REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/794398579
RESUMO
A Emenda Constitucional nº 139, promulgada em 5 de maio de 2026, reconheceu os Tribunais de Contas como instituições permanentes e essenciais ao exercício do controle externo, vedando sua extinção, criação ou instalação. Este artigo analisa a trajetória constitucional dessas instituições, desde a criação do Tribunal de Contas da União por Ruy Barbosa, em 1890, passando pelo tratamento conferido pelas Constituições de 1891 a 1988, até o período de vulnerabilidade institucional inaugurado pelo julgamento da ADIn 5.763, que declarou constitucional a extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará. Sustenta-se que a EC 139/2026 supera o precedente firmado pelo STF e funciona como cláusula de barreira contra interferências políticas, aproximando o modelo brasileiro dos padrões internacionais de independência das instituições superiores de controle consagrados pela INTOSAI. A partir do novo marco constitucional, o artigo formula quatro propostas de fortalecimento: a garantia de autonomia orçamentária efetiva, a modernização tecnológica da fiscalização, a inclusão da acessibilidade digital como critério de auditoria e a transparência ativa das próprias Cortes de Contas.
Palavras-chave: Tribunais de Contas; Emenda Constitucional 139/2026. Controle externo; Essencialidade; ADIn 5.763. Autonomia institucional.
ABSTRACT
Constitutional Amendment No. 139, enacted on May 5, 2026, recognized the Brazilian Courts of Accounts as permanent institutions essential to external control, prohibiting their extinction, creation, or installation. This article analyzes the constitutional trajectory of these institutions, from the creation of the Federal Court of Accounts by Ruy Barbosa in 1890, through the treatment given by the Constitutions from 1891 to 1988, to the period of institutional vulnerability opened by the ruling in ADIn 5.763, which upheld the constitutionality of the extinction of the Municipal Court of Accounts of Ceará. It is argued that EC 139/2026 overcomes the precedent established by the Supreme Court and operates as a constitutional barrier against political interference, bringing the Brazilian model closer to the international standards of independence for supreme audit institutions enshrined by INTOSAI. Building on the new constitutional framework, the article advances four strengthening proposals: effective budgetary autonomy, technological modernization of oversight, the inclusion of digital accessibility as an audit criterion, and active transparency by the Courts of Accounts themselves.
Keywords: Courts of Accounts; Constitutional Amendment 139/2026. External control; Essentiality; ADIn 5.763. Institutional autonomy.
1. INTRODUÇÃO
O controle das contas públicas é o preço da liberdade. A formulação, atribuída a Ricardo Lobo Torres (1993), sintetiza com precisão a função que os Tribunais de Contas desempenham na arquitetura do Estado Democrático de Direito: garantir que o dinheiro arrecadado dos cidadãos seja aplicado de forma regular, transparente e eficiente. Sem essa garantia, o pacto social que sustenta a tributação perde seu fundamento. O cidadão paga tributos sob a promessa de que haverá fiscalização técnica e independente sobre o uso desses recursos. Sem um Tribunal de Contas forte e independente, essa promessa se esvazia.
A história dos Tribunais de Contas no Brasil é uma história de construção progressiva. Desde a criação do Tribunal de Contas da União pelo Decreto nº 966-A, de 7 de novembro de 1890, por iniciativa de Ruy Barbosa, então Ministro da Fazenda do governo provisório, o modelo brasileiro de controle externo evoluiu de forma contínua, ampliando competências, consolidando garantias e fortalecendo a independência funcional dessas instituições.
Essa trajetória ascendente sofreu, porém, uma inflexão preocupante em 2017, quando o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn 5.763, declarou constitucional a extinção do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará, promovida por emenda à Constituição estadual. O precedente abriu uma brecha: se era constitucional extinguir um Tribunal de Contas por emenda estadual, todos os Tribunais de Contas dos Municípios existentes estavam potencialmente vulneráveis à mesma medida. Auditores e conselheiros passaram a operar sob a ameaça constante de dissolução institucional, o que comprometia a isenção necessária ao exercício da função fiscalizatória.
A resposta legislativa veio com a PEC 2/2017, apresentada pelo então Presidente do Senado, Eunício Oliveira, cujo objetivo era deixar expresso no texto constitucional que os Tribunais de Contas são órgãos permanentes e essenciais ao controle externo da administração pública. Após quase uma década de tramitação, a PEC foi convertida na Emenda Constitucional nº 139, promulgada pelo Congresso Nacional em 5 de maio de 2026.
Este artigo se propõe a analisar essa trajetória, desde as origens históricas dos Tribunais de Contas até a consagração de sua essencialidade pela EC 139/2026. A análise não se limita ao histórico: propõe que o reconhecimento constitucional da essencialidade seja acompanhado de medidas concretas de fortalecimento, para que a proteção formal se traduza em efetividade institucional.
2. ORIGENS HISTÓRICAS: RUY BARBOSA E A CRIAÇÃO DO CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
A criação do Tribunal de Contas no Brasil está indissociavelmente ligada à figura de Ruy Barbosa. Em sua Exposição de Motivos ao Decreto nº 966-A, de 7 de novembro de 1890, Ruy Barbosa sustentou a necessidade de um órgão de controle que fosse técnico, independente e preventivo, e não um instrumento de controle político. Sua inspiração veio do modelo europeu, especialmente dos tribunais de contas da tradição continental, como a Corte dei Conti italiana e a Cour des Comptes francesa.
A concepção de Ruy Barbosa era clara: o Tribunal de Contas deveria funcionar como corpo de magistratura intermediária entre a administração e a legislatura, de sorte que nem combatesse a primeira nem servisse de instrumento da segunda. Essa formulação já continha, em germe, o princípio da independência funcional que seria progressivamente consolidado nas Constituições posteriores.
O modelo adotado por Ruy Barbosa se diferenciava tanto do modelo de controle prévio (que exigia autorização do órgão de controle antes de cada ato de despesa) quanto do modelo de controle meramente posterior (que se limitava a verificar as contas depois de encerrado o exercício). A proposta brasileira buscava um equilíbrio entre prevenção e repressão, combinando o registro prévio de determinados atos com a fiscalização posterior das contas públicas.
Como lembrou Eunício Oliveira na cerimônia de promulgação da EC 139/2026, Ruy Barbosa se inspirou no modelo europeu, mas o adaptou ao Brasil, com uma visão forte de que o controle deveria ser técnico, independente e preventivo, e não um controle político.
3. OS TRIBUNAIS DE CONTAS NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS: DE 1891 A 1988
3.1. A Constituição de 1891: A Primeira Previsão Constitucional
A Constituição de 1891, primeira da República, previu o Tribunal de Contas em seu art. 89, estabelecendo que seria instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso. A previsão constitucional conferiu ao órgão uma estatura que o decreto de criação, por si só, não assegurava.
É importante notar que a Constituição de 1891 situou o Tribunal de Contas dentro do título dedicado às disposições gerais, e não no capítulo do Poder Legislativo ou do Poder Executivo. Essa opção topográfica já sinalizava a dificuldade de enquadrar o órgão de controle na estrutura tripartite clássica de separação de poderes. O Tribunal não era um braço do Legislativo, embora atuasse em colaboração com ele, nem era parte do Executivo, embora fiscalizasse seus atos. Essa posição institucional singular, que persiste até hoje, é um traço distintivo do modelo brasileiro de controle externo.
3.2. A Constituição de 1934: Ampliação de Competências
A Constituição de 1934 ampliou as competências do Tribunal de Contas, atribuindo-lhe a função de acompanhar a execução orçamentária, registrar previamente as despesas e os contratos, julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e bens públicos e apresentar parecer prévio sobre as contas do Presidente da República.
Essa ampliação representou um salto qualitativo no modelo brasileiro de controle externo. Pela primeira vez, o Tribunal de Contas deixou de ser apenas um órgão de verificação contábil e passou a exercer funções de natureza judicante, ao receber a competência de julgar as contas dos responsáveis por recursos públicos. A distinção é relevante: verificar contas é uma atividade técnica de conferência; julgar contas é uma atividade decisória que produz consequências jurídicas para o gestor, podendo resultar em imputação de débito e aplicação de sanções.
O registro prévio de despesas e contratos, por sua vez, instituiu um mecanismo de controle preventivo que permitia ao Tribunal barrar atos administrativos antes de sua consumação, quando identificados vícios de legalidade. Esse instrumento conferia ao órgão de controle um poder de intervenção que ia além da mera fiscalização retrospectiva, posicionando-o como guardião da legalidade orçamentária em tempo real.
3.3. A Constituição de 1946: Restauração Democrática e Fortalecimento
Após o período do Estado Novo, a Constituição de 1946 restaurou e fortaleceu as competências do Tribunal de Contas, consolidando sua posição como órgão auxiliar do Poder Legislativo no exercício do controle externo. O modelo de 1946 serviu de base para a configuração que seria adotada pela Constituição de 1988.
A Constituição de 1946 trouxe avanços significativos para a institucionalização do controle externo. O Tribunal de Contas passou a ter competência expressa para julgar a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ampliando sua atuação para além da fiscalização estritamente financeira. Essa competência, que permanece até hoje no art. 71, III, da Constituição de 1988, representou o reconhecimento de que o controle externo deveria alcançar todos os atos da administração que produzissem impacto sobre o erário.
Além disso, a Constituição de 1946 consolidou a posição institucional do Tribunal de Contas como órgão dotado de independência funcional. Embora qualificado como auxiliar do Congresso Nacional, o Tribunal não recebia ordens do Legislativo quanto ao mérito de suas decisões. Essa autonomia decisória, ainda que não prevista em termos expressos, decorria da lógica do sistema e foi sendo progressivamente reconhecida pela doutrina e pela jurisprudência. A experiência de 1946 demonstrou que o controle externo funciona melhor quando o órgão de controle possui estabilidade institucional e independência decisória, lição que a redemocratização de 1988 absorveria integralmente.
3.4. A Constituição de 1967/1969: Restrições no Período Militar
Durante o regime militar, as Constituições de 1967 e de 1969 (Emenda Constitucional nº 1) restringiram algumas competências do Tribunal de Contas, especialmente no que se refere ao controle prévio de despesas. O modelo de controle a posteriori foi privilegiado, e o papel fiscalizatório do Tribunal foi enfraquecido em alguns aspectos.
A supressão do registro prévio de despesas foi a mudança mais significativa. Sob o regime constitucional anterior, o Tribunal podia recusar o registro de um ato de despesa ilegal antes de sua execução. Com a Constituição de 1967, esse mecanismo foi eliminado, restando ao Tribunal apenas a possibilidade de apreciar os atos já praticados. A justificativa oficial era a de que o controle prévio engessava a administração pública e atrasava a execução orçamentária, mas o efeito prático era reduzir a capacidade do órgão de controle de impedir irregularidades antes de consumadas.
A Emenda Constitucional nº 1/1969 manteve a estrutura de 1967, mas introduziu mudanças pontuais na composição e nas competências do Tribunal de Contas. Uma alteração relevante foi a ampliação do controle sobre as entidades da administração indireta, refletindo o crescimento da máquina estatal durante o regime militar, com a criação de inúmeras empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações. O controle sobre essas entidades, porém, era limitado e frequentemente ineficaz, em razão da resistência dos gestores das estatais e da falta de instrumentos adequados de fiscalização.
Outro aspecto relevante do período militar foi a introdução das auditorias financeiras e orçamentárias como instrumento de controle, uma inovação que seria aperfeiçoada pela Constituição de 1988. Paradoxalmente, embora o regime autoritário tenha enfraquecido o controle externo em alguns aspectos, a Constituição de 1967 ampliou o escopo da fiscalização ao incluir as auditorias como ferramenta permanente. Essa dualidade revela que mesmo em períodos de restrição democrática, a necessidade de alguma forma de controle técnico sobre os gastos públicos não pôde ser inteiramente suprimida. A lição do período militar é clara: o enfraquecimento do controle externo não produziu melhoria da gestão pública; ao contrário, a redução da fiscalização facilitou desvios e ineficiências que só seriam identificados e enfrentados após a redemocratização.
3.5. A Constituição de 1988: O Grande Salto Institucional
A Constituição de 1988 representou o maior fortalecimento institucional dos Tribunais de Contas na história brasileira. A Seção IX do Capítulo I do Título IV (arts. 70 a 75) estabeleceu um modelo completo e detalhado de controle externo, com competências amplas e garantias institucionais robustas.
O art. 70 estabelece que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. O art. 71 detalha as competências do Tribunal de Contas da União, que incluem apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos, realizar inspeções e auditorias, fiscalizar a aplicação de recursos repassados aos entes federados, e aplicar sanções em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas.
O art. 73 atribui aos Ministros do Tribunal de Contas da União as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, o que confere ao órgão uma estatura institucional equiparável à dos tribunais superiores do Judiciário. O art. 75 estende, no que couber, as normas do TCU aos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
A Constituição de 1988, porém, trouxe uma restrição: o art. 31, § 4º, vedou a criação de novos Tribunais, Conselhos ou órgãos de contas municipais. Essa vedação se referia à criação de novos órgãos, mas não abordava expressamente a questão da extinção dos já existentes. Essa lacuna viria a se tornar o epicentro da controvérsia que culminou na ADIn 5.763.
4. O PERÍODO DE VULNERABILIDADE: A ADIn 5.763 E O CASO DO CEARÁ
4.1. A Extinção do TCM/CE e o Julgamento Pelo STF
Em 2017, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará foi extinto por meio de emenda à Constituição estadual, sendo suas competências absorvidas pelo Tribunal de Contas do Estado do Ceará. A medida foi contestada no STF por meio da ADIn 5.763, sob a alegação de que a extinção configurava vício formal e material, além de desvio de poder.
Em 26 de outubro de 2017, o STF julgou improcedente a ADIn 5.763 e declarou constitucional a extinção do TCM/CE. O voto do Ministro relator, Marco Aurélio, apontou que da leitura do art. 31, §§ 1º e 4º, da Constituição se extrai que é vedada a criação de novos órgãos, mas isso não implicaria a proibição de extinguir órgãos já existentes. A Corte concluiu que não havia sido demonstrado desvio de poder ou outros vícios que tornassem inconstitucional a extinção.
4.2. As Consequências do Precedente
O julgamento da ADIn 5.763 teve consequências que transcenderam o caso do Ceará. A decisão estabeleceu que a Constituição Federal não proibia a extinção de Tribunais de Contas dos Municípios, o que significava que qualquer estado poderia, em tese, extinguir seu TCM por emenda à Constituição estadual.
Essa possibilidade criou um paradoxo institucional. Os Tribunais de Contas existem para fiscalizar os gestores públicos. Se os gestores fiscalizados podem, por meio de sua atuação legislativa, extinguir o órgão que os fiscaliza, a independência da fiscalização fica comprometida. O fiscal da lei torna-se refém daqueles que deveria fiscalizar.
A doutrina constitucional identificou nesse cenário um risco concreto de retaliação política. Fiscalizações rigorosas poderiam ser respondidas com tentativas de enfraquecimento ou extinção do órgão fiscalizador. Auditores e conselheiros, conscientes dessa possibilidade, poderiam ser levados a uma postura mais cautelosa, evitando confrontos com gestores politicamente influentes. A ameaça de dissolução operava, assim, como um mecanismo silencioso de autocensura institucional.
Como apontam Rodrigues Júnior e Araújo (2026), o caso cearense serviu de alerta: sem uma blindagem constitucional explícita, o fiscal da lei tornava-se refém daqueles que deveria fiscalizar, comprometendo a autonomia da instituição.
5. A RESPOSTA LEGISLATIVA: DA PEC 2/2017 À EC 139/2026
5.1. A PEC 2/2017 e Sua Tramitação
No mesmo ano do julgamento da ADIn 5.763, o então Presidente do Senado, Eunício Oliveira, apresentou a PEC 2/2017, cujo objetivo era fortalecer o regime jurídico dos Tribunais de Contas para deixar expresso no texto constitucional que eles são órgãos permanentes e essenciais ao controle externo da administração pública.
A justificativa da PEC apresentava uma explanação histórica sobre o TCU nas Constituições brasileiras, reafirmando a importância desses órgãos para o sistema democrático. Apontava que, na Constituição de 1988, houve significativo fortalecimento da instituição Tribunal de Contas, assegurando-lhe maior autonomia. Registrava, contudo, que alguns Tribunais constitucionalmente protegidos vinham sendo alvo de interferências políticas, numa tentativa de fragilização dos órgãos e, consequentemente, do próprio sistema de controle, fiscalização e de combate à corrupção.
O que se buscava era a equiparação dos Tribunais de Contas a outros órgãos que a Constituição já reconhecia como essenciais e permanentes, como o Ministério Público (art. 127 da CF) e a Defensoria Pública (art. 134 da CF). Até então, os Tribunais de Contas não possuíam, no texto constitucional, a mesma declaração formal de essencialidade e permanência que essas outras instituições.
A tramitação da PEC levou quase uma década. Na Câmara dos Deputados, a proposição recebeu o número PEC 39/2022. Após deliberação nas duas Casas legislativas, em dois turnos de votação, conforme o procedimento do art. 60, § 2º, da Constituição Federal, a proposta foi aprovada e encaminhada para promulgação.
5.2. A Promulgação da EC 139/2026
Em 5 de maio de 2026, o Congresso Nacional promulgou, em sessão solene, a Emenda Constitucional nº 139, que reconhece os Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios como órgãos permanentes e essenciais ao controle externo da administração pública. Com a promulgação, ficam vedadas a extinção de Tribunais de Contas existentes e a criação ou instalação de novos.
As alterações promovidas pela EC 139/2026 incidiram sobre dois dispositivos constitucionais. O art. 31, § 1º, que trata do controle externo das Câmaras Municipais exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas, passou a conter a expressão "vedada sua extinção, criação ou instalação". O art. 75, que estende as normas do TCU aos Tribunais de Contas estaduais e municipais, recebeu acréscimo declarando que os Tribunais de Contas são "instituições permanentes, essenciais ao exercício do controle externo", além de reproduzir a vedação à extinção, criação ou instalação.
Na cerimônia de promulgação, o Presidente do Senado, Davi Alcolumbre, destacou que, até aquele dia, os Tribunais de Contas ainda não tinham o mesmo status constitucional de outras instituições essenciais e permanentes, como o Ministério Público e a Defensoria. O Presidente da Câmara, Hugo Motta, reforçou que, ao inscrever no texto constitucional a essencialidade dos Tribunais de Contas, o Congresso Nacional reafirma que não há República sem controle, não há democracia sem fiscalização e não há boa governança sem transparência.
6. ANÁLISE JURÍDICA DA EC 139/2026
6.1. A Superação do Precedente da ADIn 5.763
O efeito mais direto da EC 139/2026 é a superação do precedente firmado na ADIn 5.763. O entendimento do STF de que a Constituição não proibia a extinção de Tribunais de Contas dos Municípios foi tornado sem efeito prospectivo pela emenda, que agora veda expressamente essa possibilidade. A vedação é de eficácia plena e aplicabilidade imediata, não dependendo de regulamentação infraconstitucional.
Essa superação legislativa de precedente judicial é um fenômeno legítimo no sistema constitucional brasileiro. O poder constituinte derivado pode alterar o texto da Constituição para superar interpretações do STF, desde que respeitados os limites do art. 60, § 4º (cláusulas pétreas). A essencialidade dos Tribunais de Contas e a vedação de sua extinção não violam nenhuma cláusula pétrea; ao contrário, fortalecem o sistema de separação de poderes e os mecanismos de controle recíproco que integram o núcleo essencial da democracia constitucional.
6.2. A Natureza Jurídica dos Tribunais de Contas Após a EC 139/2026
A EC 139/2026 trouxe novos elementos para o debate sobre a natureza jurídica dos Tribunais de Contas. A doutrina constitucional brasileira tradicionalmente se divide entre duas posições: a que considera os Tribunais de Contas como órgãos integrantes do Poder Legislativo, embora não subordinados a ele, e a que os posiciona como instituições autônomas, de extração constitucional, não vinculadas a nenhum dos três Poderes.
A segunda posição encontra apoio na jurisprudência do STF. No julgamento do MS 33.340/DF, o Ministro Luiz Fux demonstrou aderir, em obiter dictum, ao entendimento de que o TCU é instituição autônoma, não vinculada a nenhum dos três Poderes. Como registram Mendes e Cavalcante Filho (2025, p. 466), esse entendimento não foi objeto de decisão específica do Tribunal, mas indica uma tendência doutrinária e jurisprudencial relevante.
Segundo Bulos (2025, p. 1063), os Tribunais de Contas são órgãos públicos e especializados de auxílio, que têm como função institucional básica orientar o Poder Legislativo no exercício do controle externo, sem, contudo, subordinarem-se a ele. Possuem total independência, cumprindo-lhes praticar atos administrativos de fiscalização.
A declaração de essencialidade e permanência pela EC 139/2026 aproxima os Tribunais de Contas, em termos de estatura constitucional, das demais instituições que a Constituição qualifica como essenciais ao funcionamento do Estado, como o Ministério Público (art. 127: instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado) e a Defensoria Pública (art. 134: instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado). Essa equiparação formal reforça a tese da autonomia institucional dos Tribunais de Contas.
6.3. A "Cláusula de Barreira" Contra Interferências Políticas
A EC 139/2026 funciona, na prática, como uma cláusula de barreira constitucional contra tentativas de enfraquecimento das Cortes de Contas. A vedação de extinção impede que maiorias legislativas estaduais, motivadas por retaliação contra fiscalizações rigorosas, promovam a dissolução dos órgãos de controle. A vedação de criação impede a fragmentação do sistema de controle externo pela multiplicação de órgãos sem estrutura adequada.
A doutrina produzida após a promulgação da EC 139/2026 já reflete essa nova realidade. A vedação constitucional é de eficácia plena e aplicabilidade imediata, operando como barreira contra qualquer tentativa de extinção, redução de competências ou asfixia orçamentária dos Tribunais de Contas. A expectativa é que o STF e o STJ, quando provocados, reafirmem que qualquer ato normativo ou administrativo que tenda a esvaziar a capacidade operacional dessas instituições viola a garantia institucional agora positivada, nos termos do que já sustentam Rodrigues Júnior e Araújo (2026) e Hachul (2026).
7. O CONTROLE EXTERNO NO DIREITO COMPARADO: MODELOS INTERNACIONAIS DE FISCALIZAÇÃO
A compreensão do modelo brasileiro de controle externo se enriquece quando confrontada com as experiências internacionais. Os diferentes arranjos institucionais adotados por outros países para fiscalizar a aplicação de recursos públicos revelam que, embora os objetivos sejam comuns (garantir a legalidade, a eficiência e a transparência dos gastos públicos), os mecanismos para alcançá-los variam significativamente. A análise comparada permite identificar boas práticas que podem orientar o fortalecimento dos Tribunais de Contas brasileiros no cenário pós-EC 139/2026.
No panorama global, identificam-se dois grandes modelos de controle externo. O primeiro, de tradição continental europeia, adota Cortes de Contas como órgãos colegiados dotados de funções jurisdicionais, nos quais os membros possuem garantias próprias da magistratura. O segundo, de tradição anglo-saxônica, organiza o controle externo por meio de controladorias ou auditorias-gerais, chefiadas por um único dirigente, que exercem funções predominantemente investigativas e recomendatórias, sem poder jurisdicional. O Brasil adotou o primeiro modelo, mas com características próprias que o distinguem dos paradigmas europeus. A análise dos dois modelos revela que, independentemente da forma institucional adotada, a independência do órgão de controle é o elemento decisivo para a efetividade da fiscalização.
7.1. O Modelo Europeu Continental: Cortes de Contas Como Órgãos Jurisdicionais
O modelo adotado pelo Brasil encontra suas raízes na tradição europeia continental, especialmente nos sistemas francês, italiano e espanhol. Esses três modelos compartilham uma característica central: a existência de um órgão colegiado, dotado de independência funcional e de competências que mesclam funções de fiscalização e funções de natureza jurisdicional.
A Cour des Comptes francesa, criada em 1807 por Napoleão Bonaparte, é uma das mais antigas instituições de controle externo do mundo. Integra o Poder Judiciário francês e seus membros possuem o estatuto de magistrados. Sua competência abrange o julgamento das contas dos contadores públicos, a verificação da regularidade das despesas do Estado e a emissão de relatórios anuais ao Parlamento e ao Presidente da República. Um aspecto relevante da Cour des Comptes é sua dupla natureza: ela exerce tanto uma função jurisdicional (julgamento das contas dos contadores) quanto uma função administrativa (auditoria de desempenho e emissão de relatórios). Essa dualidade funcional é semelhante à que se observa nos Tribunais de Contas brasileiros, que também acumulam funções judicantes e fiscalizatórias.
A Corte dei Conti italiana, por sua vez, é o órgão que serviu de inspiração direta para Ruy Barbosa ao conceber o modelo brasileiro. A Constituição italiana de 1947 assegura à Corte dei Conti independência perante o governo, e seus membros possuem as mesmas garantias da magistratura. Suas competências incluem o controle preventivo de legitimidade sobre os atos do governo, o controle sucessivo sobre a gestão do orçamento do Estado e o julgamento das responsabilidades dos administradores e funcionários públicos que causem dano ao erário. O controle preventivo italiano, em particular, oferece uma lição para o Brasil: a possibilidade de o órgão de controle se manifestar antes da consumação do ato administrativo confere maior efetividade à fiscalização, pois previne o dano ao erário em vez de apenas constatá-lo a posteriori.
O Tribunal de Cuentas espanhol, previsto no art. 136 da Constituição de 1978, é definido como o órgão supremo fiscalizador das contas e da gestão econômica do Estado e do setor público. É um órgão vinculado às Cortes Gerais (o parlamento espanhol) e seus membros são nomeados pelo Parlamento. Uma característica relevante do modelo espanhol é a coexistência do Tribunal de Cuentas nacional com órgãos de controle externo das Comunidades Autônomas, de forma análoga à coexistência, no Brasil, do TCU com os Tribunais de Contas estaduais e municipais.
O que esses três modelos europeus têm em comum, e que constitui a lição mais relevante para o debate brasileiro, é a garantia constitucional de independência. Nos três casos, a independência do órgão de controle em relação ao governo é assegurada por normas constitucionais expressas, e não apenas por construção doutrinária ou jurisprudencial. A EC 139/2026, ao declarar a essencialidade e a permanência dos Tribunais de Contas brasileiros, aproxima o modelo nacional dessa tradição europeia de proteção constitucional explícita do controle externo.
Há, ainda, uma característica relevante do modelo europeu que merece atenção: a publicidade dos relatórios de fiscalização como instrumento de accountability. A Cour des Comptes francesa publica anualmente um relatório público que recebe ampla cobertura da imprensa e gera debates parlamentares e sociais. A Corte dei Conti italiana faz o mesmo com seus relatórios sobre a gestão financeira do Estado. Essa prática de transparência ativa, que transforma o relatório de auditoria em instrumento de controle social, é um modelo que os Tribunais de Contas brasileiros podem adotar com proveito, como se discutirá na seção de propostas.
7.2. O Modelo Norte-Americano: O GAO e o Controle Pelo Legislativo
O modelo de controle externo dos Estados Unidos segue uma lógica distinta da tradição europeia continental. O Government Accountability Office (GAO), criado em 1921 pelo Budget and Accounting Act, não é um tribunal e não exerce funções jurisdicionais. Trata-se de uma agência vinculada ao Congresso norte-americano, chefiada por um Comptroller General nomeado pelo Presidente e confirmado pelo Senado para um mandato de quinze anos, sem possibilidade de recondução.
O GAO funciona como o braço investigativo e auditor do Congresso dos Estados Unidos. Suas atribuições incluem a realização de auditorias de desempenho nos programas e gastos federais, a emissão de pareceres jurídicos sobre questões orçamentárias, a investigação de denúncias de fraude e desperdício e a elaboração de relatórios e recomendações ao Congresso. Diferentemente dos Tribunais de Contas da tradição continental, o GAO não julga contas nem aplica sanções diretamente. Suas conclusões têm natureza recomendatória, cabendo ao Congresso e aos órgãos da administração federal decidir sobre as providências a serem adotadas.
Apesar dessa diferença estrutural, o modelo do GAO oferece lições relevantes para o Brasil em pelo menos três aspectos. O primeiro é o mandato longo e não renovável do Comptroller General (quinze anos), que confere estabilidade e independência ao dirigente do órgão, protegendo-o de pressões políticas de curto prazo. Esse mecanismo pode inspirar reflexões sobre os critérios de escolha e o tempo de mandato dos conselheiros dos Tribunais de Contas brasileiros, cujo processo de nomeação é frequentemente criticado pela doutrina por sua excessiva vinculação a critérios políticos.
O segundo aspecto é a ênfase do GAO em auditorias de desempenho (performance audits), que avaliam não apenas a legalidade dos gastos, mas sua eficiência e efetividade. Essa orientação para resultados complementa o modelo brasileiro, que tradicionalmente privilegia o controle de legalidade, e converge com a inclusão do critério de economicidade no art. 70 da Constituição de 1988. A evolução do controle externo no Brasil aponta cada vez mais para a incorporação dessa dimensão de desempenho, e a experiência do GAO demonstra que essa transição é viável e produtiva.
O terceiro aspecto é a cultura de publicação e acompanhamento de recomendações. O GAO mantém um sistema de rastreamento no qual cada recomendação emitida é acompanhada até sua implementação ou rejeição fundamentada pelo órgão destinatário. Periodicamente, o GAO publica relatórios sobre a taxa de implementação de suas recomendações, o que funciona como um mecanismo de pressão institucional e de prestação de contas ao Congresso e à sociedade. A adoção de um sistema semelhante pelos Tribunais de Contas brasileiros daria maior efetividade às suas deliberações.
7.3. A INTOSAI e os Padrões Internacionais de Independência
A experiência comparada não se limita a modelos nacionais. A International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), fundada em 1953, reúne as instituições superiores de controle de mais de 190 países e constitui o principal fórum internacional para o desenvolvimento de padrões e boas práticas de auditoria governamental. Duas de suas declarações são particularmente relevantes para o debate brasileiro sobre a essencialidade dos Tribunais de Contas.
A Declaração de Lima sobre Diretrizes de Auditoria (INTOSAI, 1977) é considerada a carta magna da auditoria governamental. Seu princípio central é que a existência de uma instituição superior de controle cuja independência seja garantida por lei é indispensável em qualquer democracia. A Declaração estabelece que as instituições superiores de controle devem possuir independência funcional e organizacional, autonomia financeira e estabilidade dos mandatos de seus dirigentes. Esses princípios, formulados em 1977, anteciparam em décadas o debate que culminou na EC 139/2026 no Brasil.
A Declaração da Cidade do México sobre a Independência das Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, 2007) aprofundou os princípios de Lima e estabeleceu oito pilares de independência: existência de marco constitucional ou legal adequado; independência dos dirigentes; mandato suficientemente amplo; acesso irrestrito à informação; direito e obrigação de reportar seu trabalho; liberdade para decidir o conteúdo e o momento de seus relatórios; existência de mecanismos efetivos de acompanhamento de suas recomendações; e autonomia financeira e administrativa.
Quando se confrontam esses oito pilares com a realidade brasileira pós-EC 139/2026, observa-se que a emenda constitucional avançou significativamente no primeiro e no segundo pilares (marco constitucional e proteção dos órgãos), mas que os demais pilares ainda demandam avanços concretos. A autonomia financeira efetiva, em particular, permanece como um desafio em diversos estados brasileiros, nos quais os Tribunais de Contas dependem de dotações orçamentárias definidas pelo próprio Poder Executivo que fiscalizam. O acesso irrestrito à informação, embora garantido formalmente pela Constituição, enfrenta obstáculos práticos quando órgãos fiscalizados resistem ao fornecimento de dados ou criam barreiras burocráticas para retardar o acesso dos auditores.
A convergência entre os padrões internacionais da INTOSAI e as propostas de fortalecimento apresentadas neste artigo reforça a necessidade de que a essencialidade formal seja acompanhada de medidas que garantam a independência material e operacional dos Tribunais de Contas. A experiência internacional demonstra que a proteção constitucional do órgão de controle é o primeiro passo necessário, mas que a efetividade do controle externo depende de um conjunto mais amplo de garantias, que inclui autonomia financeira, capacidade tecnológica e legitimidade social.
8. PROPOSTAS: A ESSENCIALIDADE COMO PONTO DE PARTIDA
O reconhecimento constitucional da essencialidade é um ponto de chegada histórico, mas deve ser também um ponto de partida para o fortalecimento efetivo dos Tribunais de Contas. A declaração formal de essencialidade, por si só, não garante que as Cortes de Contas tenham as condições materiais e institucionais para exercer suas funções com plenitude. Quatro propostas merecem consideração.
8.1. Garantia de Autonomia Orçamentária Efetiva
A primeira proposta é a garantia de autonomia orçamentária efetiva para os Tribunais de Contas. A essencialidade constitucional perde sentido prático se o órgão fiscalizador depende, para seu funcionamento, do órgão fiscalizado. A definição de um percentual mínimo de receita destinado aos Tribunais de Contas, nos moldes do que já existe para o Poder Judiciário em alguns estados, fortaleceria a independência institucional.
A Constituição Federal já adota mecanismo semelhante para a educação (art. 212: mínimo de 18% da receita de impostos da União e 25% dos estados e municípios) e para a saúde (art. 198, § 2º). No caso do Poder Judiciário, embora não haja um piso constitucional federal, diversos estados fixaram em suas Constituições limites percentuais para o orçamento do Judiciário, geralmente entre 6% e 9% da receita corrente líquida. A proposta, aplicada aos Tribunais de Contas, consistiria na fixação de um piso orçamentário constitucional que assegurasse recursos suficientes para o exercício pleno das funções de fiscalização, impedindo que cortes orçamentários fossem utilizados como instrumento de retaliação política contra o órgão de controle. Um percentual na faixa de 1% a 2% da receita corrente líquida, a depender do porte do ente federado e da estrutura do respectivo Tribunal de Contas, seria suficiente para garantir o funcionamento adequado do órgão sem comprometer as demais rubricas orçamentárias. Esse piso funcionaria como um complemento necessário à vedação de extinção promovida pela EC 139/2026: de pouco adianta proteger a existência formal do Tribunal de Contas se sua capacidade operacional pode ser asfixiada por meio de restrições orçamentárias.
A Declaração da Cidade do México (INTOSAI, 2007) é expressa ao incluir a autonomia financeira entre os oito pilares da independência das instituições superiores de controle. A fixação de um piso orçamentário não seria, portanto, uma inovação isolada do Brasil, mas o alinhamento do modelo nacional aos padrões internacionais de auditoria governamental.
8.2. Modernização Tecnológica da Fiscalização
A segunda proposta é a modernização tecnológica dos mecanismos de fiscalização. Os Tribunais de Contas que adotam ferramentas de análise de dados, inteligência artificial e cruzamento automatizado de informações conseguem ampliar significativamente o alcance e a eficácia de suas auditorias, sem aumento proporcional de pessoal. A essencialidade constitucional deve ser acompanhada de investimento em tecnologia de fiscalização.
O Tribunal de Contas da União oferece um exemplo concreto do potencial transformador da tecnologia aplicada ao controle externo. O TCU desenvolveu e opera um conjunto de sistemas baseados em inteligência artificial que já produzem resultados mensuráveis. O sistema Alice (Análise de Licitações e Editais) realiza a leitura automatizada de editais de licitação publicados no Diário Oficial da União, identificando indícios de irregularidades em tempo real, como restrições indevidas à competitividade e sobrepreço. O sistema Sophia utiliza processamento de linguagem natural para auxiliar na análise de processos e na identificação de padrões decisórios. O sistema Adele (Análise de Despesas de Licitações Eletrônicas) cruza automaticamente dados de compras públicas para detectar conluio entre licitantes e direcionamento de contratos.
Esses sistemas permitem que o TCU fiscalize um volume de atos administrativos que seria materialmente impossível de analisar apenas com auditores humanos. A replicação dessa experiência nos Tribunais de Contas estaduais e municipais, muitos dos quais ainda operam com processos predominantemente manuais, multiplicaria a capacidade fiscalizatória do sistema de controle externo como um todo. A proposta é que a modernização tecnológica seja tratada como componente necessário da essencialidade: um Tribunal de Contas essencial no século XXI precisa dispor de ferramentas tecnológicas compatíveis com a complexidade e o volume das operações que fiscaliza. A criação de um fundo específico para inovação tecnológica nos Tribunais de Contas, alimentado por percentual das multas aplicadas em processos de contas, poderia financiar a aquisição de ferramentas, a formação de pessoal especializado e o desenvolvimento de soluções próprias de inteligência artificial aplicada ao controle externo. Essa medida daria sustentabilidade financeira ao processo de modernização, sem depender de dotações orçamentárias discricionárias do Poder Executivo.
8.3. Acessibilidade Como Critério de Auditoria
A terceira proposta conecta o tema dos Tribunais de Contas à acessibilidade digital. Propõe-se que os Tribunais de Contas incluam a conformidade com padrões de acessibilidade digital (eMAG, WCAG) entre os critérios de auditoria operacional dos entes públicos fiscalizados. Essa medida teria duplo efeito: fortaleceria o papel dos Tribunais de Contas como promotores de direitos fundamentais (e não apenas fiscalizadores financeiros) e criaria um mecanismo efetivo de cobrança do cumprimento das obrigações legais de acessibilidade digital, que hoje carecem de fiscalização.
A Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei nº 13.146/2015) e o Decreto nº 5.296/2004 impõem aos órgãos da administração pública a obrigação de tornar seus portais e sistemas acessíveis a pessoas com deficiência. O Modelo de Acessibilidade em Governo Eletrônico (eMAG), publicado pelo governo federal, e as Diretrizes de Acessibilidade para Conteúdo Web (WCAG), do W3C, estabelecem os padrões técnicos a serem observados. Apesar dessas obrigações legais, pesquisas demonstram que a maioria dos portais públicos brasileiros ainda apresenta barreiras de acessibilidade que excluem pessoas com deficiência visual, auditiva, motora e cognitiva.
Como demonstrado em estudo anterior (Castro, 2026), a transição de uma acessibilidade passiva (que depende da iniciativa do cidadão para buscar adaptações) para uma acessibilidade proativa (que antecipa as necessidades das pessoas com deficiência desde a concepção dos serviços) exige mecanismos institucionais de fiscalização e cobrança. Os Tribunais de Contas, com sua capilaridade e seu poder sancionatório, são as instituições melhor posicionadas para exercer esse papel, agregando à sua missão tradicional de controle financeiro uma dimensão de controle de direitos fundamentais.
Na prática, a inclusão da acessibilidade digital como critério de auditoria operacional significaria que os Tribunais de Contas passariam a verificar, em suas fiscalizações ordinárias, se os portais eletrônicos, os sistemas de informação e os serviços digitais dos entes fiscalizados atendem aos padrões de acessibilidade previstos na legislação. Constatada a desconformidade, o Tribunal poderia determinar a adequação, fixar prazo para cumprimento e, em caso de descumprimento, aplicar as sanções previstas em lei. Essa competência já se encontra implícita no conceito de auditoria operacional previsto no art. 70 da Constituição, que autoriza a fiscalização quanto à legitimidade e à economicidade, bastando que os Tribunais de Contas a exerçam de forma expressa e sistemática.
8.4. Transparência Ativa das Próprias Cortes de Contas
A quarta proposta diz respeito à legitimidade social dos Tribunais de Contas. Essas instituições fiscalizam a transparência dos entes públicos, mas nem sempre são exemplares em sua própria transparência. A proposta é que os Tribunais de Contas adotem padrões elevados de transparência ativa, publicando de forma acessível e compreensível suas decisões, seus relatórios de auditoria e seus dados de desempenho institucional. Um Tribunal de Contas que pratica a transparência que exige dos outros conquista legitimidade social e fortalece sua posição institucional.
Uma medida concreta nessa direção seria a criação de um Portal de Fiscalização Cidadã, que reunisse, em linguagem acessível e com recursos de visualização de dados, as principais informações produzidas pelos Tribunais de Contas. Esse portal funcionaria como uma ponte entre a atividade técnica de controle externo e o cidadão comum, permitindo que qualquer pessoa acompanhe, em tempo real, o andamento das auditorias, os resultados das fiscalizações e as providências adotadas em caso de irregularidade.
O Portal de Fiscalização Cidadã não seria apenas um repositório de documentos. Sua concepção deveria incorporar recursos de participação social, como a possibilidade de o cidadão indicar áreas prioritárias de fiscalização, enviar denúncias de irregularidades e acompanhar o desdobramento de suas manifestações. A integração de ferramentas de visualização de dados permitiria que informações complexas, como a execução orçamentária de um município ou os resultados de uma auditoria de desempenho, fossem apresentadas de forma compreensível para o público não especializado.
Esse tipo de iniciativa já encontra paralelos internacionais. O GAO norte-americano mantém um portal público (gao.gov) no qual publica todos os seus relatórios de auditoria em linguagem acessível, acompanhados de infográficos e resumos executivos. A Cour des Comptes francesa publica relatórios temáticos que são amplamente divulgados pela imprensa e acessíveis ao público em geral. A adoção de práticas semelhantes pelos Tribunais de Contas brasileiros fortaleceria o controle social e conferiria legitimidade democrática ao exercício do controle externo.
9. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A trajetória dos Tribunais de Contas no Brasil é uma história de progressivo fortalecimento institucional, pontuada por momentos de vulnerabilidade que exigiram respostas legislativas. A EC 139/2026 representa o capítulo mais recente dessa história, ao inscrever no texto constitucional o que a experiência republicana já havia demonstrado: que o controle externo não é uma concessão política, mas um pilar de sustentação do Estado Democrático de Direito.
A promulgação da emenda encerra o período de vulnerabilidade institucional aberto pelo julgamento da ADIn 5.763, ao vedar expressamente a extinção de Tribunais de Contas e afastar a possibilidade de retaliação política contra órgãos que exerçam fiscalizações rigorosas. Ao mesmo tempo, ao proibir a criação de novos Tribunais de Contas, a emenda cristaliza a configuração atual do sistema de controle externo, impedindo a fragmentação que poderia enfraquecer o conjunto.
A análise comparada desenvolvida neste artigo demonstra que o Brasil, com a EC 139/2026, se alinha a uma tendência internacional consolidada de proteção constitucional das instituições de controle externo. Os modelos europeus, o GAO norte-americano e os padrões da INTOSAI convergem em um ponto fundamental: a independência do órgão de controle é condição necessária para a efetividade da fiscalização. A Declaração de Lima (1977) já afirmava, há quase cinco décadas, que a existência de uma instituição superior de controle cuja independência seja garantida por lei é indispensável em qualquer democracia. A EC 139/2026 inscreveu esse princípio no texto constitucional brasileiro.
Os desafios que se colocam a partir de agora são de implementação. A proteção formal contra a extinção está garantida. Resta assegurar que os Tribunais de Contas disponham de autonomia orçamentária efetiva, capacidade tecnológica para enfrentar a crescente complexidade dos gastos públicos, sensibilidade para incorporar novas dimensões de fiscalização (como a acessibilidade digital) e transparência suficiente para manter a confiança da sociedade. A essencialidade constitucional é o alicerce; sobre ele, é preciso construir.
Recuperando as lições de Ricardo Lobo Torres (1993), o controle das contas públicas é o preço da liberdade. A legitimidade do tributo pago pelo cidadão repousa na certeza de que haverá uma fiscalização técnica e independente sobre a aplicação desses recursos. A EC 139/2026 fortalece essa certeza ao proteger constitucionalmente as instituições responsáveis por essa fiscalização.
As propostas apresentadas neste artigo partem do reconhecimento de que a essencialidade constitucional é condição necessária, mas não suficiente, para o fortalecimento efetivo dos Tribunais de Contas. Autonomia orçamentária, modernização tecnológica, fiscalização de acessibilidade digital e transparência ativa são medidas complementares que podem transformar a proteção formal em efetividade institucional.
O diálogo com a experiência internacional, desde os modelos europeus de Cortes de Contas até os padrões da INTOSAI, confirma que o caminho percorrido pelo Brasil está alinhado com as melhores práticas globais de governança pública. A proteção constitucional do órgão de controle, a autonomia financeira, a modernização tecnológica e a transparência ativa não são luxos institucionais: são requisitos de funcionamento de qualquer sistema de controle externo que se pretenda efetivo.
A essencialidade constitucional protege não o cargo do conselheiro ou do auditor, mas o direito do contribuinte de saber como seu dinheiro está sendo gasto. É, em última análise, uma garantia da cidadania.
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1 Servidor efetivo do Tribunal de Justiça do Estado de Rondônia. Pós-graduado em Direito Administrativo pela PUC Minas Gerais, em Direito Constitucional pela Universidade Federal do Tocantins (UFT) e em Processual e Direito Previdenciário pela Escola Aberta de Direito. Ex-Assessor Jurídico do Tribunal de Contas de Minas Gerais e do Tribunal de Justiça do Tocantins.