REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/790970533
RESUMO
O presente artigo analisa a vulnerabilidade das unidades escolares brasileiras diante de situações de violência e emergências de saúde, com especial atenção aos limites das atribuições impostas aos diretores, professores e demais profissionais da educação. Parte-se da constatação de que o ordenamento jurídico brasileiro avançou no reconhecimento da necessidade de proteção da comunidade escolar, mediante normas relacionadas à segurança, aos primeiros socorros, à prevenção da violência, à assistência psicossocial e à integração entre educação e saúde. Persiste, contudo, distância relevante entre o reconhecimento normativo desses riscos e a disponibilização de estrutura profissional especializada para enfrentá-los. O estudo examina a Constituição Federal, a legislação federal e paulista, o Programa Saúde na Escola, proposições legislativas sobre segurança e enfermagem escolar e o Tema 698 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. Os ataques ocorridos em Realengo/RJ e Suzano/SP são utilizados como casos paradigmáticos da complexidade das situações de violência extrema, sem se presumir que determinada medida isolada teria necessariamente impedido tais acontecimentos. Sustenta-se que a capacitação dos profissionais da educação é necessária, mas possui caráter complementar e não deve funcionar como substituição permanente da atuação de profissionais especializados. Propõe-se, ao final, a discussão de uma Política Nacional de Proteção Integrada da Comunidade Escolar, estruturada nos eixos da prevenção, resposta especializada de segurança, atendimento emergencial de saúde e acompanhamento psicossocial, mediante regime de colaboração e cofinanciamento entre União, Estados e Municípios.
Palavras-chave: segurança escolar; saúde escolar; gestão escolar; políticas públicas; violência escolar; enfermagem escolar; direitos fundamentais; proteção integral.
ABSTRACT
This article analyzes the vulnerability of Brazilian schools to situations involving violence and health emergencies, with particular attention to the limits of the responsibilities imposed on principals, teachers and other education professionals. Brazilian law has progressively recognized the need to protect school communities through rules concerning school safety, first aid, violence prevention, psychosocial assistance and cooperation between education and health services. Nevertheless, a significant gap remains between the legal recognition of these risks and the availability of specialized professional structures to address them. The study examines the Brazilian Federal Constitution, federal and state legislation, the School Health Program, legislative proposals concerning school security and nursing professionals, and Theme 698 of the Brazilian Federal Supreme Court's general repercussion system. The attacks in Realengo, Rio de Janeiro, and Suzano, São Paulo, are considered paradigmatic examples of the complexity of extreme school violence, without assuming that any isolated measure would necessarily have prevented those events. The article argues that training education professionals is necessary but complementary and should not permanently replace specialized professional assistance. Finally, it proposes a National Integrated School Community Protection Policy based on prevention, specialized security response, emergency health care and psychosocial support, through cooperation and co-financing among federal, state and municipal governments.
Keywords: school safety; school health; school management; public policies; school violence; school nursing; fundamental rights; comprehensive protection.
1. INTRODUÇÃO
A escola constitui espaço essencial de aprendizagem, socialização, desenvolvimento humano e formação para a cidadania. A complexidade das relações sociais contemporâneas, entretanto, faz com que problemas que ultrapassam a dimensão estritamente pedagógica também ingressem no cotidiano das unidades escolares.
Diretores, assistentes de direção, coordenadores, professores e demais trabalhadores da educação podem se deparar com conflitos familiares, ameaças, agressões físicas, acidentes, intercorrências de saúde, crises emocionais e, excepcionalmente, episódios de violência extrema.
A multiplicação dessas situações produz fenômeno que merece atenção jurídica: a progressiva ampliação das responsabilidades atribuídas aos profissionais da educação.
Quando surge um novo risco, elaboram-se protocolos. Quando se identifica nova emergência, realizam-se treinamentos. Professores, gestores e funcionários passam a receber sucessivas capacitações para lidar com problemas de segurança, saúde, conflitos sociais e situações emergenciais.
A capacitação é indispensável. O problema surge quando ela deixa de possuir natureza complementar e passa, na prática, a funcionar como substituição de profissionais especializados.
A Lei nº 13.722/2018, conhecida como Lei Lucas, tornou obrigatória a capacitação em noções básicas de primeiros socorros de professores e funcionários dos estabelecimentos de educação básica e recreação infantil. A própria estrutura da lei, entretanto, reconhece que essa atuação é inicial e destinada ao período anterior à disponibilidade do suporte médico especializado (BRASIL, 2018).
Na área da segurança, a legislação também avançou. A Lei nº 14.811/2024 estabeleceu medidas de proteção contra a violência nos estabelecimentos educacionais e determinou articulação entre Poder Público, órgãos de segurança pública, saúde e comunidade escolar (BRASIL, 2024).
Não existe, portanto, absoluta omissão normativa.
O problema que orienta este estudo é mais específico: há possível distância entre reconhecer normativamente determinado risco e disponibilizar materialmente estrutura profissional adequada para enfrentá-lo.
A capacitação de um professor em primeiros socorros não o transforma em profissional de enfermagem. O treinamento de um diretor para aplicação de protocolos de segurança não o transforma em profissional tecnicamente preparado para enfrentar situação grave de violência.
Formula-se, assim, o seguinte problema de pesquisa: em que medida a ausência ou insuficiência de profissionais especializados nas áreas de segurança e saúde nas unidades escolares públicas transfere às equipes gestoras e aos profissionais da educação atribuições que extrapolam suas funções típicas, e quais são os limites do dever estatal de formular e implementar políticas públicas destinadas à proteção integral da comunidade escolar?
A hipótese desenvolvida é a de que a capacitação dos profissionais da educação constitui instrumento necessário de prevenção e resposta inicial, mas possui natureza complementar e não deve converter-se em mecanismo de substituição permanente da atuação profissional especializada.
A pesquisa adota abordagem qualitativa e método jurídico-dogmático, bibliográfico e documental, mediante análise constitucional, legislativa, jurisprudencial e de políticas públicas.
O objetivo não consiste em defender modelo uniforme para todas as escolas brasileiras. Pretende-se investigar se a proteção escolar pode ser estruturada de forma proporcional ao risco, mediante integração entre educação, saúde, segurança pública e assistência social, respeitadas as competências federativas e as limitações orçamentárias.
2. EDUCAÇÃO, SAÚDE, SEGURANÇA E O DEVER ESTATAL DE PROTEÇÃO
A Constituição Federal reconhece a educação como direito de todos e dever do Estado e da família, destinada ao pleno desenvolvimento da pessoa, ao exercício da cidadania e à qualificação para o trabalho.
O direito à educação não pode ser compreendido exclusivamente como direito formal à matrícula. Para que o processo educacional se desenvolva adequadamente, são necessárias condições materiais de acesso e permanência, infraestrutura, recursos humanos qualificados e ambiente compatível com a preservação da dignidade, da integridade física e da saúde daqueles que integram a comunidade escolar.
O art. 206 da Constituição inclui entre os princípios do ensino a garantia de padrão de qualidade. O art. 208, VII, ao disciplinar a efetivação do dever estatal com a educação, prevê programas suplementares de atendimento ao educando, inclusive assistência à saúde.
Tratando-se de crianças e adolescentes, o sistema constitucional de proteção torna-se ainda mais intenso. O art. 227 atribui à família, à sociedade e ao Estado o dever de assegurar, com absoluta prioridade, direitos relacionados à vida, saúde, educação, dignidade e respeito, além de colocá-los a salvo das diversas formas de violência.
A proteção adequada do ambiente escolar constitui, portanto, condição instrumental para a efetivação simultânea de diferentes direitos fundamentais.
Essa compreensão pode ser aprofundada a partir da dimensão objetiva dos direitos fundamentais.
Sarlet e Weingartner Neto (2025) analisam os deveres estatais de proteção e a denominada proibição de proteção insuficiente. A construção é relevante porque permite examinar não apenas situações nas quais o Estado interfere excessivamente na esfera individual, mas também hipóteses em que sua atuação protetiva possa revelar-se materialmente insuficiente.
Aplicado à realidade escolar, o raciocínio conduz a uma distinção essencial: a existência de legislação, protocolos, cursos e programas não significa necessariamente que o dever de proteção esteja materialmente satisfeito.
Uma escola pode possuir protocolo de emergência e não dispor de profissional especializado para determinadas ocorrências. Pode possuir professores treinados em primeiros socorros e encontrar-se distante de serviço de emergência. Pode possuir procedimentos para episódios de violência e, diante de uma agressão concreta, ter como primeiras pessoas disponíveis para intervenção o diretor, os professores e demais funcionários.
O problema jurídico, consequentemente, não deve ser examinado exclusivamente pela existência formal da política pública, mas também por sua suficiência e efetividade.
3. VIOLÊNCIA ESCOLAR, GESTÃO E LIMITES FUNCIONAIS DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO
A violência escolar apresenta múltiplas manifestações. Pode envolver conflitos entre alunos, bullying, cyberbullying, agressões físicas, ameaças, violência praticada por familiares contra integrantes da unidade, agressões dirigidas a professores e gestores e, em situações excepcionais, ataques extremos contra a comunidade escolar.
Plassa, Paschoalino e Bernardelli (2021), utilizando informações do SAEB 2017, analisaram determinantes e consequências da violência contra professores nas escolas brasileiras, inclusive suas repercussões sobre o conteúdo desenvolvido em sala de aula.
Essa perspectiva demonstra que a violência escolar não constitui problema exclusivamente pertencente ao campo da segurança pública. Quando interfere na atividade docente, no ambiente institucional e no funcionamento das aulas, repercute diretamente sobre o próprio processo educacional.
O mesmo raciocínio pode ser aplicado à gestão. Quanto maior a parcela do tempo do diretor destinada à administração de conflitos violentos, riscos físicos e emergências, menor poderá ser sua disponibilidade para exercer as funções pedagógicas e administrativas inerentes à direção escolar.
É nesse ponto que se torna indispensável estabelecer distinção entre responsabilidade institucional e execução técnica de atividade especializada.
O diretor possui responsabilidade administrativa pela organização da unidade, pela adoção de protocolos, pelo acionamento das autoridades e pela proteção institucional da comunidade. Isso não significa que deva exercer pessoalmente atividade profissional de segurança.
Responsabilidade administrativa da direção pela organização e proteção do ambiente escolar não se confunde com o exercício material e técnico das atividades próprias dos profissionais de segurança pública ou privada, tampouco com aquelas reservadas aos profissionais de saúde.
Compete à direção organizar procedimentos, orientar fluxos, comunicar ocorrências, acionar autoridades e garantir a observância das normas institucionais.
Situação diversa ocorre quando se espera que o diretor realize contenção física de pessoa agressiva, enfrente indivíduo armado ou se coloque diretamente entre agressor e comunidade escolar.
A mesma reflexão alcança professores e demais trabalhadores. Profissionais responsáveis pelo ensino, alimentação, limpeza, secretaria ou manutenção não devem ser convertidos informalmente em agentes responsáveis pela resposta técnica a episódios graves de violência.
Essa transferência pode produzir dupla deficiência: sobrecarrega o profissional da educação e oferece à comunidade resposta menos especializada.
4. REALENGO, SUZANO E A NECESSIDADE DE UMA RESPOSTA MULTIPROFISSIONAL
A história recente brasileira apresenta acontecimentos que demonstram a complexidade das situações de violência extrema no ambiente escolar.
Em 7 de abril de 2011 ocorreu o ataque à Escola Municipal Tasso da Silveira, localizada em Realengo, no Rio de Janeiro. O episódio resultou na morte de 12 crianças e adolescentes, conforme registros oficiais do Instituto de Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro (Rio de Janeiro, 2013).
Em 13 de março de 2019, dois agressores armados ingressaram na Escola Estadual Professor Raul Brasil, em Suzano, Estado de São Paulo, realizando ataque contra estudantes e profissionais da instituição (Suzano, 2019).
Essas tragédias precisam ser utilizadas com responsabilidade metodológica.
Não é possível afirmar que a presença de um profissional de segurança teria necessariamente impedido os ataques ou evitado determinado número de mortes. Ataques extremos constituem fenômenos complexos e multicausais. Essa compreensão também se encontra presente no relatório Ataques às escolas no Brasil: análise do fenômeno e recomendações para a ação governamental, elaborado no âmbito do Ministério da Educação, que examina o fenômeno a partir de perspectiva multidimensional e orientada à construção de políticas de prevenção e enfrentamento (BRASIL, 2023).
A importância desses acontecimentos para o presente estudo encontra-se em outro aspecto.
Eles demonstram a rapidez com que um ambiente educacional ordinário pode transformar-se em cenário que exige simultaneamente resposta de segurança, atendimento pré-hospitalar, assistência hospitalar, gestão de crise, apoio psicológico e assistência social.
Essa constatação permite formular questão relevante: se a resposta posterior a uma ocorrência extrema inevitavelmente exige atuação multiprofissional, por que a estrutura preventiva deve permanecer excessivamente concentrada nos profissionais da educação?
A pergunta não conduz à conclusão de que todas as escolas necessitem de idêntica estrutura. Conduz, contudo, à necessidade de antecipar, tanto quanto possível, a integração institucional que se torna indispensável depois de uma situação grave.
A proteção escolar deve, por isso, ser concebida como sistema, e não como conjunto isolado de treinamentos.
5. SEGURANÇA ESCOLAR: DA PREVENÇÃO À RESPOSTA PROFISSIONAL ESPECIALIZADA
A segurança escolar já constitui objeto de regulamentação e debate legislativo.
No Estado de São Paulo, a Lei nº 17.341/2021 estabelece normas gerais sobre segurança escolar e reconhece a matéria como objeto de medidas do Poder Público.
Em âmbito nacional, a Lei nº 14.643/2023 autorizou a implantação de sistema destinado ao acompanhamento e combate à violência nas escolas, posteriormente regulamentado pelo Decreto nº 12.006/2024.
A Lei nº 14.811/2024 reforçou a natureza intersetorial do problema ao prever cooperação entre Poder Público, segurança pública, saúde e comunidade escolar.
Além da legislação vigente, diferentes proposições demonstram que a presença profissional de segurança já integra o debate parlamentar.
No Estado de São Paulo, o Projeto de Lei nº 737/2023, de autoria da Deputada Dani Alonso, propõe tornar obrigatória a presença de profissional de segurança nas escolas públicas estaduais durante o período escolar (São Paulo, 2023b).
Também foi apresentado o Projeto de Lei nº 574/2023, de autoria do Deputado Reis, que cria o Programa Integrado de Segurança Escolar, dispondo sobre a Área de Segurança Escolar, o Conselho de Segurança Escolar e a Divisão de Segurança Escolar (São Paulo, 2023a).
Essas proposições não possuem força de legislação vigente e são mencionadas neste trabalho precisamente como evidência de que o problema vem sendo objeto de discussão legislativa.
A defesa de segurança profissional tampouco significa defender militarização indiscriminada do espaço escolar.
A escola deve preservar sua natureza pedagógica, comunitária e acolhedora. Da mesma forma, não se pode pressupor que um único profissional seja capaz de neutralizar qualquer ataque.
A segurança escolar deve ser concebida de maneira mais ampla.
Pode envolver análise de risco, controle adequado de acesso, identificação de ameaças, comunicação emergencial, protocolos, articulação com órgãos públicos, orientação da comunidade e capacidade de resposta inicial dentro dos limites da habilitação profissional.
O profissional especializado não substituiria Polícia Militar, Polícia Civil, Guarda Municipal ou demais órgãos de segurança pública.
Sua função consistiria em integrar a estrutura preventiva e reduzir a vulnerabilidade existente entre o surgimento da ameaça e a chegada da resposta estatal especializada.
O aspecto essencial é retirar do professor e do gestor a expectativa de que sejam eles os responsáveis técnicos pela resposta física a situações para as quais não possuem formação profissional específica.
6. SAÚDE ESCOLAR: ENTRE PRIMEIROS SOCORROS E ATENDIMENTO PROFISSIONAL
Na área da saúde, a distinção entre capacitação e especialização torna-se particularmente evidente.
A Lei nº 13.722/2018 representou importante avanço ao tornar obrigatória a capacitação em noções básicas de primeiros socorros de professores e funcionários. A legislação paulista também disciplina a matéria por meio da Lei nº 15.661/2015.
Essas normas devem ser valorizadas. A capacidade de identificar rapidamente uma emergência e adotar medidas iniciais pode ser determinante.
A própria Lei nº 13.722/2018, contudo, oferece fundamento normativo para distinguir capacitação básica e atendimento profissional especializado.
Seu art. 2º estabelece que os cursos de primeiros socorros têm por objetivo capacitar professores e funcionários para identificar e agir preventivamente em situações de emergência e urgência médicas até que o suporte médico especializado, local ou remoto, se torne possível.
O art. 5º determina, ainda, que os estabelecimentos de ensino estejam integrados à rede de atenção de urgência e emergência da respectiva região e estabeleçam fluxo de encaminhamento para unidade de saúde de referência (BRASIL, 2018).
A própria arquitetura da lei revela, portanto, que a capacitação conferida aos profissionais da educação possui natureza inicial e complementar.
O legislador não equipara primeiros socorros a atendimento profissional de saúde; ao contrário, pressupõe a existência de suporte especializado subsequente.
Essa distinção oferece importante fundamento para a tese desenvolvida neste estudo: capacitar o profissional da educação para agir inicialmente diante de uma emergência não significa atribuir-lhe a responsabilidade técnica permanente pela assistência à saúde no ambiente escolar.
O professor treinado continua sendo professor. O diretor treinado continua sendo gestor.
A capacitação fornece instrumentos para atuação emergencial, mas não substitui formação profissional de enfermeiros, técnicos de enfermagem, médicos ou outros profissionais da saúde.
A literatura científica oferece fundamento adicional para essa distinção.
Rasche e Santos (2013), ao analisarem a enfermagem escolar e sua especialização, destacam a relevância da atuação profissional na promoção da saúde e na aproximação entre educação e saúde.
Essa atuação não precisa ficar limitada aos episódios extremos.
Desmaios, crises convulsivas, engasgos, reações alérgicas, quedas, acidentes esportivos e outras intercorrências podem ocorrer em instituições frequentadas diariamente por centenas de pessoas.
A enfermagem escolar pode atuar também na promoção da saúde, prevenção de agravos, educação em saúde, avaliação inicial de intercorrências e encaminhamento adequado.
O debate legislativo demonstra que a questão permanece aberta.
O Projeto de Lei federal nº 3.089/2019 propõe a manutenção de enfermeiro ou técnico de enfermagem nas escolas da educação básica.
No Estado de São Paulo, o Projeto de Lei nº 763/2023, de autoria do Deputado Bruno Zambelli, dispõe sobre a implantação de enfermarias equipadas e a permanência de enfermeiro ou técnico de enfermagem nos estabelecimentos públicos de ensino durante o período letivo (São Paulo, 2023c).
Tratam-se, contudo, de proposições legislativas, e não de obrigações gerais atualmente vigentes. Sua existência demonstra que a discussão sobre a estrutura profissional de saúde nas escolas já alcançou a esfera legislativa.
7. O PROGRAMA SAÚDE NA ESCOLA E A NECESSIDADE DE ARTICULAÇÃO INTERSETORIAL
O Programa Saúde na Escola – PSE, instituído pelo Decreto nº 6.286/2007, constitui importante experiência brasileira de integração entre educação e saúde.
O programa articula escola e Atenção Primária à Saúde e contempla ações relacionadas à promoção da saúde, prevenção de doenças, saúde mental, prevenção das violências e acidentes, vacinação e outras áreas.
Sua existência demonstra que educação e saúde não precisam funcionar como estruturas administrativas isoladas.
Entretanto, existe diferença relevante entre integração com a rede pública de saúde e disponibilidade permanente de profissional dentro da unidade escolar.
Integração institucional não equivale necessariamente à presença profissional permanente.
Essa distinção permite compreender a proposta deste artigo não como substituição do PSE, mas como possível aprofundamento de sua lógica.
Escolas com grande população, distantes dos serviços de urgência ou que apresentem características específicas poderiam receber estrutura diferenciada.
A articulação também deve alcançar segurança pública e assistência social.
A própria Lei nº 14.811/2024 reforça essa compreensão ao determinar que os protocolos sejam desenvolvidos pelo poder público local em conjunto com órgãos de segurança pública e saúde, com participação da comunidade escolar, além de prever capacitação continuada do corpo docente (BRASIL, 2024).
Essa estrutura normativa é relevante porque combina duas dimensões que não devem ser confundidas: capacitação dos profissionais da educação e articulação com setores profissionalmente especializados.
A política pública adequada, portanto, não deve simplesmente acrescentar novas obrigações ao setor educacional. Deve distribuir responsabilidades entre os setores tecnicamente competentes.
8. CAPACITAÇÃO COMPLEMENTAR NÃO SIGNIFICA SUBSTITUIÇÃO PROFISSIONAL
Esse constitui o núcleo argumentativo do presente estudo.
Diante do surgimento de novas vulnerabilidades sociais, uma resposta administrativa recorrente consiste em ampliar a capacitação dos profissionais da educação.
Diante da emergência médica, capacita-se a equipe escolar. Diante da violência, capacitam-se professores e gestores. Diante de conflitos sociais, criam-se novos treinamentos. Diante de novas situações emergenciais, elaboram-se novos protocolos.
A formação continuada é necessária e deve ser incentivada.
O problema surge quando a capacitação passa a funcionar como substituição estrutural do profissional especializado.
Há diferença fundamental entre saber como agir inicialmente diante de determinada situação e ser o profissional tecnicamente responsável por enfrentá-la.
A Lei nº 13.935/2019 fornece paralelo particularmente interessante.
Ao reconhecer a necessidade de serviços de psicologia e serviço social nas redes públicas de educação básica, o legislador não determinou simplesmente que professores realizassem cursos destinados a transformá-los em substitutos de psicólogos e assistentes sociais. Reconheceu a necessidade de atuação multiprofissional.
Essa lógica merece ser considerada também nas áreas de segurança e saúde.
O professor precisa conhecer protocolos. O diretor precisa saber acionar os serviços competentes. Os funcionários precisam compreender como proceder diante de uma emergência. Nada disso significa que devam assumir profissionalmente funções pertencentes a outras áreas.
Pode-se sintetizar a tese na seguinte formulação: capacitar o profissional da educação para saber como agir diante de uma emergência é necessário; transformar essa capacitação em substituição permanente do profissional especializado é que precisa ser questionado.
9. DA PROTEÇÃO FRAGMENTADA À POLÍTICA INTEGRADA DE PROTEÇÃO ESCOLAR
As políticas de proteção escolar podem ser organizadas em quatro dimensões complementares.
A primeira é a prevenção. Compreende cultura de paz, identificação de ameaças, acompanhamento psicossocial, análise de riscos, controle adequado de acesso, integração com famílias, protocolos e treinamento.
A segunda é a resposta especializada de segurança. Quando a prevenção falha e surge situação concreta de violência, torna-se necessária atuação organizada destinada à proteção da comunidade e ao rápido acionamento das autoridades competentes.
A terceira é o atendimento emergencial de saúde. Quando existem pessoas feridas ou outras intercorrências médicas, inicia-se dimensão distinta do problema.
A quarta é o acompanhamento psicossocial posterior. Situações traumáticas não terminam quando desaparece a ameaça imediata. Alunos, familiares e profissionais podem necessitar de acompanhamento psicológico, social e médico.
A política pode ser representada pela seguinte sequência: PREVENÇÃO → RESPOSTA ESPECIALIZADA → ATENDIMENTO DE SAÚDE → ACOMPANHAMENTO PSICOSSOCIAL.
Essas dimensões não devem competir. Devem formar sistema integrado.
O profissional de segurança não substitui a polícia. O profissional de enfermagem não substitui SAMU, Corpo de Bombeiros ou hospital. Psicólogos e assistentes sociais não substituem a gestão escolar. E o diretor não substitui nenhum desses profissionais.
A integração eficiente pressupõe exatamente a definição adequada das competências.
10. QUALIDADE EDUCACIONAL, CAQ, FINANCIAMENTO E FEDERALISMO
A proteção escolar inevitavelmente encontra a questão do financiamento.
A Emenda Constitucional nº 108/2020 inseriu no art. 211 da Constituição referência ao padrão mínimo de qualidade e ao Custo Aluno Qualidade – CAQ.
O Plano Nacional de Educação aprovado pela Lei nº 15.388/2026 reforça o debate sobre qualidade e equidade das condições de oferta.
Esse cenário permite formular questão relevante para futuras pesquisas e políticas legislativas: a existência de estrutura proporcional de segurança e capacidade mínima de resposta às emergências de saúde deveria integrar o conceito de condições adequadas de oferta educacional?
Não se afirma que o CAQ crie, por si só, obrigação automática de contratação de profissionais de segurança e enfermagem para todas as escolas. A questão proposta possui caráter interpretativo e prospectivo.
Se qualidade educacional pressupõe condições materiais adequadas para ensinar e aprender, a segurança física e a capacidade de resposta às emergências não devem ser excluídas do debate sobre essas condições.
Essa discussão, entretanto, não autoriza utilização indiscriminada dos recursos do FUNDEB.
A Lei nº 14.113/2020 vincula seus recursos às ações de manutenção e desenvolvimento da educação básica, observadas as disposições legais aplicáveis.
A utilização de recursos do Fundo para componentes da política de proteção escolar somente pode ocorrer quando a despesa estiver juridicamente enquadrada nas hipóteses admitidas pela legislação.
Especial cautela deve existir quanto ao custeio permanente de profissionais especializados de segurança e saúde.
Não seria adequado financiar nova política mediante redução dos recursos necessários à valorização dos profissionais da educação e à atividade pedagógica.
A alternativa mais coerente é o cofinanciamento intersetorial.
Saúde, educação, segurança pública e assistência social participariam dentro das respectivas competências.
A União poderia instituir programa específico de financiamento da proteção escolar, realizando transferências aos Estados, Distrito Federal e Municípios segundo critérios objetivos.
A responsabilidade pela execução também deve respeitar o federalismo educacional.
Municípios implementariam a política nas respectivas redes. Estados fariam o mesmo em suas unidades. A União exerceria função normativa, redistributiva, supletiva e de assistência técnica e financeira.
Esse modelo evita dois extremos: concentrar toda a responsabilidade nos Estados ou impor aos Municípios obrigação financeira incompatível com sua capacidade fiscal.
Municípios com menor arrecadação deveriam receber proporcionalmente maior apoio financeiro.
A proteção escolar, assim, seria estruturada como política federativa e não como problema isolado de cada diretor.
11. PROPORCIONALIDADE, MATRIZ DE RISCO E RESPONSABILIDADE ORÇAMENTÁRIA
Uma política nacional não deve necessariamente impor estrutura idêntica a todas as escolas.
A realidade de uma pequena escola situada próxima a equipamentos públicos pode ser muito diferente daquela encontrada em unidade com milhares de estudantes, diversos turnos e longo tempo de resposta dos serviços emergenciais.
Propõe-se, por isso, a criação de matriz nacional de risco.
Entre os critérios possíveis encontram-se: (i) número de estudantes; (ii) quantidade de turnos; (iii) número de trabalhadores; (iv) localização da unidade; (v) histórico de ocorrências violentas; (vi) distância dos órgãos de segurança; (vii) distância dos serviços de urgência; (viii) tempo médio de resposta do SAMU e Corpo de Bombeiros; (ix) características arquitetônicas e quantidade de acessos; (x) faixa etária dos estudantes; (xi) presença de alunos com necessidades específicas de saúde; (xii) indicadores territoriais de vulnerabilidade; e (xiii) disponibilidade de equipamentos públicos nas proximidades.
A partir desses elementos, poderiam ser estabelecidos diferentes níveis de proteção.
Unidades de maior porte ou classificadas nos níveis superiores poderiam contar com presença permanente de profissional de segurança e estrutura de enfermagem.
Escolas menores poderiam integrar núcleos territoriais compartilhados, desde que fossem observados limites tecnicamente definidos de distância e tempo de resposta.
Esse modelo permite conciliar proteção e responsabilidade orçamentária.
A denominada reserva do possível não deve ser ignorada. Contratação de profissionais, equipamentos, infraestrutura e treinamento possuem custos permanentes.
Também não parece adequado, contudo, utilizar genericamente a escassez de recursos como argumento suficiente para encerrar o debate.
A resposta constitucionalmente responsável exige avaliar necessidade, risco, capacidade financeira, eficiência das alternativas e implementação progressiva.
A matriz de risco justamente possibilita direcionar inicialmente os recursos às unidades de maior vulnerabilidade.
12. POLÍTICAS PÚBLICAS, PROTEÇÃO INSUFICIENTE E CONTROLE JURISDICIONAL
A formulação das políticas públicas pertence primordialmente aos Poderes Legislativo e Executivo.
A separação dos Poderes exige deferência ao espaço próprio de escolha administrativa.
Isso não significa que a implementação de direitos fundamentais permaneça completamente imune ao controle jurisdicional.
No julgamento do RE nº 684.612/RJ, correspondente ao Tema 698 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu que a intervenção do Poder Judiciário em políticas públicas voltadas à realização de direitos fundamentais, diante de ausência ou deficiência grave do serviço, não viola, por si só, o princípio da separação dos Poderes (BRASIL, STF, 2023).
O precedente contém parâmetro igualmente importante de autocontenção.
Como regra, em lugar de impor medidas administrativas pontuais, a decisão judicial deve apontar as finalidades que precisam ser alcançadas e determinar à Administração que apresente plano ou meios adequados para atingir o resultado.
O Supremo estabeleceu ainda, especificamente quanto aos serviços de saúde, que eventual déficit profissional admite diferentes soluções administrativas, não se reduzindo necessariamente à realização de concurso público.
Esse parâmetro é particularmente pertinente à proteção escolar.
Não parece adequado defender que o Judiciário determine abstratamente que cada escola possua número predeterminado de profissionais de segurança ou enfermagem.
Uma solução estrutural revela-se mais compatível com a separação dos Poderes.
Identificada deficiência grave de proteção, pode-se exigir do Poder Público a elaboração de política apta a produzir resultado constitucionalmente adequado, preservando-se margem administrativa para escolha dos meios.
O Tema 698 não cria direito subjetivo automático à presença desses profissionais em cada escola.
Sua relevância está em demonstrar que a política pública não se encontra fora do controle constitucional quando sua ausência ou deficiência grave compromete a realização de direitos fundamentais.
A discussão sobre proibição de proteção insuficiente, portanto, deve permanecer vinculada à proporcionalidade.
Não se pretende judicializar toda deficiência administrativa. Pretende-se reconhecer que discricionariedade não equivale à inexistência de dever de proteção.
13. PROPOSTA DE UMA POLÍTICA NACIONAL DE PROTEÇÃO INTEGRADA DA COMUNIDADE ESCOLAR
A análise desenvolvida permite propor, para discussão acadêmica e legislativa, a instituição de uma Política Nacional de Proteção Integrada da Comunidade Escolar, destinada a superar a fragmentação das medidas existentes e estabelecer mecanismos permanentes de articulação entre educação, saúde, segurança pública e assistência social.
A proposta parte da premissa de que a proteção da comunidade escolar não deve ser compreendida como atribuição exclusiva dos sistemas educacionais.
A complexidade dos riscos presentes no ambiente escolar exige atuação coordenada de diferentes setores do Poder Público, respeitadas as competências técnicas e institucionais de cada área.
A política seria estruturada em quatro eixos fundamentais: I – prevenção e identificação de riscos; II – segurança e capacidade especializada de resposta; III – atendimento emergencial de saúde; IV – acompanhamento psicossocial posterior.
O primeiro eixo compreenderia medidas destinadas à identificação preventiva de vulnerabilidades, promoção da cultura de paz, prevenção das violências, avaliação da infraestrutura física, controle adequado de acesso, mecanismos de comunicação emergencial, capacitação da comunidade escolar e articulação com as famílias.
O segundo compreenderia a estrutura de segurança e resposta especializada, especialmente nas unidades classificadas em níveis mais elevados de risco. A presença de profissional de segurança não substituiria os órgãos de segurança pública, mas integraria a política preventiva e poderia reduzir o intervalo entre a identificação da ameaça, a adoção das primeiras medidas de proteção e a chegada das autoridades competentes.
O terceiro eixo seria destinado ao atendimento emergencial de saúde. A capacitação em primeiros socorros dos profissionais da educação permaneceria obrigatória e relevante, mas seria complementada, conforme a classificação da unidade, pela presença de profissional de enfermagem ou por estrutura territorial capaz de assegurar atendimento especializado dentro de parâmetros técnicos previamente definidos.
O quarto compreenderia o acompanhamento psicossocial posterior às ocorrências, reconhecendo que situações graves de violência ou emergência podem produzir consequências duradouras para estudantes, familiares e profissionais da educação.
À União caberia estabelecer diretrizes nacionais, metodologia de avaliação de risco, protocolos mínimos, padrões de atendimento, assistência técnica e mecanismos de cofinanciamento.
Estados, Distrito Federal e Municípios implementariam a política em suas respectivas redes, observadas suas competências constitucionais e a capacidade financeira de cada ente.
A implantação poderia ocorrer progressivamente, segundo matriz nacional de risco.
Unidades escolares de maior porte, situadas em regiões de maior vulnerabilidade ou com tempo elevado de resposta dos serviços públicos poderiam receber prioritariamente profissionais permanentes de segurança e enfermagem.
Outras unidades poderiam integrar núcleos territoriais compartilhados, desde que fossem assegurados parâmetros tecnicamente adequados de disponibilidade e tempo de resposta.
O financiamento deveria possuir natureza intersetorial.
Recursos educacionais somente seriam utilizados quando a despesa estivesse juridicamente enquadrada como manutenção e desenvolvimento do ensino. As áreas de saúde, segurança pública e assistência social participariam segundo suas competências, podendo a União instituir programa específico de cofinanciamento destinado à proteção da comunidade escolar.
A proposta não pretende criar modelo burocrático uniforme para realidades profundamente diferentes.
Pretende estabelecer um padrão mínimo de proteção, permitindo que diferentes estruturas administrativas sejam utilizadas para alcançar resultados equivalentes.
O elemento central da política não seria, portanto, a imposição indiscriminada de determinado número de profissionais, mas a garantia de que nenhuma unidade escolar permaneça desprovida de resposta proporcional aos riscos aos quais sua comunidade está submetida.
14. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente estudo partiu do seguinte problema de pesquisa: em que medida a ausência ou insuficiência de profissionais especializados nas áreas de segurança e saúde nas unidades escolares públicas transfere às equipes gestoras e aos profissionais da educação atribuições que extrapolam suas funções típicas, e quais são os limites do dever estatal de formular e implementar políticas públicas destinadas à proteção integral da comunidade escolar?
A análise realizada permite concluir que o ordenamento jurídico brasileiro já reconhece diversos riscos relacionados à segurança e à saúde no ambiente escolar.
Existem normas sobre primeiros socorros, segurança escolar, prevenção da violência, integração entre educação e saúde, serviços de psicologia e serviço social e cooperação institucional.
Não se verifica, portanto, absoluta omissão normativa.
O problema identificado é distinto.
Há possível distância entre o reconhecimento jurídico do risco e a estrutura material disponibilizada para enfrentá-lo.
A legislação e as políticas públicas atribuem relevante papel aos protocolos e à capacitação dos profissionais da educação. Essas medidas são necessárias e devem ser preservadas.
Entretanto, a hipótese formulada no início da pesquisa mostrou-se sustentável: a capacitação possui natureza complementar e não deve converter-se em mecanismo permanente de substituição de profissionais especializados.
A Lei nº 13.722/2018 constitui demonstração normativa particularmente expressiva dessa distinção, pois, ao mesmo tempo em que determina a capacitação dos profissionais da educação em primeiros socorros, estabelece que sua atuação antecede a disponibilidade do suporte médico especializado e exige integração da escola com a rede de urgência e emergência.
O professor capacitado continua sendo professor. O diretor capacitado continua sendo gestor.
Do mesmo modo, o conhecimento de protocolos de segurança não torna o profissional da educação tecnicamente habilitado a conter fisicamente um agressor ou a enfrentar episódios graves de violência.
Essa distinção permite estabelecer uma das principais conclusões deste trabalho: responsabilidade institucional pela organização e proteção do ambiente escolar não se confunde com exercício material e técnico das atividades próprias dos profissionais de segurança ou saúde.
A direção escolar possui deveres administrativos relevantes. Deve organizar protocolos, orientar a comunidade, comunicar ocorrências, acionar autoridades e promover o cumprimento das normas institucionais.
Não se mostra razoável, contudo, que a ausência de estrutura especializada transforme gestores e professores nos responsáveis materiais pela resposta a situações que ultrapassam suas atribuições profissionais.
Os episódios ocorridos em Realengo e Suzano reforçam a complexidade dessa questão.
Não seria cientificamente possível afirmar que determinada medida isolada teria impedido essas tragédias ou evitado suas consequências.
Esses acontecimentos demonstram, porém, que episódios de violência extrema rapidamente exigem atuação simultânea das áreas de segurança, saúde, assistência social, psicologia e gestão pública.
Essa constatação conduz a outra conclusão relevante: a proteção da comunidade escolar deve ser concebida como política intersetorial e não exclusivamente educacional.
A mesma lógica alcança a saúde escolar.
Primeiros socorros são indispensáveis, mas não equivalem à assistência profissional de enfermagem.
O Programa Saúde na Escola representa importante mecanismo de integração entre educação e saúde, mas integração com a rede não significa necessariamente disponibilidade permanente de profissional especializado dentro da unidade.
A política pública deve, portanto, ser capaz de considerar diferentes níveis de necessidade.
Não se defende que todas as escolas brasileiras possuam imediatamente estrutura idêntica.
A diversidade territorial, financeira e demográfica do país recomenda solução proporcional.
Por essa razão, propôs-se a criação de matriz nacional de risco que considere, entre outros fatores, número de estudantes, quantidade de turnos, histórico de ocorrências, características arquitetônicas, vulnerabilidade territorial, distância dos órgãos de segurança e tempo de resposta dos serviços de emergência.
Essa metodologia permitiria estabelecer níveis diferenciados de proteção.
Unidades com maior exposição ao risco poderiam receber profissionais permanentes de segurança e enfermagem, enquanto outras poderiam integrar estruturas territoriais compartilhadas, desde que assegurado atendimento dentro de parâmetros tecnicamente definidos.
Também se concluiu que o financiamento da política não deve recair exclusivamente sobre os recursos educacionais.
O FUNDEB possui destinação legal específica e somente poderá participar do financiamento quando a despesa estiver juridicamente enquadrada como manutenção e desenvolvimento do ensino.
A proteção integral da comunidade escolar possui natureza intersetorial e, por essa razão, deve admitir participação dos orçamentos e estruturas da educação, saúde, segurança pública e assistência social, além da possibilidade de criação de programa federal específico de cofinanciamento.
A cooperação federativa assume, nesse cenário, papel essencial.
Municípios e Estados seriam responsáveis pela implementação em suas respectivas redes, enquanto a União poderia exercer funções normativas, redistributivas e supletivas, estabelecendo parâmetros nacionais e oferecendo assistência técnica e financeira, especialmente aos entes com menor capacidade fiscal.
No plano do controle jurisdicional, o Tema 698 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal demonstra que a separação dos Poderes não impede, em hipóteses de ausência ou deficiência grave de políticas destinadas à realização de direitos fundamentais, alguma forma de intervenção judicial.
Essa intervenção, entretanto, deve privilegiar soluções estruturais, estabelecendo resultados a serem alcançados e preservando à Administração a escolha dos meios adequados.
Não se defende, portanto, que o Poder Judiciário determine indistintamente a contratação de determinado número de profissionais para cada escola.
Defende-se que eventual deficiência grave de proteção não pode ser imunizada do controle constitucional pela simples invocação da discricionariedade administrativa.
A proposta de uma Política Nacional de Proteção Integrada da Comunidade Escolar procura reunir essas conclusões.
Sua estrutura pode ser sintetizada em quatro verbos: prevenir, responder, socorrer e acompanhar.
Prevenir para reduzir vulnerabilidades. Responder profissionalmente quando a prevenção falhar. Socorrer adequadamente quando houver emergência. Acompanhar aqueles que sofrerem consequências físicas, psicológicas ou sociais.
A finalidade dessa proposta não é transformar a escola em posto policial ou unidade hospitalar. É exatamente permitir que ela permaneça essencialmente escola.
A presença ou disponibilidade de profissionais especializados não retira autoridade dos gestores nem diminui a importância dos professores. Ao contrário, permite que cada profissional concentre sua atuação na área para a qual possui formação e responsabilidade técnica.
O profissional de segurança exerce suas atribuições dentro dos limites legais. O profissional de enfermagem exerce as atribuições correspondentes à sua habilitação. Psicólogos e assistentes sociais atuam em suas respectivas áreas. O diretor exerce a gestão institucional. O professor desenvolve o processo educacional.
Cada profissional integra a rede de proteção sem que suas competências sejam indevidamente confundidas.
Assim, a resposta ao problema formulado nesta pesquisa conduz à conclusão de que a proteção integral da comunidade escolar não deve ser construída pela acumulação indefinida de novas responsabilidades sobre professores, gestores e demais trabalhadores da educação, mas pela organização de uma rede intersetorial capaz de oferecer suporte técnico especializado proporcional aos riscos existentes.
Capacitar continuará sendo indispensável. Criar protocolos continuará sendo necessário. Promover prevenção continuará sendo prioritário. Mas determinadas situações exigem especialização profissional.
Reconhecer esse limite significa simultaneamente proteger estudantes e valorizar os profissionais da educação.
A proteção da escola não deve significar transformar educadores em profissionais de segurança ou de saúde. Deve significar construir uma rede pública capaz de permitir que cada profissional exerça, com segurança, competência e responsabilidade, a função que efetivamente lhe pertence.
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1 Tabelião Substituto no 1º Tabelião de Notas de Cubatão-SP. Bacharel em Direito pela Universidade São Francisco – SP. Pós-graduado em Direito Notarial e Registral pela Faculdade Arthur Thomas – Londrina/Paraná. Pós-graduado em Direito Imobiliário Processual e Material e em Direito de Família e Sucessões pela EPD – Escola Paulista de Direito/São Paulo. Mestrando em Direito pela Faculdade Autônoma de Direito (FADISP).