão Fiscal da Cooperação Federativa
A dimensão fiscal constitui um dos pontos mais sensíveis das relações federativas, pois envolve partilha de recursos e competências tributárias, que representam a base material da autonomia política (Liziero; Alcântara, 2020, p. 359-360).
A Constituição de 1988 instituiu sistema de repartição de receitas nos arts. 157 a 162, criando mecanismos de redistribuição intergovernamental, entre eles o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo de Participação dos Municípios, integrantes da estrutura solidária do federalismo fiscal (Liziero; Alcântara, 2020, p. 360).
Esses instrumentos procuram concretizar a solidariedade fiscal, reduzindo desigualdades regionais e assegurando condições financeiras mínimas para o exercício das competências constitucionais (Fernandes; Souza, 2024, p. 195). A cooperação fiscal mostra-se necessária porque os entes subnacionais dependem de capacidade financeira para o desempenho das atribuições que lhes são constitucionalmente conferidas (Abrucio, 2022, p. 141).
O federalismo brasileiro apresenta, entretanto, permanentemente tensão entre centralização e descentralização. Almeida (2005, p. 30) identifica combinação entre recentralização normativa e descentralização operacional. A concentração de arrecadação e utilização de transferências para o financiamento de políticas locais podem favorecer a coordenação nacional, mas também restringir a autonomia decisória dos entes federados (Abrucio, 2022, p. 130).
O federalismo cooperativo requer, assim, mecanismos de governança compartilhada capazes de compatibilizar coordenação e participação efetiva dos entes na gestão das receitas públicas (Tripodi, 2024, p. 69).
A EC nº 132/2023, ao instituir o Imposto sobre Bens e Serviços e o Comitê Gestor do IBS, insere-se nesse contexto de cooperação fiscal. A administração compartilhada do novo tributo representa esforço de institucionalização da cooperação em bases verticais e horizontais (Sousa, 2025, p. 70). Sua efetividade, contudo, relaciona-se à existência de representação equilibrada e poder decisório entre os entes participantes (Sousa, 2025, p. 71).
A centralização da gestão tributária pode reduzir a autonomia dos entes subnacionais caso não preserve o equilíbrio federativo e a participação dos titulares das receitas (Fernandes; Souza, 2024, p. 196). A cooperação fiscal deve, portanto, ser compreendida como exercício compartilhado de competências tributárias entre Estados, Distrito Federal e Municípios e não como transferências da soberania (Tripodi, 2024, p. 67).
3.3. Cooperação, Solidariedade e Limites Constitucionais
A cooperação federativa encontra limites jurídicos no próprio princípio federativo, protegido como cláusula pétrea pelo art. 60, § 4º, I da Constituição (Oliveira, 2025, p. 41). Para ser legítima, a cooperação deve respeitar a autonomia política, administrativa e financeira dos entes federados, sem reduzi-la ou anulá-la (Fernandes; Souza, 2024, p. 197).
Trata-se de integração sem subordinação. O art. 18 da Constituição estabelece que União, Estados, Distrito Federal e Municípios são autônomos (Brasil, 1988, art. 18), sendo essa autonomia a referência inicial para a definição dos limites da cooperação federativa.
A cooperação não pode ser utilizada como instrumento de imposição hierárquica, sob pena de restauras modelo centralizador incompatível com o pacto federativo (Porcote; Medeiros, 2025, p. 3). Consequentemente, modelos de governança fiscal que concentram poder decisório em instâncias nacionais devem ser examinados à luz do pacto federativo (Conti; Macarenhas, 2023, p. 127).
A ausência de representação equilibrada e de participação efetiva dos Municípios em órgãos de deliberação fiscal pode, em situações extremas, atingir a proteção constitucional da Federação (Vieira, 2025, p. 52).
O federalismo cooperativo não equivale a uma descentralização consentida, mas a um modelo de coordenação compartilhada no qual os entes participam das decisões que lhes dizem respeito (Franzese, 2010, p. 53). A solidariedade federativa deve desenvolver-se em harmonia com a autonomia decisória e financeira de cada ente, de forma que mecanismos de redistribuição de recursos e uniformização administrativa não comprometam o espaço de decisão local (Franzese, 2010, p. 85).
A cooperação tem com limite o respeito à autonomia e como finalidade a efetivação da solidariedade constitucional (Albano, 2024, p. 82). Quando esse equilíbrio se rompe, a Federação corre o risco de transformar-se em descentralização predominantemente administrativa, na qual os entes subnacionais executam políticas sem poder efetivo de decisão (Vieira, 2025, p. 31-32).
3.4. Desafios Institucionais da Cooperação Fiscal no Brasil
Embora o federalismo cooperativo brasileiro represente avanço na consolidação de um Estado descentralizado e solidário, sua efetividade prática enfrenta desafios estruturais, institucionais e normativos (Grin, 2022, p. 1). A Constituição de 1988 instituiu os fundamentos de uma Federação de corresponsabilidade, mas a cooperação fiscal permanece marcada por desigualdades.
Um dos problemas apontados consiste na insuficiência de instâncias permanentes de coordenação entre União, Estados e Municípios (Franzese, 2010, p. 94). A cooperação intergovernamental ocorre muitas vezes de maneira desarticulada e vinculada a programas setoriais ou repasses condicionados.
As diferenças técnicas e financeiras entre os entes também dificultam uma cooperação horizontal efetiva. Iniciativas apresentadas como cooperativas podem funcional segundo lógica vertical, contrariando a autonomia previstas no art. 18 da Constituição (Müller, Friederich, 2020, p. 55).
Nesse cenário, o Comitê Gestor do IBS, criado pela EC nº 132/2023, apresenta-se como estrutura institucional voltada à administração compartilhada do novo tributo (Tripodi, 2024, p. 67-70). Sua legitimidade, contudo, depende da capacidade de representar os interesses dos entes federados e garantir processos decisórios compatíveis com a autonomia e a lealdade federativa (Freitas, 2025, p. 323).
O desafio consiste, portanto, em compatibilizar a necessidade coordenação fiscal com a preservação da autonomia dos entes subnacionais. A cooperação fiscal somente se mantém constitucionalmente adequada quando não converte mecanismo de coordenação em estruturas de subordinação.
4. A AUTONOMIA DOS MUNICÍPIOS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
4.1. O Município Como Ente Federado
A Constituição de 1988 atribuiu aos Municípios posição singular no federalismo brasileiro. O art. 1º incluiu aos Municípios na união indissolúvel que constitui a República Federativa do Brasil, enquanto o art. 18 reconhece sua autonomia político-administrativa (Brasil, 1988, arts. 1º e 18).
A elevação do Município à condição de ente federativo autônomo representou ruptura com a trajetória constitucional anterior, na qual a autonomia local permaneceu, em diferentes períodos, limitada pela subordinação aos Estados ou pelo centralismo da União (Bezerra; França, 2021, p. 169).
Os Municípios integram a Federação e exercem suas atribuições nos limites estabelecidos pela Constituição. Sua autonomia manifesta-se mediante capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadministração, associadas à existência de recursos financeiros que possibilitem o exercício concreto dessas competências.
A autonomia financeira possui importância particular, pois a existência formal de competências políticas e administrativas perde efetividade quando o ente não dispõe de recursos necessários para exercê-las. O sistema constitucional de repartição de receitas e de competências tributárias constitui, portanto, elemento material da autonomia municipal.
A Constituição de 1988 estruturou a autonomia financeira municipal por meio de competências tributária próprias e de participação em receitas arrecadadas por outros entes. Essa arquitetura procura compatibilizar descentralização, solidariedade e capacidade financeira, reconhecendo que as desigualdades econômicas existentes entre os Municípios impedem que a autonomia se sustente exclusivamente em arrecadação própria.
4.2. Competências Municipais
A autonomia municipal concretiza-se por meio das competências constitucionalmente atribuídas aos Municípios. A Constituição estabelece atribuições legislativas, administrativas e tributárias que constituem espaços próprios de atuação do ente local.
O art. 30 da Constituição representa importante fundamento dessa autonomia ao estabelecer competências relacionadas aos assuntos de interesse local, à suplementação da legislação federal e estadual e à organização e prestação de serviços públicos de interesse local (Brasil, 1988, art. 30).
A repartição constitucional de competências constitui técnica de preservação do federalismo, pois impede a concentração integra do poder em apenas uma esfera de governo. As competências municipais não representam simples delegação da União ou dos Estados, mas atribuições conferidas diretamente pela Constituição.
A autonomia tributária e financeira integra essa estrutura. A capacidade de instituir tributos próprios e participar da repartição constitucional de receitas permite que o Município disponha de meios materiais para executar suas atribuições. A autonomia financeira é, desse modo, instrumento necessário para a concretização das demais dimensões da autonomia.
O federalismo fiscal brasileiro combina competências tributárias próprias e transferências intergovernamentais. Essa combinação procura assegurar capacidade financeira mínima aos entes subnacionais e reduzir desigualdades decorrentes das diferentes capacidades econômicas dos Municípios.
A dependência excessiva de recursos controlados por outras esferas governamentais, entretanto, pode limitar a autonomia decisória municipal. Por essa razão, o federalismo fiscal deve assegurar não apenas recursos, mas também espaços de decisão que permitam ao Município participar das escolhas que afetam sua capacidade financeira.
4.3. A Autonomia Municipal Como Corolário da Cláusula Pétrea do Pacto Federativo
A autonomia municipal deve ser interpretada sistematicamente em conjunto com a proteção constitucional conferida à forma federativa de Estado. Se os Municípios integram a Federação brasileira nos termos dos arts. 1º e 18 da Constituição, a preservação de sua autonomia constitui elemento relevante da própria manutenção da estrutura federativa.
A cláusula pétrea não impede modificações no sistema constitucional de competências. A proteção incide sobre o núcleo essencial da Federação, de modo que alterações são possíveis desde que não produzam esvaziamento substancial da autonomia política, administrativa ou financeira dos entes federados.
Nesse sentido, a autonomia municipal não deve ser avaliada apenas sob uma perspectiva formal. A simples manutenção da denominação constitucional de ente federado não é suficiente quando os mecanismos institucionais retiram do Município capacidade efetiva de participar das decisões que afetam suas competências e recursos.
A dimensão financeira assume papel fundamental nessa análise. Recursos tributários e orçamentários suficientes são necessários para o exercício das competências próprias e para a efetividade das demais formas de autonomia (Fernandes; Souza, 2024, p. 200). Assim, alterações na organização tributária devem ser analisadas não apenas a partir da titularidade formal das receitas, mas também dos efeitos produzidos sobre a capacidade decisória dos Municípios.
A cooperação federativa pode modificar a forma de exercício de determinadas competências sem necessariamente violar a autonomia. O limite encontra-se na transformação da cooperação em subordinação, hipótese em que os espaços decisórios municipais são reduzidos de maneira incompatível com a posição constitucional atribuída ao ente local.
5. RISCOS DE ENFRAQUECIMENTO DA AUTONOMIA MUNICIPAL DIANTE DE ESTRUTURAS CENTRALIZADAS
A história do federalismo brasileiro demonstra uma permanente tensão entre centralização e descentralização. Diferentes períodos constitucionais revelaram que a concentração política, administrativa ou financeira pode coexistir formalmente com a manutenção da Federação, embora produza redução concreta da autonomia dos entes subnacionais.
A Constituição de 1988 buscou modificar essa realidade mediante descentralização de competências, reconhecimento dos Municípios com entes federados e criação de mecanismos de repartição de receitas. O modelo cooperativo, entretanto, não elimina o risco de centralização. Ao contrário, a própria necessidade de coordenação entre os entes pode criar estruturas decisórias comuns nas quais se torna necessário assegurar participação efetiva dos integrantes da Federação.
A cooperação não pode servir como fundamento para a eliminação dos espaços próprios de decisão. Coordenação federativa e uniformização normativa podem ser compatíveis com a Constituição desde que não convertam os entes subnacionais em meros executores de decisões tomadas por estruturas sobre as quais não possuem influência efetiva.
O problema assume especial relevância no campo fiscal. A autonomia financeira constitui pressuposto material das demais dimensões da autonomia, de modo que a transferência de competências tributárias ou administrativas para estruturas compartilhadas deve ser acompanhada de mecanismos capazes de preservar a participação dos entes nas decisões relacionadas às receitas públicas.
A centralização decisória pode produzir dependência mesmo quando não ocorre supressão formal das competências constitucionais. A autonomia deve ser examinada a partir dos efeitos concretos produzidos pelas estruturas institucionais, especialmente quanto à capacidade de autogoverno, autoadministração e influência sobre os recursos necessários ao exercício das atribuições constitucionais.
Nesse sentido, estruturas nacionais de governança fiscal, entre elas o Comitê Gestor do IBS, devem ser analisadas à luz do pacto federativo. A criação de mecanismos de administração compartilhada não representa, por si só, violação da autonomia municipal. A compatibilidade constitucional depende da preservação dos espaços decisórios e da participação efetiva dos entes envolvidos.
A governança compartilhada deve representar cooperação e não hierarquia. A concentração administrativa pode contribuir para coordenação e eficiência, mas encontra limite na autonomia assegurada constitucionalmente aos integrantes da Federação. A solidariedade federativa não autoriza a transformação dos entes subnacionais em unidades administrativas subordinadas.
O federalismo cooperativo exige equilíbrio entre unidade e diversidade, coordenação e autonomia, solidariedade e capacidade decisória. A existência de interesses nacionais comuns não elimina os interesses próprios dos entes federados, da mesma forma que a necessidade de uniformização administrativa não afasta a proteção constitucional de seus espaços de atuação.
A questão central não consiste, portanto, em impedir toda forma de centralização ou compartilhamento de competências. A própria Constituição admite e estimula mecanismos de cooperação. O problema constitucional surge quando a centralização ultrapassa a coordenação necessária e provoca esvaziamento da capacidade política, administrativa ou financeira dos entes federados.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A evolução constitucional brasileira demonstra que o federalismo foi construído mediante sucessivos movimentos de centralização e descentralização. A Constituição de 1988 representou ponto relevante desse processo ao consolidar um federalismo cooperativo e solidário, reconhecer expressamente os Municípios como integrantes da Federação e ampliar os mecanismos de autonomia política, administrativa e financeira dos entes subnacionais.
A proteção da forma federativa pelo art. 60, § 4º, I, da Constituição transforma o pacto federativo em limite material ao poder de reforma. Essa proteção não significa imutabilidade absoluta da repartição de competências. O sistema constitucional pode ser modificado, inclusive para criar novas estruturas de cooperação e coordenação, desde que permaneça preservado o núcleo essencial da autonomia dos entes federados.
O federalismo cooperativo pressupõe interdependência. União, Estados, Distrito Federal e Municípios não exercem suas competências de maneira absolutamente isolada. A Constituição estabelece competências comuns, repartição de receitas, transferências intergovernamentais e instrumentos de atuação conjunta. A cooperação constitui, portanto, elemento da própria estrutura federativa brasileira.
Essa cooperação, entretanto, possui limites. Ela não pode converter-se em subordinação. A coordenação necessária à unidade da Federação deve coexistir com a autonomia política, administrativa e financeira dos entes, garantindo-lhes capacidade efetiva de participar das decisões relacionadas às suas competências e receitas.
A autonomia financeira mostra-se particularmente relevante porque fornece a base material para o exercício das demais dimensões da autonomia. Um ente formalmente autônomo, mas privado de capacidade financeira ou de influência sobre decisões que afetam seus recursos, pode ter sua autonomia substancialmente reduzida.
A posição constitucional dos Municípios exige, assim, que modificações na organização fiscal sejam avaliadas também sob a perspectiva dos efeitos produzidos sobre sua capacidade decisória. A preservação formal da condição de ente federativo não basta se as estruturas institucionais produzirem redução significativa dos espaços de participação municipal.
Nesse sentido, a centralização administrativa decorrente de estruturas de governança compartilhada não é, por si só, incompatível com a Federação. Sua legitimidade constitucional depende da preservação da participação dos entes envolvidos e da existência de mecanismos capazes de impedir que coordenação se transforme em hierarquia.
O federalismo cooperativo brasileiro exige, portanto, equilíbrio entre cooperação e autonomia. A solidariedade federativa somente permanece compatível com a Constituição quando preserva os espaços decisórios dos entes e reconhece sua participação efetiva nas matérias que afetam suas competências e recursos. Esse parâmetro constitui elemento indispensável para a análise das novas estruturas de governança fiscal instituídas no ordenamento constitucional brasileiro.
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1 Advogado, professor universitário do Curso de Direito da UniEvangélica. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail