REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/790301605
RESUMO
Esta pesquisa tem como objetivo identificar e sistematizar as principais barreiras enfrentadas por micro e pequenas empresas (MPEs) nos processos licitatórios de compras públicas. Para tanto, adotou-se o método de revisão integrativa de literatura, com abordagem qualitativa e fins descritivos, estruturada a partir das diretrizes do protocolo PRISMA adaptado para revisões integrativas. A busca foi realizada nas bases Oasisbr, Portal de Periódicos da CAPES e Science Direct, com recorte temporal de 2016 a 2025, resultando em um corpus de 16 estudos empíricos conduzidos em sete países. A extração dos dados foi realizada com apoio de planilha eletrônica, e os achados foram analisados por meio de análise temática indutiva segundo as diretrizes de Braun e Clarke (2006). Os resultados revelam cinco categorias temáticas de barreiras: restrições financeiras e desvantagens competitivas de preço; complexidade burocrática e exigências procedimentais; déficits de conhecimento, capacitação e informação; inadequação das especificações e critérios dos editais; e falhas institucionais e de governança das contratações. Conclui-se que as barreiras identificadas operam de forma sistêmica e interdependente, e que sua recorrência em diferentes países indica caráter estrutural que transcende especificidades regulatórias locais, com implicações relevantes para o desenho de políticas públicas de fomento à participação das MPEs nas compras governamentais.
Palavras-chave: micro e pequenas empresas; compras públicas; licitações; barreiras; revisão integrativa.
ABSTRACT
This study aims to identify and systematize the main barriers faced by micro and small enterprises (MSEs) in public procurement processes. An integrative literature review was conducted, with a qualitative approach and descriptive purposes, structured according to the PRISMA 2020 guidelines adapted for integrative reviews. The search was carried out in the Oasisbr, CAPES Journals Portal and Science Direct databases, covering the period from 2016 to 2025, resulting in a corpus of 16 empirical studies conducted in seven countries. Data extraction was performed with the support of a spreadsheet, and findings were analyzed through inductive thematic analysis following the guidelines of Braun and Clarke (2006). The results reveal five thematic categories of barriers: financial constraints and competitive price disadvantages; bureaucratic complexity and procedural requirements; knowledge, training and information deficits; inadequacy of tender specifications and award criteria; and institutional and governance failures in public contracting. It is concluded that the identified barriers operate in a systemic and interdependent manner, and that their recurrence across different countries a structural character that transcends local regulatory specificities, with relevant implications for the design of public policies aimed at promoting MSE participation in government procurement.
Keywords: micro and small enterprises; public procurement; tendering; barriers; integrative review.
1. INTRODUÇÃO
As licitações públicas correspondem ao conjunto de procedimentos por meio dos quais o Estado aplica recursos públicos na aquisição de bens, na contratação de serviços e na realização de obras em benefício da coletividade. A correta execução desse processo deve estar pautada em princípios como eficiência, eficácia, competitividade, responsabilidade, transparência, ética e desenvolvimento, a fim de assegurar o melhor aproveitamento dos recursos da sociedade (Macedo; Bianchi; Reis, 2023).
Para além dessa indispensável função de assegurar que os gastos públicos ocorram de acordo com os princípios democráticos, as compras públicas também se configuram como um instrumento estratégico para incentivar diferentes dimensões econômicas e sociais. Ao direcionar recursos para determinados grupos ou setores econômicos, a compra pública pode atuar como instrumento de redistribuição de renda e de fortalecimento de segmentos estratégicos da economia (Chioato; Lins, 2022). Essa função adquire relevância adicional ao se considerar a magnitude das aquisições governamentais, que representam parcela significativa da economia na maioria dos países, consolidando-se como mecanismo de transferência de recursos entre agentes econômicos (Oliveira; Santos, 2015).
Uma das possibilidades de alocação de recursos públicos via compras do Estado é o direcionamento para apoiar as Micro e Pequenas Empresas (MPEs), importantes atores da dinâmica socioeconômica dos países, constituindo um importante vetor de geração de renda e criação de empregos (Libório et al., 2023). No caso do Brasil, dados do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE, 2025) revelam que a produção gerada por MPEs saiu de R$ 144 bilhões em 2001 para R$ 3,1 trilhões em 2024, o que representa 26,5% do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, além de serem responsáveis por 72% dos empregos gerados.
Essa relevância dos pequenos negócios não se restringe ao Brasil. Em escala global, as MPEs representam aproximadamente 90% de todos os empreendimentos e respondem por mais de 50% do emprego em economias desenvolvidas e em desenvolvimento (Pedraza, 2021; Kuratko; Audretsch, 2022). Nos países membros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), essas empresas contribuem com 50% a 60% do valor agregado total das economias (Bakhtiari et al., 2020), o que evidencia que se trata de um fenômeno estrutural de abrangência internacional.
Diante da importância das MPEs para as economias, é relevante que elas tenham a capacidade de se tornar fornecedoras para os órgãos públicos, em que a compra pública passa a cumprir uma função de instrumento de investimento e redistribuição de renda. Essa necessidade é reconhecida pela legislação brasileira desde 2006, quando a Lei Complementar nº 123/2006 instituiu condições especiais de tratamento para as MPEs em processos licitatórios, disposições inicialmente incorporadas à Lei nº 8.666/1993 e posteriormente mantidas, com ajustes, pela Lei nº 14.133/2021, atual Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Brasil, 2006, 2021).
Iniciativas legislativas voltadas ao fomento da participação das MPEs nos mercados de compras públicas não são uma exclusividade brasileira. Nos Estados Unidos, o Small Business Act institui mecanismos de reserva de mercado (set-asides) que destinam parcelas dos contratos governamentais exclusivamente a pequenas empresas (Cravero, 2017). Na União Europeia, o Small Business Act europeu (2008) e a Diretiva 2014/24/UE consolidaram o acesso das MPEs às contratações públicas como diretriz estrutural da política de compras do bloco (Albano et al., 2015; Hoekman; Taş, 2022). Experiências semelhantes são observadas no Reino Unido, no Canadá, na Hungria e na Itália (Loader, 2018; Ancarani et al., 2019).
Apesar dos benefícios legalmente assegurados, eles não têm sido capazes, por si só, de garantir que esses recursos cheguem às pequenas empresas. Os dados relativos às compras governamentais do Brasil demonstram que, embora aproximadamente 60% dos fornecedores do governo sejam MPEs, elas responderam por apenas 25% do montante total gasto em compras públicas em 2023 (SEBRAE, 2024). Na União Europeia, embora as MPEs constituam 99,8% de todos os empreendimentos, detêm apenas 45% do valor agregado dos contratos públicos acima dos limiares regulatórios do bloco, desempenho reconhecidamente inferior ao seu peso econômico (Bobowski et al., 2017).
Diante desse cenário, o presente estudo tem como tema as barreiras enfrentadas pelas MPEs em processos licitatórios. Por meio de uma revisão integrativa de literatura, o objetivo é identificar e sistematizar as principais barreiras enfrentadas por essas organizações nas compras públicas. Justifica-se a realização deste estudo pela relevância socioeconômica das MPEs e pelo potencial das compras públicas como instrumento de fortalecimento desse segmento econômico, o que torna pertinente compreender os fatores que ainda restringem seu acesso a esse mercado. O artigo divide-se em cinco seções: além desta introdução, contempla a fundamentação teórica, com foco em compras públicas e políticas públicas de acesso às MPEs, os procedimentos metodológicos, a análise dos resultados e as considerações finais.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
As licitações públicas consistem nos procedimentos administrativos por meio dos quais o Estado adquire bens e contrata serviços, visando tanto à manutenção da máquina pública quanto à execução de benfeitorias para a sociedade. Por envolverem o uso de recursos oriundos dos contribuintes, essas contratações devem, obrigatoriamente, serem gerenciadas de forma eficiente, responsável e transparente, além de se assegurar a ampla concorrência entre os fornecedores (Macedo; Bianchi; Reis, 2023).
Para Vasconcelos Neto (2024, p. 176), o mecanismo de licitações para a realização de compras públicas é um ponto nevrálgico de qualquer Estado democrático, uma vez que o gasto das verbas públicas, advindas da contribuição do cidadão, deve ocorrer de maneira mais transparente e eficaz possível: “[...] as contratações públicas devem refletir o interesse coletivo, garantido por meio de mecanismos que asseguram a eficiência, a moralidade e a transparência”.
Além de garantirem a aplicação democrática dos recursos, as compras públicas funcionam como um instrumento estratégico para promover a geração de empregos, impulsionar a economia e melhorar os serviços prestados à sociedade (Macedo; Bianchi; Reis, 2023). Por representarem uma parcela expressiva da economia global (Oliveira; Santos, 2015), o Estado pode utilizar seu poder de compra para redistribuir recursos, apoiar pequenos negócios e empresas locais, além de intervir estrategicamente para manter a estabilidade social e econômica em momentos de crise (Cabral; Reis; Sampaio, 2015).
Chioato e Lins (2022) apontam a existência de duas perspectivas distintas no que se refere ao direcionamento das compras públicas. A primeira, denominada value for money, defende que as aquisições realizadas pelo setor público devem priorizar a redução de custos e a maximização da eficiência, ainda que isso ocorra em detrimento de objetivos sociais ou redistributivos. Nessa lógica, o Estado deve utilizar seu poder de compra para intensificar a concorrência entre fornecedores, com prioridade para a eficiência e redução os gastos com aquisição de bens e serviço.
Em contraposição, há uma segunda corrente que defende a utilização das compras públicas como instrumento de políticas econômica e sociais, em que direciona os recursos determinados grupos ou setores econômicos. Essa abordagem entende o processo de compra estatal como um meio de redistribuição de renda e de fortalecimento de segmentos estratégicos da economia (Oliveira; Santos, 2015).
Assim, enquanto a primeira linha de pensamento prioriza o melhor custo-benefício, independentemente da destinação dos recursos, a segunda propõe uma alocação orientada, voltada à promoção de benefícios sociais, ainda que isso possa representar um custo financeiro mais elevado. Quando aplicada a partir dessa segunda corrente, uma das possibilidades que se destacam é o direcionamento das compras públicas como ferramenta para incentivar MPEs, considerando sua relevância na geração de empregos e no dinamismo econômico (Chaves; Bertassi; Silva, 2019).
No Brasil, as MPEs são classificadas pelo faturamento e número de empregados, sendo que, para a presente pesquisa. São consideradas microempresas (ME) aquelas com faturamento bruto anual de até R$ 360 mil, enquanto as pequenas empresas registram receita bruta anual entre R$ 360 mil e R$ 4,8 milhões. Em relação ao quadro de pessoal, as microempresas empregam até 9 funcionários nos setores de comércio e serviços e até 19 na indústria; já as pequenas empresas contam com 10 a 49 empregados em comércio e serviços e de 20 a 99 nas indústrias (Alves; Roratto; Dias, 2019).
Cabe salientar que os critérios classificatórios para MPEs variam entre países e organismos, embora o número de empregados e o faturamento anual sejam os critérios quantitativos mais amplamente adotados. Na União Europeia, a Recomendação 2003/361/CE da Comissão Europeia classifica as microempresas como aquelas com menos de 10 empregados e faturamento anual de até €2 milhões; as pequenas empresas, com menos de 50 empregados e limites financeiros de até €10 milhões; e as médias, com menos de 250 empregados e faturamento anual de até €50 milhões (Girella; Zambon; Rossi, 2019).
Nos Estados Unidos, o Small Business Administration adota limiar médio de 500 empregados para caracterizar pequenos negócios, com tetos de faturamento que variam conforme o setor de atividade; já no México, o critério combina o limite de 250 empregados com faturamento anual inferior a US$ 14 milhões, igualmente ajustado por setor (Batiz-Zuk et al., 2021). Essa diversidade de parâmetros reflete as distintas realidades econômicas e os objetivos de política pública de cada contexto.
Apesar das variações na classificação das MPEs, um fator consensual é a expressiva relevância econômica que possuem. No Brasil, elas respondem por 26,5% do PIB e 72% dos empregos gerados (SEBRAE, 2025). No cenário global, representam cerca de 90% dos empreendimentos e mais de 50% dos postos de trabalho (Pedraza, 2021; Kuratko; Audretsch, 2022). Contudo, esse segmento é mais suscetível a oscilações econômicas do que as grandes organizações, além de apresentar menor capacidade competitiva em licitações públicas.
Para mitigar essas fragilidades e fomentar a sustentabilidade do setor, a adoção de políticas de priorização em compras governamentais configura-se como uma estratégia eficaz de desenvolvimento econômico e redistribuição de renda. Em defesa dessa tese, Cabral, Reis e Sampaio (2015, p. 479) ressaltam que “[...] evidências do Brasil, Estados Unidos e Japão demonstram que a implementação de programas de preferência a MPE não levaram a aumento nos custos de aquisição”, uma vez que “[...] o recurso a MPE pode ser utilizado para forçar comportamentos mais agressivos de firmas maiores, contrabalanceado, assim, eventuais ineficiências microeconômicas inerentes”.
Para que seja possível direcionar recursos de compras públicas para MPEs, é necessário que haja uma legislação e mecanismos que garantam benefícios de concorrência em processos licitatórios. No Brasil, a Lei Complementar nº 123/2006, regulamentada pelo Decreto nº 8.538/2015, instituiu tratamento diferenciado e favorecido às MPEs nas contratações públicas brasileiras, prevendo licitações exclusivas para contratos de até R$ 80.000,00, possibilidade de subcontratação obrigatória, reserva de até 25% das licitações de bens divisíveis, direito de preferência em caso de empate ficto quando a proposta da MPE não supere em mais de 10% a melhor classificada, e margem de preferência facultativa de até 10% para fornecedores locais ou regionais (Brasil, 2006).
Embora esses mecanismos tenham ampliado as possibilidades de participação das MPEs, sua aplicação permanecia vinculada à Lei nº 8.666/1993, defasado frente às transformações tecnológicas e sociais do século XXI (Grijó et al., 2024). A promulgação da Lei nº 14.133/2021 buscou superar esse descompasso ao estabelecer um marco jurídico unificado para as contratações públicas, confirmando os benefícios da Lei Complementar nº 123/2006 e criando o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), plataforma digital que centraliza editais, atas e contratos de todos os níveis da administração pública com vistas a ampliar a transparência e o controle social (Brasil, 2021; Nunes; Santos; Pessoa, 2024).
O reconhecimento da necessidade de intervenção estatal para ampliar o acesso das MPEs às compras públicas está presente também em diferentes ordenamentos jurídicos. Nos Estados Unidos, o Small Business Act, promulgado em 1953, instituiu mecanismos de reserva de mercado, os set-asides, que destinam parcelas dos contratos federais exclusivamente a pequenas empresas, incluindo grupos social ou economicamente desfavorecidos. Mecanismo análogo foi desenvolvido no Canadá para contemplar empresas de comunidades aborígenes, evidenciando que o instrumento admite adaptações conforme as prioridades sociais de cada contexto nacional (Cravero, 2017).
Na União Europeia, o Small Business Act europeu (2008) estabeleceu o princípio Think Small First como diretriz para ampliar o acesso das MPEs às contratações públicas (Albano et al., 2015), compromisso reforçado pela Diretiva 2014/24/UE, que introduziu o fracionamento obrigatório dos contratos em lotes menores como instrumento de inclusão (Hoekman; Taş, 2022). Mesmo diante de legislação específica, ainda existem barreiras que dificultam a plena efetivação das MPEs como fornecedores para os órgãos públicos, sendo importante conhece-las e analisa-las, sendo esse o objetivo proposto nessa pesquisa.
3. METODOLOGIA
A presente investigação adotou o método de revisão integrativa da literatura, de abordagem qualitativa e fins descritivos. A escolha pela revisão integrativa, em detrimento da sistemática, se deu pelas características desse tipo de revisão, que visa sintetizar, a partir de um corpus metodologicamente abrangente, determinados conhecimentos científicos. A vertente sistemática tem uma aplicação mais restrita, voltada a responder uma pergunta específica a partir de um recorte metodológico também restritivo, sobretudo pesquisa experimentais (Ercole; Melo; Alcoforado, 2014).
Apesar de a revisão integrativa não demandar obrigatoriamente o uso de um protocolo de sistematização, optou-se nesse estudo por estruturar a revisão a partir das diretrizes do PRISMA 2020 (Preferred Reporting Items for Systematic Reviews and Meta-Analyses, 2020). O PRISMA 2020 é um protocolo voltado para a sistematização de revisões, sobretudo na área da saúde; contudo, suas diretrizes são aplicáveis a revisões integrativas (Soares, 2025), a fim de aumentar o rigor metodológico e a reprodutibilidade do processo de levantamento, seleção e extração das informações da literatura. Para a realização da revisão, adotou-se o modelo PRISMA 2020 adaptado para revisões integrativas proposto por Lemos et al. (2025), composto por 15 itens, iniciando pela delimitação de termos que devem compor o título até a descrição de limitações da pesquisa e implicações para pesquisas futuras.
A pergunta norteadora da revisão é: quais são as principais barreiras que MPEs enfrentam em processos licitatórios de compras públicas? Essa questão foi estruturada segundo o acrônico PICo (Population, Interest, Context), no qual a população de interesse correspondeu às MPEs; o fenômeno de interesse, às barreiras enfrentadas por essas empresas; e o contexto, aos processos licitatórios de compras públicas no âmbito da administração pública, em qualquer esfera de governo.
A busca foi realizada nas seguintes bases de publicações científicas: Oasisbr (Portal Brasileiro de Publicações Científicas em Acesso Aberto), Portal de Periódicos da CAPES e Science Direct. A estratégia de busca combinou três blocos conceituais, população, contexto e fenômeno de interesse. por meio do operador booleano AND, com sinônimos agrupados internamente pelo operador OR. Em português, utilizou-se a string/expressão: (micro e pequena* empresa*) AND (compra* pública* OR licitaç*) AND (barreira* OR dificuldade*); em inglês, a string/expressão correspondente foi: (small business* OR small and medium enterprise*) AND (public procurement OR tender*) AND (barrier* OR difficult*). A sintaxe foi adaptada conforme as particularidades de cada base de dados, e foram aplicados filtros de data de publicação (2016-2025), de idioma (português e inglês) e de acesso aberto.
Foram considerados elegíveis estudos aplicados, com coleta de dados realizada diretamente com micro e pequenas empresas (MPEs), independentemente do método utilizado (qualitativo, quantitativo ou misto), que tivessem sido publicados como dissertação de mestrado, tese de doutorado ou artigo em periódico científico, que abordasse as barreiras enfrentadas pelas MPEs em compras públicas e que cujo conteúdo estivesse integralmente disponível de forma gratuita.
Após o levantamento nas bases de dados os registros passaram por uma triagem, com a leitura do título e resumo. Para tanto, procedeu-se a exportação dos registros em formato .ris e a sua importação no aplicativo Rayyan (Rayyan Systems Inc.), o qual elimina automaticamente registros duplicados entre as bases de dados. Em seguida, os registros aceitos após a triagem foram acessados para a leitura na integra e avaliação pelos critérios de elegibilidade. Após a triagem e análise de elegibilidade, formou-se o corpus de revisão.
A extração dos dados dos estudos incluídos foi realizada com auxílio de planilha eletrônica, na qual foram registradas as seguintes informações: autores, ano e país em que a pesquisa foi realizada; tipo de pesquisa; objetivo e participantes (quantidade de MPEs); e barreiras identificadas pelos autores. Os estudos incluídos foram sintetizados por meio de análise temática (Braun; Clarke, 2006), com categorias de barreiras emergentes extraídas indutivamente a partir dos próprios estudos. Os achados foram apresentados de forma narrativa, realizando a correlação entres os achados e a sua discussão, conforme apresentado a seguir.
4. RESULTADOS E DISCUSSÕES
Após o levantamento nas bases de dados selecionadas, foram encontrados 820 registros, considerando as expressões e filtros aplicados. Destes, 55 registros foram da Oasisbr, 349 do Portal CAPES e 416 do Science Direct. Esses registros foram exportados em formato .ris das bases de dados e adicionados no aplicativo Rayyan, o qual automaticamente retirou 178 por duplicação, restando 642 registros que passaram pela triagem, com leitura do título e resumo. Ao final, foram excluídos 574 registros, restando 68 registros para leitura na integra e análise pelos critérios de elegibilidade, sendo que 26 foram excluídos em decorrência do estudo não ser realizado diretamente com MPEs, 5 por não ser um artigo, tese ou dissertação, 18 por não abordar as barreiras enfrentadas por MPEs nas compras públicas e 3 por não ter todo o conteúdo disponível. Ao final, foram incluídos 16 estudos para a realização da revisão. Na Figura 1 é apresentado um fluxograma que ilustra todo o processo de seleção do corpus para revisão.
Figura 1. Fluxograma de seleção dos estudos para revisão
Em seguida, procedeu-se a extração dos dados, com apoio de planilha eletrônica, conforme é apresentado no Quadro 1 a seguir.
Quadro 1. Dados extraídos dos estudos selecionados.
Autores (Ano); País | Tipo de pesquisa | Objetivo e Participantes | Barreiras identificadas |
Mandarino e Gomes (2023); Brasil | Artigo – pesquisa exploratório-descritiva, abordagem quali-quantitativa | Investigar as principais barreiras e desafios das MPEs no acesso ao mercado de compras públicas; 37 MPEs. | Desigualdade na disputa do preço; dificuldade de capital de giro; carga tributária elevada; excesso de documentação; dificuldade de acesso a informações sobre licitações; ambiente propício a fraudes e corrupção; burocracia; falta de acesso a crédito; falta de conhecimento e habilidade técnica. |
Picchiai e Carneiro (2019); Brasil | Artigo – pesquisa qualitativa, estudo de caso | Verificar os desafios das MPEs para participação em licitações e as estratégias utilizadas; 21 MPEs. | Atraso nos pagamentos pelos órgãos públicos; dependência do critério de menor preço como única estratégia competitiva. |
Alves, Roratto e Dias (2019); Brasil | Artigo – pesquisa descritiva, estudo de caso | Analisar a participação de MPEs prestadoras de serviços em procedimentos licitatórios de instituições públicas do RS; 77 MPEs. | Rigor burocrático dos processos licitatórios; forte concorrência com empresas de grande porte. |
Lopes et al. (2020); Brasil | Artigo – pesquisa mista (qualitativa e quantitativa) | Verificar o tratamento diferenciado destinado às MPEs nas contratações públicas de um município de médio porte no sul de MG; 15 MPEs. | Menor poder econômico em relação às grandes empresas; dificuldades de regularização fiscal; benefícios legais da LC 123/2006 não aplicados na prática pelos órgãos públicos. |
Marinho (2018); Brasil | Dissertação de mestrado – pesquisa descritiva, abordagem qualitativa | Descrever e analisar as principais barreiras das MPEs para participação em licitações na Universidade Federal de Viçosa (UFV); 6 MPEs. | Preços não competitivos e custos operacionais elevados; falta de especificações precisas dos produtos nos editais; desconhecimento da legislação e do tratamento diferenciado; desinteresse em participar do mercado de compras públicas. |
Lima (2023); Brasil | Dissertação de mestrado – pesquisa exploratória, abordagem qualitativa | Analisar as dificuldades das MPEs locais nos pregões eletrônicos da Universidade Federal do Cariri (UFCA); 3 MPEs . | Especificação genérica dos itens nos editais; burocracia dos processos; desinteresse das MPEs em participar; falta de capacitação dos empresários locais. |
Nascimento et al. (2018); Brasil | Artigo – pesquisa qualitativa, entrevistas semiestruturadas | Analisar a participação das MPEs de um município de médio porte no sul de MG nos processos licitatórios; 50 MPEs . | Falta de divulgação dos processos licitatórios pelos entes públicos; dificuldade na organização da documentação exigida; receio das MPEs em fornecer para o setor público; dificuldade dos órgãos em compreender a realidade das MPEs. |
Medeiros (2024); Brasil | Dissertação de mestrado – pesquisa qualitativa, análise de conteúdo | Analisar os efeitos da Lei nº 14.133/2021 na participação de MPEs nas licitações da 11ª Brigada de Infantaria Mecanizada (Campinas/SP); 20 MPEs . | Desigualdade na disputa do preço; pesquisa de preços baseada em pregões anteriores que prejudica as MPEs; impossibilidade de competir com grandes empresas. |
Magalhães, Couto e Paiva (2022); Brasil | Artigo – pesquisa mista (qualitativa e quantitativa) | Analisar a capacidade de participação ativa das MPEs nas compras públicas exclusivas da Universidade Estadual de Montes Claros (UNIMONTES); 22 MPEs. | Necessidade de capacitação empresarial e de pessoal; necessidade de assessoria jurídica; limitações de equipamentos e de capacidade mercadológica. |
Pereira (2023); Brasil | Dissertação de mestrado – pesquisa aplicada, abordagem mista, descritiva e exploratória | Identificar e analisar os fatores que desclassificam MPEs em pregões eletrônicos realizados pela UFRN; 50 MPEs | Não atendimento às especificações do item licitado; proposta de preço acima do valor de referência; não atendimento à qualificação técnica exigida (inabilitação) |
Vasconcelos (2021); Portugal | Dissertação de mestrado – pesquisa qualitativa, entrevistas semiestruturadas | Caracterizar os impactos do processo de contratação pública no modelo de gestão das PMEs no setor de prestação de serviços; 17 MPEs. | Burocracia e complexidade dos procedimentos de contratação pública; exigências documentais desproporcionais; atrasos nos pagamentos; risco financeiro elevado associado à execução dos contratos; critério de adjudicação baseado exclusivamente no menor preço. |
Mwanaumo et al. (2024); Zâmbia | Artigo – pesquisa quantitativa, survey transversal | Investigar os fatores que afetam a participação efetiva das MPEs no mercado de compras públicas na Zâmbia; 186 MPEs. | Framework regulatório inadequado; capacidades organizacionais limitadas; processo licitatório excessivamente complexo; atitude negativa das MPEs em relação às compras públicas; falta de informação sobre oportunidades licitatórias; exigências documentais excessivas. |
Di Mauro, Ancarani e Hartley (2020); Canadá | Artigo – pesquisa quantitativa, survey | Identificar os determinantes da participação e do sucesso das MPEs nas licitações públicas federais no Canadá; 295 MPEs. | Custos de participação nos processos licitatórios; requisitos de habilitação excessivos; agrupamento de contratos em grandes lotes; critério de adjudicação pelo menor preço; falta de recursos humanos dedicados; capacidade produtiva insuficiente; acesso restrito a crédito; baixa familiaridade com tecnologias da informação. |
Flynn (2018); Irlanda | Artigo – pesquisa quantitativa, survey | Investigar a implementação de políticas favoráveis às MPEs nas compras públicas por parte dos compradores públicos; 271 MPEs. | Lacuna entre formulação e implementação de políticas favoráveis às MPEs; baixo conhecimento da legislação pelos agentes de compra; tamanho reduzido dos órgãos contratantes; baixa maturidade da função de compra. |
Peprah, Mensah e Akosah (2016); Gana | Artigo – pesquisa exploratória e descritiva, survey | Examinar a competitividade das MPEs em Gana e o acesso a contratos públicos, com foco nos tratamentos preferenciais previstos no Public Procurement Act 663; 91 MPEs. | Ausência de legislação específica para MPEs no Public Procurement Act 663; inexistência de programa de reserva de mercado para MPEs; falta de assistência na submissão de propostas; MPEs não informadas sobre oportunidades de contratos e subcontratos; ausência de isenção de garantias de proposta e de desempenho. |
Olusegun e Akinbode (2016); Nigéria | Artigo – pesquisa quantitativa, survey com escala Likert | Identificar e classificar os fatores responsáveis pela baixa participação das MPEs nas compras públicas em Lagos; 193 MPEs. | Falta de transparência nos processos licitatórios; critérios de elegibilidade desproporcionais; caráter burocrático e excessivamente complexo das licitações; prazos e termos de pagamento desfavoráveis; comportamento antiético dos agentes de compra; critérios de avaliação e adjudicação tendenciosos; gestão de contratos excessivamente complexa; múltiplas deduções tributárias. |
Fonte: Os autores (2026)
A análise dos 16 estudos que compõem o corpus desta revisão integrativa permitiu identificar um conjunto de barreiras enfrentadas pelas MPEs nos processos licitatórios de compras públicas, abrangendo contextos nacionais e internacionais distintos. Quanto à distribuição geográfica, predominam os estudos brasileiros, que correspondem a 10 das 16 publicações incluídas (Mandarino; Gomes, 2023; Picchiai; Carneiro, 2019; Alves et al., 2019; Lopes et al., 2020; Marinho, 2018; Lima, 2023; Nascimento et al., 2018; Medeiros, 2024; Magalhães; Couto; Paiva, 2022; Pereira, 2023). Os seis estudos internacionais abrangem cinco países distintos: Portugal (Vasconcelos, 2021), Irlanda (Flynn, 2018), Canadá (Di Mauro et al., 2020), Gana (Peprah et al., 2016), Nigéria (Olusegun; Akinbode, 2016) e Zâmbia (Mwanaumo et al., 2024).
Em relação ao período de publicação, os estudos distribuem-se ao longo de toda a janela temporal adotada (2016–2025), com maior concentração entre 2018 e 2024. Os anos de 2016, 2018 e 2019 contribuíram com dois estudos cada; 2020 e 2023 com dois estudos cada; e os anos de 2021, 2022 e 2024 com um estudo cada. Essa distribuição indica produção contínua sobre o tema, sem concentração expressiva em um período específico, o que reforça a persistência do problema na agenda de pesquisa.
Quanto à modalidade de produção acadêmica, o corpus é composto por 11 artigos publicados em periódicos científicos e 5 dissertações de mestrado. Entre os artigos nacionais, destacam-se publicações em periódicos da área de administração pública e gestão, como a Revista Foco, a revista Sistemas & Gestão e os Estudos do CEPE. Os artigos internacionais foram publicados em periódicos de maior abrangência e indexação, como o Journal of Public Procurement, Policy Studies, International Journal of Entrepreneurial Knowledge, European Journal of Business and Management e European Journal of Business and Social Sciences. As cinco dissertações de mestrado, quatro brasileiras e uma portuguesa, foram defendidas em programas de pós-graduação de universidades federais (UFRN e UNICAMP) e instituições privadas (Unihorizontes), além do Instituto Universitário de Lisboa (ISCTE).
No que se refere à abordagem metodológica, os estudos distribuem-se entre pesquisas qualitativas, quantitativas e de natureza mista. Sete estudos adotaram abordagem predominantemente qualitativa, com uso de entrevistas semiestruturadas, análise documental ou análise de conteúdo (Picchiai; Carneiro, 2019; Marinho, 2018; Lima, 2023; Nascimento et al., 2018; Medeiros, 2024; Vasconcelos, 2021; Alves et al., 2019). Cinco estudos empregaram abordagem quantitativa, com aplicação de questionários e técnicas de survey (Mwanaumo et al., 2024; Di Mauro et al., 2020; Flynn, 2018; Peprah et al., 2016; Olusegun; Akinbode, 2016). Quatro estudos adotaram métodos mistos, combinando coleta e análise de dados qualitativa e quantitativa (Mandarino; Gomes, 2023; Lopes et al., 2020; Magalhães; Couto; Paiva (2022); Pereira, 2023).
A partir da análise temática conduzida segundo as diretrizes de Braun e Clarke (2006), as barreiras identificadas foram agrupadas indutivamente em cinco categorias temáticas: restrições financeiras e desvantagens competitivas de preço; complexidade burocrática e exigências procedimentais; déficits de conhecimento, capacitação e informação; inadequação das especificações e critérios dos editais; e falhas institucionais e de governança das contratações. Tais categorias são apresentadas a seguir.
4.1. C1: Restrições Financeiras e Desvantagens Competitivas de Preço
A barreira mais recorrente no corpus, identificada tanto nos estudos nacionais quanto nos internacionais, refere-se à desvantagem competitiva das MPEs na disputa pelo preço, decorrente da assimetria estrutural em relação às empresas de maior porte. Mandarino e Gomes (2023), Alves, Roratto e Dias (2019), Medeiros (2024) e Lopes et al. (2020) apontam que as MPEs encontram dificuldade para apresentar propostas competitivas, uma vez que grandes empresas operam com economias de escala, maior poder de negociação com fornecedores e estruturas de custo mais eficientes. Medeiros (2024) acrescenta que a metodologia de pesquisa de preços adotada pela administração pública, baseada em pregões anteriores, frequentemente reproduz valores que já incorporam a capacidade operacional de empresas maiores, penalizando as MPEs mesmo antes do início da disputa.
As restrições de capital de giro e o acesso restrito a crédito agravam essa condição. Mandarino e Gomes (2023) identificaram essas barreiras como dois dos principais entraves relatados pelas MPEs brasileiras, resultado convergente com o de Di Mauro, Ancarani e Hartley (2020), que, no contexto canadense, verificaram que a insuficiência de recursos financeiros e a capacidade produtiva limitada figuram entre os fatores mais determinantes do baixo sucesso das MPEs nas licitações federais.
Ainda há o risco financeiro associado à execução de contratos públicos, apontado por Vasconcelos (2021) no contexto português, sendo o atraso nos pagamentos pelos órgãos públicos identificado por Picchiai e Carneiro (2019), Vasconcelos (2021) e Olusegun e Akinbode (2016) como fator que desestimula a manutenção da participação ao longo do tempo. A carga tributária elevada, apontada por Mandarino e Gomes (2023), e as múltiplas deduções fiscais incidentes sobre os contratos, identificadas por Olusegun e Akinbode (2016), completam o conjunto de pressões financeiras que comprimem as margens operacionais das MPEs no mercado de compras públicas.
4.2. C2: Complexidade Burocrática e Exigências Procedimentais
A complexidade dos processos licitatórios foi a segunda categoria mais transversal do corpus, com incidência em estudos realizados no Brasil, Portugal, Zâmbia, Canadá e Nigéria. O excesso de documentação exigida é identificado por Mandarino e Gomes (2023), Nascimento et al. (2018), Mwanaumo et al. (2024), Olusegun e Akinbode (2016) e Vasconcelos (2021) como um dos principais obstáculos operacionais, na medida em que as MPEs, em geral, dispõem de estrutura administrativa reduzida e informal, com limitada capacidade de atender a exigências que demandariam equipes jurídicas e contábeis especializadas. Alves, Roratto e Dias (2019) e Lima (2023) destacam o rigor burocrático como fator que, por si só, desencoraja a tentativa de participação, especialmente entre empresas que nunca acessaram o mercado público. Olusegun e Akinbode (2016) identificaram a percepção de que os processos envolvem documentação desnecessariamente complexa como o terceiro fator de desestímulo mais relevante.
Os critérios de habilitação e qualificação técnica também emergiram como barreira significativa. Pereira (2023) identificou o não atendimento à qualificação técnica exigida como a principal causa de inabilitação, o que sugere que os requisitos estabelecidos nos editais frequentemente excedem a capacidade das MPEs sem que isso implique necessariamente menor qualidade na entrega. Olusegun e Akinbode (2016) e Di Mauro, Ancarani e Hartley (2020) confirmam esse padrão, respectivamente, no contexto nigeriano e canadense.
4.3. C3: Déficits de Conhecimento, Capacitação e Informação
A terceira categoria temática reúne barreiras relacionadas às limitações internas das próprias MPEs quanto ao domínio do ambiente licitatório. O desconhecimento da legislação que regula o tratamento diferenciado, no contexto brasileiro, é identificado por Marinho (2018), Lima (2023) e Mandarino e Gomes (2023) como fator que impede as MPEs de utilizar instrumentos já disponíveis a seu favor. Magalhães, Couto e Paiva (2022) e Lima (2023) apontam a falta de capacitação empresarial e de pessoal como obstáculo central, na medida em que a elaboração de propostas tecnicamente adequadas, a gestão de contratos e o cumprimento das exigências documentais demandam competências que muitas MPEs não possuem.
No plano internacional, Mwanaumo et al. (2024) identificaram as capacidades organizacionais limitadas como um dos quatro fatores estruturais que restringem a participação efetiva no mercado público, resultado convergente com Di Mauro, Ancarani e Hartley (2020), que apontam a baixa familiaridade com tecnologias da informação como barreira adicional no contexto canadense, onde os processos licitatórios são majoritariamente digitais.
O desconhecimento sobre as próprias oportunidades licitatórias é um desdobramento desta categoria. Nascimento et al. (2018) e Peprah, Mensah e Akosah (2016) identificam, respectivamente nos contextos brasileiro e ganense, que as MPEs frequentemente não têm acesso tempestivo à informação sobre editais disponíveis. Mwanaumo et al. (2024) apontam que essa desinformação, combinada com a percepção de que os processos são excessivamente complexos, gera atitude negativa das MPEs em relação às compras públicas, uma barreira de ordem motivacional que retroalimenta o ciclo de baixa participação.
4.4. C4: Inadequação das Especificações e Critérios dos Editais
A quarta categoria temática reúne barreiras diretamente relacionadas à forma como os objetos licitados são descritos e os contratos são adjudicados. Lima (2023) e Marinho (2018) identificam a especificação genérica ou imprecisa dos itens nos editais como barreira que prejudica as MPEs na elaboração de propostas adequadas, o que também favorece fornecedores de maior porte com relações estabelecidas com os órgãos compradores. Pereira (2023) identificou o não atendimento às especificações do item licitado como o principal motivo de recusa de propostas, o que pode indicar tanto falhas na elaboração dos editais quanto limitações técnicas das próprias MPEs.
A questão do critério de adjudicação exclusivamente pelo menor preço é apontada de forma convergente por Di Mauro, Ancarani e Hartley (2020), Flynn (2018), Vasconcelos (2021) e Olusegun e Akinbode (2016) como fator que desfavorece as MPEs. Ao eliminar a possibilidade de competição por qualidade, inovação ou eficiência operacional, o critério de menor preço amplia a vantagem competitiva das grandes empresas, que dispõem de escala para praticar preços mais baixos sem comprometer margens. Flynn (2018), ao analisar a perspectiva dos compradores públicos na Irlanda, identifica que a predominância desse critério reflete não apenas preferências regulatórias, mas também a cultura de aversão ao risco dos agentes de compra, que tendem a proteger-se de questionamentos posteriores por meio da escolha do menor preço.
4.5. C5: Falhas Institucionais e de Governança das Contratações
A quinta categoria temática engloba barreiras que derivam das deficiências do próprio ambiente institucional das contratações públicas. A falta de transparência nos processos licitatórios é identificada por Olusegun e Akinbode (2016) como o principal fator de desestímulo à participação das MPEs na Nigéria, assim como na Zâmbia, onde Mwanaumo et al. (2024) apontam a opacidade informacional como componente do framework regulatório inadequado. A percepção de corrupção e comportamento antiético por parte dos agentes de compra, identificada por Mandarino e Gomes (2023) no Brasil e por Olusegun e Akinbode (2016) na Nigéria, configura barreira de natureza distinta das demais, pois opera no campo da confiança institucional: MPEs que percebem os processos como vulneráveis a desvios éticos tendem a abster-se da participação.
No plano da implementação de políticas públicas, Flynn (2018) demonstra que a efetividade das políticas favoráveis às MPEs depende criticamente do nível de familiaridade dos agentes de compra com a legislação vigente, do tamanho dos órgãos contratantes e da maturidade institucional da função de compra. variáveis que condicionam a tradução das normas em práticas concretas. Lopes et al. (2020) identificam resultado análogo no Brasil, em que os benefícios previstos na Lei Complementar nº 123/2006 não eram sistematicamente aplicados pelo município estudado.
Nascimento et al. (2018) acrescentam a dificuldade dos próprios órgãos públicos em compreender a realidade operacional das MPEs como fator que compromete a adequação dos editais e dos critérios de habilitação às características desse segmento. Por fim, Peprah, Mensah e Akosah (2016) e Mwanaumo et al. (2024) identificam, nos contextos ganense e zambiano, que a ausência de legislação específica ou de programas estruturados de reserva de mercado para MPEs constitui a barreira mais fundamental de todas, já que não pode ser superada pela iniciativa individual das empresas.
4.6. Síntese dos Achados
Como pode ser observado nos achados, existem barreiras de diferentes naturezas que atuam para reduzir a entrada das MPEs no mercado de compras públicas. Para facilitar a análise, é apresentada no Quadro 2 uma síntese das barreiras verificadas.
Quadro 2. Síntese das barreiras identificadas
Categoria temática | Barreiras identificadas | Barreiras sintetizadas | Estudos que citam a barreira |
C1 – Restrições financeiras e desvantagens competitivas de preço |
| Desvantagem competitiva de preço frente a grandes empresas | Alves et al. (2019); Lopes et al. (2020); Mandarino e Gomes (2023); Pereira (2023); Medeiros (2024) |
| Restrições de capacidade financeira e operacional | Di Mauro et al. (2020); Mandarino e Gomes (2023); | |
| Insegurança financeira na execução dos contratos | Olusegun e Akinbode (2016); Picchiai e Carneiro (2019); Vasconcelos (2021) | |
| Onerosidade fiscal | Olusegun e Akinbode (2016); Mandarino e Gomes (2023) | |
C2 – Complexidade burocrática e exigências procedimentais |
| Complexidade e sobrecarga burocrática dos processos | Olusegun e Akinbode (2016); Nascimento et al. (2018); Alves et al. (2019);Vasconcelos (2021); Lima (2023); Mandarino e Gomes (2023); Mwanaumo et al. (2024) |
| Requisitos e estrutura dos contratos desfavoráveis às MPEs | Olusegun e Akinbode (2016); Di Mauro et al. (2020); Pereira (2023) | |
C3 – Déficits de conhecimento, capacitação e informação |
| Limitações de conhecimento técnico e capacitação | Marinho (2018); Di Mauro et al. (2020); Magalhães, Couto e Paiva (2022); Lima (2023); Mandarino e Gomes (2023); Mwanaumo et al. (2024) |
| Baixo engajamento informacional e motivacional | Peprah et al. (2016); Marinho (2018); Nascimento et al. (2018); Lima (2023); Mwanaumo et al. (2024) | |
C4 – Inadequação das especificações e critérios dos editais |
| Inadequação das especificações técnicas nos editais | Lima (2023); Marinho (2018); Pereira (2023) |
| Critérios de adjudicação desfavoráveis às MPEs | Olusegun e Akinbode (2016); Flynn (2018); Di Mauro et al. (2020); Vasconcelos (2021); Medeiros (2024) | |
C5 – Falhas institucionais e de governança das contratações |
| Déficits de integridade e transparência | Olusegun e Akinbode (2016); Mandarino e Gomes (2023); Mwanaumo et al. (2024) |
| Lacuna entre marco normativo e implementação prática | Flynn (2018); Lopes et al. (2020) | |
| Limitações institucionais dos órgãos compradores | Nascimento et al. (2018) | |
| Insuficiência do marco regulatório | Peprah et al. (2016); Mwanaumo et al. (2024) |
Fonte: Os autores (2026)
Conforme pode ser observado no quadro acima, a barreira mais citada na literatura pesquisada é a complexidade e sobrecarga burocrática dos processos (C2), identificada em 7 dos 16 estudos, com manifestações que incluem o excesso de documentação exigida, o rigor burocrático geral dos procedimentos e a complexidade da gestão contratual no setor público. Em segundo lugar, com frequência de 6 estudos, situam-se as limitações de conhecimento técnico e capacitação (C3), abrangendo desde o desconhecimento da legislação até a ausência de competências para elaborar propostas e gerenciar contratos. Com frequência de 5 estudos cada, situam-se em terceiro lugar três barreiras distintas: a desvantagem competitiva de preço frente a grandes empresas (C1), o baixo engajamento informacional e motivacional (C3) e os critérios de adjudicação desfavoráveis às MPEs (C4). A convergência de estudos nacionais e internacionais em torno das duas barreiras mais frequentes, burocracia e déficit de capacitação, indica que esses dois eixos são os principais pontos de intervenção para políticas públicas que visem ampliar a participação das MPEs no mercado de compras governamentais.
De forma integrada, a análise das cinco categorias revela que as barreiras identificadas não operam de forma isolada, mas configuram um sistema de obstáculos interdependentes. As restrições financeiras limitam a capacidade das MPEs de absorver os custos burocráticos; o desconhecimento da legislação impede que os instrumentos de equidade já disponíveis sejam utilizados; as falhas nos editais amplificam as desvantagens competitivas de preço; e as deficiências institucionais criam um ambiente em que mesmo as políticas formalmente estabelecidas deixam de produzir os efeitos pretendidos.
Essa convergência entre estudos de contextos tão distintos quanto Brasil, Irlanda, Canadá, Zâmbia, Gana, Nigéria e Portugal sugere que as barreiras ao acesso das MPEs às compras públicas possuem dimensão estrutural que transcende especificidades nacionais, ainda que sua configuração concreta seja mediada pelo marco regulatório, pelo grau de desenvolvimento institucional e pelas características do tecido empresarial de cada país.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo desta revisão integrativa de literatura foi identificar e sistematizar as principais barreiras enfrentadas pelas micro e pequenas empresas nos processos licitatórios de compras públicas. A partir da análise de 16 estudos empíricos, conduzidos em sete países entre 2016 e 2025, observou-se que tais barreiras envolvem restrições financeiras e desvantagens competitivas de preço, complexidade burocrática e exigências procedimentais, déficits de conhecimento, capacitação e informação, inadequação das especificações e critérios dos editais e falhas institucionais e de governança das contratações.
O achado mais relevante desta revisão não reside em nenhuma barreira isolada, mas na natureza sistêmica e interdependente do conjunto identificado. As desvantagens financeiras das MPEs limitam sua capacidade de absorver os custos impostos pela burocracia; o desconhecimento da legislação impede que os instrumentos de equidade já disponíveis sejam efetivamente utilizados; as inadequações nos editais amplificam desvantagens competitivas preexistentes; e as fragilidades institucionais criam um ambiente em que políticas formalmente estabelecidas deixam de produzir os efeitos pretendidos. Esse encadeamento revela que intervenções pontuais, dirigidas a apenas uma dessas dimensões, tendem a ser insuficientes para alterar de forma significativa o acesso das MPEs ao mercado de compras públicas.
A dimensão comparada dos achados constitui uma segunda contribuição relevante. A convergência entre estudos realizados em contextos tão heterogêneos quanto Brasil, Irlanda, Canadá, Zâmbia, Gana, Nigéria e Portugal indica que as barreiras ao acesso das MPEs às compras públicas possuem caráter estrutural, não circunscrito a particularidades nacionais. Ainda que a configuração concreta de cada obstáculo seja mediada pelo marco regulatório e pelo grau de desenvolvimento institucional de cada país, a recorrência das mesmas categorias temáticas sugere a existência de um padrão subjacente comum, com implicações relevantes para o desenho de políticas públicas comparadas.
Do ponto de vista prático, os resultados apontam para a necessidade de uma abordagem multidimensional nas políticas de fomento à participação das MPEs nas compras governamentais. A simplificação de procedimentos e a adequação dos critérios de habilitação devem ser acompanhadas de iniciativas de capacitação empresarial, de programas de acesso a crédito vinculados ao ciclo de execução dos contratos públicos e de mecanismos de monitoramento que garantam a efetiva aplicação dos benefícios legalmente previstos. A qualidade da implementação, como demonstrado pelos estudos analisados, é condicionante tão relevante quanto a qualidade do marco normativo.
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1 Discente do Curso de Pós Graduação Stricto Sensu no Programa PMPIT da Universidade Federal do Triangulo Mineiro. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail
2 Docente do Curso de Pós Graduação Stricto Sensu no Programa PMPIT da Universidade Federal do Triangulo Mineiro. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail