ANÁLISE CRÍTICA DO DESENVOLVIMENTO DO MERCOSUL E PRINCIPAIS ANTECEDENTES HISTÓRICOS

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/775630877

RESUMO
O presente artigo analisa a formação histórica e o desenvolvimento do MERCOSUL, abordando seus principais antecedentes, como a ALALC e a ALADI. O estudo investiga as motivações políticas e econômicas do bloco, bem como os desafios enfrentados desde sua concepção, destacando a instabilidade política e a ausência de um projeto de integração plenamente consolidado. Realiza-se uma análise jurídico-estrutural comparativa entre o modelo intergovernamental do MERCOSUL e o paradigma supranacional da União Europeia. A pesquisa aponta que a atual estrutura, muito dependente dos governos nacionais e desprovida de órgãos autônomos fortes, atua como um obstáculo para a concretização de um mercado comum. Conclui-se que é necessária uma reforma institucional mais profunda, garantindo maior autonomia orgânica e fortalecimento da representação democrática para promover uma integração regional mais efetiva.
Palavras-chave: Integração Regional; MERCOSUL; Supranacionalidade.

ABSTRACT
This article analyzes the historical formation and development of MERCOSUR, addressing its main antecedents, such as ALALC and ALADI. The study investigates the political and economic motivations of the bloc, as well as the challenges faced since its conception, highlighting political instability and the absence of a fully consolidated integration project. A comparative legal and structural analysis is conducted between MERCOSUR's intergovernmental model and the European Union's supranational paradigm. The research indicates that the current structure, heavily dependent on national governments and lacking strong autonomous bodies, acts as an obstacle to achieving a common market. It concludes that a profound institutional reform is necessary, ensuring greater organic autonomy and the strengthening of democratic representation to promote a more effective regional integration.
Keywords: Regional Integration; MERCOSUR; Supranationality.

INTRODUÇÃO

A América Latina sempre foi marcada como um foco de instabilidade, econômica e política. Recentemente, governos de tendência esquerdista têm desafiado elementos presentes no paradigma da democracia liberal, gerando nova onda de instabilidade, no entanto, buscando o fortalecimento regional, podendo-se citar, como caso emblemático do presente argumento, o esforço da Venezuela e de seus apoiadores para a entrada no bloco MERCOSUL.

Este processo de integração em curso denominado MERCOSUL constitui-se em uma organização internacional, cuja concepção inicial, presente em seu tratado constitutivo firmado em Assunção (1991), era a instituição de um mercado comum entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.

O MERCOSUL ganhou um novo aspecto de relevância com o acordo firmado com a União Europeia, que tem o potencial de promover significativamente o comércio e o desenvolvimento.

A compreensão acerca do processo histórico de integração demonstra desafios nunca superados, questões relevantes que não conseguem encontrar solução em virtude das instabilidades políticas, divergências de propósito, eixos de influência diversos e que se colocam em posições antagônicas.

O artigo pretende fazer uma articulação que concilia a formação histórica do bloco, os principais elementos normativos e aspectos teóricos relevantes de processos de integração, sempre tendo como modelo a União Europeia e o processo de integração supranacional que a distingue de todos os demais blocos regionais.

MERCOSUL: formação histórica e desenvolvimento

O MERCOSUL constituiu-se como processo de integração formal a partir do Tratado de Assunção, firmado em 26 de março de 1991 entre Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai.

O objetivo do grupo era a criação de um Mercado Comum que permitisse a integração econômica e o desenvolvimento do chamado Cone Sul, devendo tal escopo estar consolidado em 31 de dezembro de 1994. Mesmo após vinte anos, pode-se verificar que tal meta não foi alcançada.

O fracasso na institucionalização da integração que não alcançou o patamar de mercado comum pode se justificar por três fatores centrais: a) instabilidade política, b) ausência de um projeto consistente de integração e c) inexistência de uma matriz de legitimação do processo de integração.

Deve-se recorrer de início à parte introdutória do tratado constitutivo do Mercosul para extrair a concepção firmada à época pelos países do Bloco acerca do processo de integração:

A República Argentina, a República Federativa do Brasil, a República do Paraguai e a República Oriental do Uruguai, doravante denominados "Estados Partes";
Considerando que a ampliação das atuais dimensões de seus mercados nacionais, através da integração, constitui condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social;
Entendendo que esse objetivo deve ser alcançado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a coordenação de políticas macroeconômica da complementação dos diferentes setores da economia, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio;
Tendo em conta a evolução dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidação de grandes espaços econômicos, e a importância de lograr uma adequada inserção internacional para seus países;
Expressando que este processo de integração constitui uma resposta adequada a tais acontecimento;
Conscientes de que o presente Tratado deve ser considerado como um novo avanço no esforço tendente ao desenvolvimento progressivo da integração da América Latina, conforme o objetivo do Tratado de Montevidéu de 1980;Convencidos da necessidade de promover o desenvolvimento científico e tecnológico dos Estados Partes e de modernizar suas economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de serviço disponíveis, a fim de melhorar as condições de vida de seus habitantes;
Reafirmando sua vontade política de deixar estabelecidas as bases para uma união cada vez mais estreita entre seus povos, com a finalidade de alcançar os objetivos supramencionados; (grifos nossos)

O texto introdutório ao Tratado de Assunção é, sem dúvida, rico objeto de estudo, por carregar consigo a leitura feita pelos dirigentes da época acerca do cenário político-econômico de então – não tendo perdido sua atualidade após duas décadas. Pode-se extrair ainda elementos que evidenciam o alcance que se vislumbrava possível quando do início deste processo de integração econômica.

Evidencia-se o intuito econômico presente no processo, com o objetivo de uma ação coordenada entre mercados, apta a projetá-los em um quadro internacional em que figuram superestruturas públicas e privadas. Tal compreensão permite também verificar que a percepção do processo de integração como uma resposta possível aos efeitos da globalização, claramente percebido pelos governantes dos Estados-membros na gestão de suas economias.

Verifica-se também a reafirmação do ideal bolivariano de uma América Latina integrada, partilhando ideais próprios e permitindo o desenvolvimento de suas potencialidades.

Destacadamente ao fim do texto, mas também em seu desenvolvimento, verifica-se um propósito que transcende o aspecto meramente econômico, buscando-se um processo que integrasse a estrutura física dos países, suas matrizes tecnológicas e seus povos.

No que toca às normas de adesão ao bloco, verifica-se o propósito expansivo da estrutura para os demais membros da Associação Latino-americana de Integração, consoante de depreende da norma contida no artigo 20 do Tratado de Assunção.

Mais à frente, no artigo I do Tratado, verifica-se um elemento importante para a harmonização do bloco e integração jurídica, qual seja “o compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração”.

O MERCOSUL, no entanto, não foi a primeira iniciativa de integração na América Latina, tampouco é a única via existente no momento. Consoante afirmou-se anteriormente, Simon Bolívar já evidenciava o anseio de unir a América Latina e o Caribe recém libertados em um processo de integração sólido e com instituições capazes de dar base sólida para que tal objetivo fosse concretizado.

Contudo, desde aquela época, encontram-se obstáculos à integração, especialmente reações protecionistas de cunho nacionalista, a exemplo do que cita Marcelo Obregón² na linha do pensamento bolivariano:

Sempre houve dificuldade em compreender-se que os interesses da região estavam acima dos interesses dos países, o que não significa abrir mão da soberania, construída por cada nação, mas compreender-se que o separatismo regional enfraquece a unidade latino-americana, subjugando-a aos interesses de potências que se aproveitam de suas fragilidades. Essa herança bérica ainda impede à América Latina, de forma permanente, consolidar um sistema de integração.

Na década de 40, com a criação da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe – CEPAL, já se propugnava a criação de uma União Aduaneira no contexto latino-americano.

Em 1960, com o Tratado de Montevidéu, trazendo como pano de fundo interesses predominantemente econômicos de criar em quinze anos uma zona de livre-comércio, criou-se a Associação Latino-Americana de Livre-Comércio – ALALC, composta por Brasil, Argentina, Chile, Uruguai, Peru, Paraguai e México. Posteriormente aderiram, em ordem cronológica, Colômbia, Equador, Venezuela e Bolívia.

Esta Associação não logrou êxito especialmente por duas razões, as quais, analisadas fora de seu contexto histórico, são aplicáveis à formação histórica do MERCOSUL: deficiência na estruturação orgânica e no funcionamento do bloco e forte instabilidade política em diversos países, entre eles o Brasil, que iniciava poucos anos depois um período ditatorial de tendência de direita que duraria aproximadamente vinte anos.

Observados os erros acumulados na ALALC, seguiu-se com um novo tratado de Montevidéu, firmado agora na década de 80, instituindo a Associação Latino-Americana de Integração – ALADI.

A ALADI propunha uma reformulação da ALALC, visando avançar na integração regional, especialmente sob o foco da união para impulsionar o desenvolvimento econômico-social.

Em seu artigo 1º, o Tratado em comento estabelece, igualmente ao objetivo do MERCOSUL, o estabelecimento gradual e progressivo de um mercado comum.

Para a consecução de tal desiderato, no artigo 2º, fixam-se princípios gerais de comércio internacional, que deveriam orientar a produção normativa especialmente do bloco então criado.

Tais princípios são compatíveis com um processo de integração que foca aspectos econômicos, podendo-se citar: a promoção e regulação do comércio recíproco, a complementação econômica e o desenvolvimento das ações de cooperação econômica que coadjuvem a ampliação dos mercados.

Destaca-se, dentre os princípios acima citados, a complementação econômica. Seu conceito encontra-se no artigo 11 do Tratado de Montevidéu de 1980:

Artigo 11
Os ajustes de complementação econômica têm por finalidade, entre outras, promover o máximo aproveitamento dos fatores da produção, estimular a complementação econômica, assegurar condições eqüitativas de concorrência, facilitar o acesso dos produtos ao mercado internacional e impulsar o desenvolvimento equilibrado e harmônico dos países-membros.

A complementação econômica destina-se principalmente a estabelecer um campo de mercado preferencial no bloco, bem como permitir maior cooperação entre os países para projetarem suas mercadorias (produzidas nacionalmente ou resultado da interação entre empresas de distintos países integrantes do bloco) no mercado internacional.

Tal prática estimula os agentes privados a interagirem, sob o auxílio, especialmente tributário e alfandegário dos governos, reduzindo as barreiras físicas e legais entre os integrantes do processo de integração, formando-se o chamado espaço econômico ampliado.

Diversos foram os acordos de complementação firmados entre os integrantes da ALADI, dando-se especial destaque ao Governo de Luiz Inácio Lula da Silva, no qual foram ratificados a maioria deles.

Dirigindo o estudo à análise dos princípios gerais regentes do ALADI, contidos no artigo 3º do Tratado de Montevidéu de 1980, tem-se:

Artigo 3º
Na aplicação do presente Tratado e na evolução para seu objetivo final, os países-membros levarão em conta os seguintes princípios:
a) Pluralismo, sustentado na vontade dos países-membros para sua integração, acima da diversidade que em matéria política e econômica possa existir na região;
b) Convergência, que se traduz na multilateralização progressiva dos acordos de alcance parcial, através de negociações periódicas entre os países-membros, em função do estabelecimento do mercado comum latino-americano;
c) Flexibilidade, caracterizada pela capacidade para permitir a celebração de acordos de alcance parcial, regulada de forma compatível com a consecução progressiva de sua convergência e pelo fortalecimento dos vínculos de integração;
d) Tratamentos diferenciais, estabelecidos na forma que em cada caso se determine, tanto nos mecanismos de alcance regional como nos de alcance parcial, com base em três categorias de países, que se integrarão levando em conta suas características econômico-estruturais. Esses tratamentos serão aplicados em determinada magnitude aos países de desenvolvimento médio e de maneira mais favorável aos países de menor desenvolvimento econômico relativo; e
e) Múltiplo, para possibilitar distintas formas de ajustes entre os países-membros, em harmonia com os objetivos e funções do processo de integração, utilizando todos os instrumentos capazes de dinamizar e ampliar os mercados a nível regional.

Os cinco princípios regentes da integração do ALADI merecem atenção individualizada. Percebe-se que este arcabouço, ainda que não forneça elementos para uma integração mais profunda, sustentam um modelo de integração menos avançado ou mesmo a constituição de um mercado comum.

O princípio do pluralismo é elemento fundamental a qualquer processo de integração. Quando culturas diferentes são postas em contato, o objetivo central deve ser não a busca da homogeneidade, mas o respeito das diversidades, buscando-se princípios e objetivos comuns que permitam a condução por caminhos³.

No campo de integração, econômica ou política, é fundamental o estabelecimento de pontes, de elementos comuns que motivem a interação entre os países, ao mesmo tempo em que as diferenças culturais devem ser postas sob a óptica da tolerância e aceitação.

A base de integração no cenário atual não pode mais ser vista sob perspectivas anteriores, quer por prismas radicais, quer por modelos integradores tendentes à uniformização, como a profusão da catequese católica em séculos passados.

Consoante se depreende do estudo de J. Habermas, a unidade formada sob a base da homogeneidade cultural é uma marca e ao mesmo tempo uma vitória conquistada pelo Estado Nacional. No entanto, fenômenos como o patriotismo constitucional, manifestações radicais que se manifestam inclusive através do terrorismo e dissensos históricos entre nações são fatores de frenagem para a aplicação de um modelo integrativo focado nas diferenças. Essas barreiras, contudo, não estão presentes na América do Sul, salvo, em menor medida, a verificação do fenômeno do patriotismo constitucional na Constituição uruguaia que proclama a soberania radical, que será analisada em tópico posterior.

Este pluralismo, característica da modernidade, é visto por Habermas em tópico denominado “a unidade da cultura política na multiplicidade das subculturas”, como:

Em nossas sociedades pluralistas, porém, convivemos hoje com evidências cotidianas que se distanciam cada vez mais do caso modelar do Estado nacional com uma população culturalmente homogênea. Cresce a multiplicidade de formas culturais de vida, grupos étnicos, confissões religiosas e diferentes imagens de mundo. Não há qualquer alternativa a isso, a não ser que se pague o preço normativamente insuportável de purificações étnicas [...] o plano da cultura política partilhada precisa desacoplar-se do plano das subculturas e de suas identidades, cunhadas de uma maneira anterior à política [...] a cultura política de um país cristaliza-se em torno da constituição em vigor. Toda cultura nacional, sob a luz da própria história, amolda em cada caso um tipo de leitura diferente para os mesmos princípios – tais como soberania do povo e direitos humanos – os quais também se corporificam em outras constituições republicanas. Sobre a base dessa interpretação, um “patriotismo constitucional” pode ocupar o lugar do nacionalismo original.

Neste contexto descrito pelo autor de superação dos marcos de legitimação do Estado-nação, existe a necessidade de fixação de um substrato político mínimo consistente no republicanismo e na democracia. A isso se soma a concessão de direitos e liberdades desejados e pleiteados por todos. Com isso tem-se que um modelo democrático republicano de fruição de direitos e liberdades é um substituto possível ao modelo de legitimação firmado sobre o alicerce de elementos pré-políticos como o conceito de povo.

Amparados nessa construção teórica, expandindo-a aos processos de integração, a constituição de um espaço político que resguarde a vivência republicana e democrática internamente e, no âmbito do bloco, estenda, quantifique e qualifique um catálogo comum de direitos e liberdades cria uma realidade ideal para fortalecimento da integração, dando espaço suficiente para a criação de um eficiente sistema de tomada conjunta de decisão e de implementação das normas oriundas do bloco na seara nacional.

O princípio da convergência, por sua vez, visa reforçar ainda mais os mecanismos de tomada de decisão conjunta no bloco, inclusive de acordos com alcance somente parcial. Cuida-se de medidas de coordenação e controle das operações econômicas e comerciais internas ao bloco, buscando-se garantir a harmonia necessária ao estabelecimento de um mercado comum.

A flexibilidade constitui-se em outro princípio essencial, tendo relevância seu foco na possibilidade de acordos parciais que fortaleçam o vínculo e o fluxo entre os integrantes do bloco, mas especialmente deve-se destacar a progressividade da implantação das metas, garantindo-se a “adaptabilidade” interna, tanto de cunho administrativo quanto legislativo.

Merece atenção o princípio do tratamento diferencial. Cuida-se de um chamariz para a integração, na mesma medida em que impede o chamado “imperialismo sistêmico”⁴ por parte dos países mais desenvolvidos em direção àqueles com menor nível de desenvolvimento.

O princípio do tratamento diferencial de três níveis de países dentre os integrantes do bloco ALADI, classificando-os sob o critério do desenvolvimento econômico-estrutural e adotando um sistema de ações coordenadas que estimule, ao mesmo tempo em que proteja os países menores.

Em um bloco tendente ao desenvolvimento econômico, o objetivo central deve ser a geração de riqueza e desenvolvimento (que são conceitos relacionados, porém distintos) entre os países integrantes. O princípio do tratamento diferencial reflete o princípio distributivo, atraindo países de diversos níveis de desenvolvimento (situação verificada na América Latina) para o bloco.

O princípio múltiplo constitui-se como uma abertura operacional do sistema de decisões ou de interações possíveis entre os Estados-membros, permitindo-se formas variadas de acordos e ajustes, desde que alinhados aos princípios e objetivos do processo de integração.

Retoma-se aqui a crítica iniciada neste tópico. O fracasso que marcou ALALC e ALADI não dizem respeito propriamente aos princípios e objetivos fixados, mas especialmente aos instrumentos orgânicos e jurídicos constituídos para dar sustentação a qualquer modelo de integração.

A mesma crítica é extensível ao MERCOSUL. A base jurídica existente não é suficiente para dar suporte sequer ao desenvolvimento de um processo de integração que objetive chegar a um mercado comum.

Um dos equívocos destes intentos de integração, que também é o caso do MERCOSUL, diz respeito ao fato de que as estruturas político-administrativa criadas, em sua maioria, concentram poderes aos Ministros de Estado de Fazenda e Relações Exteriores, denotando o caráter meramente intergovernamental, mas que acaba por refletir um atrofiamento da atuação do bloco.

Pastas como a Fazenda e a de Relações Exteriores são extremamente demandadas em qualquer governo. Centrais às políticas do Poder Executivo, acabam por perder o foco em um desenvolvimento sistemático dos organismos do bloco de integração, restringindo sua atuação às discussões periódicas e a pautas restritas para as quais não é necessária a ampliação do espaço político-econômico.

Reside aqui um dos pontos mais exitosos do modelo de organização supranacional em face do intergovernamental, qual seja, a criação de órgãos independentes, ocupados por representantes funcionalmente vinculados às atividades específicas da estrutura que ocupa no bloco, dotados de poder decisório, limitado a referendos de outras estruturas, essas de atuação política, na qual se integram os agentes políticos dos Estados-membros, inclusive os ministros titulares das pastas supramencionadas.

Paralelamente à ALALC, constituída pelo supramencionado Tratado de Montevidéu de 1960, verificando a estagnação do processo, institui-se o Pacto Andino, constituído pelo Acordo de Cartagena, firmado em 1969, tendo como celebrantes Colômbia, Bolívia, Chile, Equador e Peru, com posterior adesão da Venezuela, quatro anos depois.

O objetivo do Pacto Andino era igualmente a constituição de um mercado comum andino, para isso, constava do artigo 6º do Acordo de Cartagena um amplo rol de órgãos e instituições, destinadas ao fomento e à integração dos países membros, inclusive um Parlamento, um Tribunal de Justiça, instituições de fomento ao desenvolvimento econômico e tecnológico.

No entanto, a forte instabilidade que marcava o continente naquele momento histórico foi fator determinante para que toda a estrutura e objetivos almejados não se consolidassem, seguindo o Pacto Andino o mesmo destino da ALALC.

ALCA, ALBA foram outros intentos, mais alinhados à cooperação comercial do que propriamente à integração, razão pela qual foram excluídos do corte epistemológico realizado no presente trabalho, bem como aqueles modelos tendentes à “panamericanização”, fenômeno liderado pelos Estados Unidos⁵

O surgimento do MERCOSUL data da década de 80, iniciando em 1985. Neste ano, inaugurou-se a Ponte Presidente Tancredo Neves, obra conjunta de Brasil e Argentina que ligava os dois países. Na ocasião, os presidentes dos dois países, José Sarney e Raul Ricardo Alfonsín (a primeira tratativa com o presidente argentino foi feita pelo próprio presidente morto antes de sua posse, Tancredo Neves), destacaram a necessidade de reduzir as distâncias políticas, econômicas, científicas e estruturais entre os dois países, firmando a Declaração de Iguaçu, que impulsionou este ideal de integração entre países integrantes do cone sul do continente.

Em 1986, firmou-se a Ata para a Integração Brasil-Argentina, enquanto em 1988, firmou-se o Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento, o qual propugnava a criação de um espaço comum dentro dos próximos dez anos.

O processo de integração que começa pela aproximação de Brasil e Argentina consegue avançar e atrair ainda Paraguai e Uruguai.

A formalização de um bloco regional, no entanto, somente vai ocorrer em 1991, com o Tratado de Assunção, também denominado Tratado para a Constituição de um Mercado Comum entre a República Argentina, a República Federativa do Brasil, a República do Paraguai e a República do Uruguai.

Nos quinze anos seguintes, houve a ampliação do bloco, ainda que não se tenha observado, por longos períodos, resultados efetivos no campo do aprofundamento institucional. Até 2004, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela tornaram-se associados ao bloco.

Em 2006, a Venezuela transformou-se em membro pleno, havendo forte resistências do Paraguai, que alegava não ter a Venezuela compromisso democrático para ingressar no bloco.

Em 2012, a Bolívia firmou em Brasília protocolo de adesão, na condição de membro, do bloco. O pedido segue tramitando, tendo forte apoio do Brasil.

Articulado pelo Brasil, houve a suspensão do Paraguai da cúpula do MERCOSUL, alegando-se desrespeito interno às normas constitucionais daquele país em virtude da deposição do presidente Fernando Lugo, após um mandato tomado por escândalos, mas fortalecido com a aproximação da linha de governos de esquerda que marcaram a América do Sul na primeira década do século XXI.

Até 1994, o MERCOSUL trilhou para a consolidação da primeira etapa de seu processo de integração, que consistiu na constituição de uma Zona de Livre Comércio.

Segundo o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (amplamente conhecido pela sigla em língua inglesa – GATT), firmado em Genebra em 1947, com o objetivo de impulsionar o comércio global no pós-guerra, a Zona de Livre Comércio consistiria na eliminação de barreiras (tarifárias ou não) sobre pelo menos 80% dos bens comercializados entre os países do bloco. Essa isenção tarifária não impede medidas internas de proteção a determinados setores econômicos e a observância do equilíbrio necessário na balança comercial do país.

Assim, em 1994 firmou-se o Protocolo de Ouro Preto, adicional ao Tratado de Assunção, o qual firmou as bases institucionais do MERCOSUL, iniciando a fase de consolidação de uma União Aduaneira (que dura até hoje) como etapa necessária ao objetivo de constituir um Mercado Comum.

A União Aduaneira consiste nas características pertinentes à Zona de Livre Comércio acrescida da criação de uma tarifa externa comum perante países não pertencentes ao bloco, bem como a elaboração de uma política comercial comum, como objetivo presente no MERCOSUL.

Durante o desenvolvimento desta segunda fase de integração do MERCOSUL, iniciou-se outro bloco de relevo na América do Sul, denominado União de Nações Sul Americanas – UNASUL.

Criado a partir do Tratado de Brasília, firmado em Reunião Extraordinária do Conselho de Chefas e Chefes de Estado e de Governo em 2008. O início da vigência do Tratado deu-se em 2011.

Cuida-se de um bloco impulsionado pelo alinhamento das políticas externas de Brasil, Argentina e Venezuela, sob o protagonismo de Lula, Kirchner e Chavez, focado em aspectos políticos, segurança, social e meio ambiente. A UNASUL consiste em uma experiência que vem na contramão de outros processos. O aspecto econômico não é protagonista, ficando este a cargo do MERCOSUL por exemplo.

O bloco é formado por um Conselho de Chefas e Chefes de Estado, por um Conselho de Ministros de Relações Exteriores, por um Conselho de Delegados, por uma Secretaria Geral e uma Presidência Pro Tempore rotativa, com ciclo anual, seguindo a ordem alfabética dos doze países integrantes para o exercício da presidência.

Integram o bloco: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.

No campo político, pode-se apontar na UNASUL uma atuação em certa medida efetiva, inclusive no monitoramento das situações internas dos países integrantes, como no caso dos protestos oposicionistas que objetivavam depor o presidente Evo Morales em 2008 na Bolívia, em que se observou forte abalo da normalidade institucional do país.

A UNASUL também possui o caráter intergovernamental que marca o MERCOSUL, complementando-o em vertentes que vão além da cooperação no campo econômico. Não são, pois, órgão antagônicos ou sobrepostos, mas complementares e integrativos, vez que são constituídos sob bases de cooperação similares, consoante se observa do preâmbulo do Tratado de Brasília de 2008:

APOIADAS na história compartilhada e solidária de nossas nações, multiétnicas, plurilíngües e multiculturais, que lutaram pela emancipação e unidade sul-americanas, honrando o pensamento daqueles que forjaram nossa independência e liberdade em favor dessa união e da construção de um futuro comum;
INSPIRADAS nas Declarações de Cusco (8 de dezembro de 2004), Brasília (30 de setembro de 2005) e Cochabamba (9 de dezembro de 2006);
AFIRMANDO sua determinação de construir uma identidade e cidadania sul-americanas e desenvolver um espaço regional integrado no âmbito político, econômico, social, cultural, ambiental, energético e de infra-estrutura, para contribuir para o fortalecimento da unidade da América Latina e Caribe;
CONVENCIDAS de que a integração e a união sul-americanas são necessárias para avançar rumo ao desenvolvimento sustentável e o bem-estar de nossos povos, assim como para contribuir para resolver os problemas que ainda afetam a região, como a pobreza, a exclusão e a desigualdade social persistentes;
SEGURAS de que a integração é um passo decisivo rumo ao fortalecimento do multilateralismo e à vigência do direito nas relações internacionais para alcançar um mundo multipolar, equilibrado e justo no qual prevaleça a igualdade soberana dos Estados e uma cultura de paz em um mundo livre de armas nucleares e de destruição em massa;
RATIFICANDO que tanto a integração quanto a união sul-americanas fundam-se nos princípios basilares de: irrestrito respeito à soberania, integridade e inviolabilidade territorial dos Estados; autodeterminação dos povos; solidariedade; cooperação; paz; democracia, participação cidadã e pluralismo; direitos humanos universais, indivisíveis e interdependentes; redução das assimetrias e harmonia com a natureza para um desenvolvimento sustentável; ENTENDENDO que a integração sul-americana deve ser alcançada através de um processo inovador, que inclua todas as conquistas e avanços obtidos pelo MERCOSUL e pela CAN, assim como a experiência de Chile, Guiana e Suriname, indo além da convergência desses processos;
CONSCIENTES de que esse processo de construção da integração e da união sul-americanas é ambicioso em seus objetivos estratégicos, que deverá ser flexível e gradual em sua implementação, assegurando que cada Estado assuma os compromissos segundo sua realidade;
RATIFICANDO que a plena vigência das instituições democráticas e o respeito irrestrito aos direitos humanos são condições essenciais para a construção de um futuro comum de paz e prosperidade econômica e social e o desenvolvimento dos processos de integração entre os Estados Membros; (grifos nossos)

Do exposto, é possível concluir que o processo de integração sul americano é marcado por inúmeras tentativas, algumas parcialmente exitosas, outras fracassadas no nascedouro, destacando-se hoje o MERCOSUL e a UNASUL como alternativas mais atrativas a um efetivo processo de integração que transcenda a mera base intergovernamental e rume a um modelo jurídica e politicamente mais dinâmico e complexo, a exemplo do supranacional.

João Carlos Amoroso Botelho⁶, em tese doutoral apresentada na Universidade de Salamanca, resume brevemente as evoluções e retrações que marcaram o MERCOSUL nestes anos de sua existência:

La historia del MERCOSUR puede ser resumida en tres etapas: el inicio prometedor, hasta 1998; la crisis económica, entre 1999 y 2002, en razón de los problemas de Argentina, sobre todo, y Brasil; y la recuperación, a partir de 2003. Para algunos, el momento actual es de crisis estructural, por las expectativas incumplidas y la ausencia de nuevos resultados.De todos modos, el proceso de creación y evolución del MERCOSUR ha consubstanciado la aproximación entre dos de las tres potencias sudamericanas, Argentina y Brasil, ganando posteriormente la adhesión de la tercera, Venezuela, lo que ha contribuido para el fortalecimiento en América del Sur de una posición favorable a la integración regional.

Análise jurídico-estrutural do MERCOSUL em comparação com o modelo adotado pela União Europeia

O arcabouço jurídico do MERCOSUL é formado por um acervo constitutivo primário; por acordos, tratados e protocolos firmados pelo Conselho do Mercado Comum perante outros países; e decisões, resoluções, diretivas e recomendações oriundas dos órgãos constitutivos da estrutura orgânica do MERCOSUL.

No acervo primário, elenca-se: a) Tratado de Assunção para a Constituição de um Mercado Comum; b) Protocolo de Ouro Preto (Estrutura Orgânica do MERCOSUL); c) Protocolo de Ushuaia (Compromisso Democrático); d) Protocolo de Olivos (Solução de Controvérsias); e) Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul; f) Protocolo de Montevidéu (Compromisso Democrático – Ushuaia II); g) Declaração Sociolaboral do Mercosul.

No artigo 41 do Tratado de Assunção, com as modificações trazidas pelo Protocolo de Ouro Preto, enuncia como fontes jurídicas do MERCOSUL o seu Tratado Constitutivo (Assunção), seus protocolos e instrumentos adicionais e complementares, bem como as normas oriundas de seus órgãos como as decisões, resoluções e diretrizes.

O artigo 42, por sua vez, enuncia que tais normas serão obrigatórias, no entanto, sujeitas a procedimento de incorporação fixado internamente por cada país. Essa distorção no modelo de incorporação gera a grande incerteza sobre o ordenamento jurídico do MERCOSUL, implicando em um significativo obstáculo ao seu desenvolvimento institucional. Por óbvio que normas jurídicas incorporadas de acordo com o modelo de produção de normas nacionais terá o caráter obrigatório. O artigo explicita o óbvio, sem construir mecanismos minimamente uniformes de incorporação destas normas, a exemplo de estabelecer procedimento interno de rejeição da norma oriunda do bloco por afronta à Constituição ou a critérios políticos justificáveis.

Para atender ao desiderato do presente tópico, convém analisar a estrutura orgânica do bloco constituída pelo Protocolo de Ouro Preto, englobando na análise o Tribunal Permanente de Revisão criado e regido pelo Protocolo de Olivos e o Parlamento do MERCOSUL.

O artigo 1º do Protocolo de Ouro Preto – POP enuncia a estruturação orgânica de cunho administrativo-diplomático do bloco:

Artigo 1
A estrutura institucional do Mercosul contará com os seguintes órgãos:
I - O Conselho do Mercado comum (CMC);
II - O Grupo Mercado Comum (GMC);
III - A Comissão de Comércio do Mercosul (CCM);
IV - A Comissão Parlamentar Conjunta (CPC);
V - O Foro Consultivo Econômico-Social (FCES);
VI - A Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM).
Parágrafo único - Poderão ser criados, nos termos do presente Protocolo, os órgãos auxiliares que se fizerem necessários à consecução dos objetivos do processo de integração.

O Conselho do Mercado Comum – CMC é o órgão superior de administração do MERCOSUL, responsável pela política de integração e por implementar as medidas e condições necessárias para que o bloco alcance o patamar do Mercado Comum objetivado no Tratado de Assunção. É composto, consoante dispõe o artigo 4º do POP, pelos Ministros de Relações Exteriores e pelos Ministros de Economia ou similares dos países membros. No caso do Brasil, pelo Ministro de Relações Exteriores e pelo Ministro da Fazenda.

O órgão em comento possui uma presidência rotativa, exercida pelo critério de ordem alfabética entre os países membros do bloco, com mandato de seis meses. Este mesmo tempo define a periodicidade mínima das reuniões do CMC, podendo haver reuniões extras sempre que oportuno.

As atribuições do Conselho do Mercado Comum estão definidas no artigo 8º do Protocolo de Ouro Preto, podendo-se destacar a observância pelo cumprimento dos Tratados constitutivos, formulação das políticas necessárias à concretização do Mercado Comum, órgão de cúpula e representante da personalidade jurídica do bloco, relação internacional do MERCOSUL com outros países e estruturas internacionais e supranacionais. Ademais, analisa as proposições do Grupo Mercado Comum e tem funções administrativas, como a indicação da Secretaria Administrativa e a gestão orçamentária e financeira.

O Conselho do MERCOSUL manifesta-se mediante o veículo jurídico denominado decisão, que tem caráter vinculante perante os Estados membros do bloco, consoante disposto no artigo 9º do POP.

O segundo órgão da estrutura do MERCOSUL é o Grupo do Mercado Comum – GMC, o qual é órgão executivo, em alguma medida, auxiliar do Conselho do Mercado Comum, composto por quatro membros de cada país membro, dentre os quais, necessariamente um representante do Ministério de Relações Exteriores, um representante do Ministério da Economia e um representante do Banco Central, sob a coordenação do Ministério de Relações Exteriores.

Outros órgãos da estrutura do MERCOSUL poderão ser convocados para participar da reunião do GMC, quando da elaboração de medidas necessárias ao cumprimento de suas atribuições.

Diferentemente do CMC, não há periodicidade definida de suas reuniões, sendo tal matéria totalmente regulamentada em Regimento Interno do Órgão.

As atribuições do GMC estão fixadas no artigo 14 do Tratado Constitutivo, sobrelevando destacar a proposição de projetos para o Conselho do Mercado Comum e a adoção de medidas necessárias para a implementação das medidas do CMC. Enuncia-se ainda a competência propriamente executiva, de criar órgãos e grupos de trabalho para o cumprimento dos objetivos do bloco, manifestar-se previamente sobre propostas dos demais órgãos do MERCOSUL, bem como conduzir as negociações internas dos Estados Partes

As manifestações do Grupo Mercado Comum dar-se-ão por Resolução.

Três órgãos auxiliares devem ainda ser mencionados na estrutura do MERCOSUL em fina sintonia com o GMC, que são a Secretaria Administrativa, o Fórum Consultivo Econômico-Social e a Comissão de Comércio do Mercado Comum.

O Fórum Consultivo Econômico-Social congrega representantes dos setores nacionais indicados no próprio nome do órgão para manifestar-se acerca das questões pertinentes a essas áreas junto ao Grupo Mercado Comum. A consulta, acatada pelo GMC, converte-se em recomendação ao Conselho do Mercado Comum.

De cunho operacional e sediada em Montevidéu, está a Secretaria Administrativa. Comandada por um diretor, oriundo de um Estado membro e eleito pelo GMC para um mandato de dois anos, encarrega-se de diversas das funções organizativas e burocráticas do órgão, listadas no artigo 32 do Tratado Constitutivo, como organização logística das reuniões do Conselho, informação aos Estados das medidas implementadas, edição do Boletim Oficial do MERCOSUL, entre outros.

Terceiro órgão da estrutura é a Comissão de Comércio do Mercado Comum – CCM, que tem função precípua de auxiliar o GMC em matéria de política comercial comum, notadamente em relação à União Aduaneira, mas também em questões referentes ao comércio interno ao MERCOSUL e do bloco com terceiros.

A CCM tem reuniões com periodicidade mensal, devendo reunir-se adicionalmente sempre que requisitado pelo GMC.

As atribuições da CCM constam do artigo 19 do Tratado de Assunção, com as modificações trazidas pelo Tratado de Ouro Preto, competindo-lhe velar pela política comercial do bloco, tarifa externa comum e matéria aduaneira.

Cabe ainda à CCM apreciar reclamações referentes a matéria comercial, apresentadas pelas seções nacionais da comissão ou pelos Estados parte, sem prejuízo de outros mecanismos de resolução de controvérsias juridicamente previstos no bloco, consoante disposto no artigo 21 do Protocolo de Ouro Preto.

A CCM manifesta-se por meio de Diretriz ou Proposta.

Boa parte dos entraves que hoje se verificam no MERCOSUL estão elencados dentre as atribuições da Comissão de Comércio do Mercado Comum. No entanto, não se pode atribuir somente à atuação deste órgão a evidente estagnação na implantação do nível mercado comum. Resistências dos Estados Partes, especialmente de Brasil e Argentina têm muito mais peso na questão.

Outro órgão que merece especial destaque, notadamente por sua evolução significativa ao longo dos últimos anos. A Comissão Parlamentar Conjunta evoluiu a ponto de tornar-se o Parlamento do MERCOSUL, em 6 de dezembro de 2006.

Iniciou-se como um órgão cujo objetivo era garantir a representatividade dos poderes legislativos dos Estados integrantes do bloco nas discussões e na evolução institucional deste, estendendo ao Legislativo o interesse pelos assuntos discutidos e pelas medidas implementadas no MERCOSUL.

Composto por igual número de parlamentares oriundos dos Poderes Legislativos centrais dos Estados Membros, a Comissão Parlamentar Conjunta tinha a função precípua de acelerar a internalização das normas MERCOSUL, podendo também encaminhar, por intermédio do GMC, recomendações ao Conselho do Mercado Comum.

Em 2006, conforme citado acima, houve a guinada institucional deste órgão, que passou de representante do poder institucional dos parlamentos nacionais para representante dos cidadãos dos Estados membros do bloco, aproximando-se de uma função verdadeiramente democrática e abrindo um leque de oportunidades de aprofundamento do processo de integração a partir da concessão de um novo padrão (com ampliação do catálogo e do âmbito normativo) de direitos e liberdades fundamentais, igualmente tuteladas por um novo instância jurisdicional, aumentando a interação entre os Estados membros e reduzindo as barreiras entre seus cidadãos e suas empresas.

O campo temático de atuação deste órgão também evoluiu consideravelmente, inclusive a partir do trabalho a partir de comissões temáticas, que perpassam temas como educação, saúde, seguridade social, turismo, ciência e tecnologia, desenvolvimento, direitos humanos, entre outros, provendo um progressivo alargamento da esfera pública do bloco e servindo de chamariz para novos passos no processo de aprimoramento institucional do MERCOSUL.

O órgão é dirigido por um presidente com mandato de dois anos, permitida uma reeleição, auxiliado por um vice-presidente oriundo de cada Estado integrante do bloco, podendo as reuniões parlamentares ocorrerem sempre que necessário, devendo haver pelo menos um encontro mensalmente.

Em 31 de dezembro de 2014 acabaria o prazo para que os Estados membros passassem a realizar eleição direta para eleição de seus membros no PARLASUL. No entanto, este prazo foi adiado para 2020.

O Brasil foi um dos principais resistentes, não por discordar do mérito da proposta, mas por que esta envolveria elementos não pacificados presentes na esfinge que se tornou a reforma política no país, dentre os quais se pode citar o modelo (público ou privado) de financiamento de campanhas e a adoção do voto em lista fechada.

Mesmo reconhecendo o avanço institucional surgido com essa mudança, não se pode deixar de pontuar que sem eleição direta para o PARLASUL, em pouco importará a transformação da comissão conjunta.

Analisando a produção do órgão, verifica-se que a cada transição parlamentar nacional ou a cada surgimento de instabilidades políticas locais, cria-se uma paralisia no Parlamento do MERCOSUL, chegando-se inclusive a não indicação da representação de países membros por quase um ano, como ocorrido com o Brasil após as eleições de 2010 e o congelamento generalizado na crise gerada pela suspensão do Paraguai e consequente adesão da Venezuela ao bloco, citada anteriormente.

A crítica aqui assentada, segue na mesma linha daquela observada em toda a estrutura orgânica do MERCOSUL, repousando especialmente na forma de composição de órgãos do modelo intergovernamental, a partir da repetição de autoridades locais em posições estratégicas e mesmo executivas dos blocos.

Limitados pela demanda significativa de seus ministérios internamente, ministros como de Relações Exteriores e Fazenda tratam o MERCOSUL como uma pauta secundária, como uma conveniente alternativa à política de boa vizinhança regional, não sendo essa, todavia, a maneira ideal de dar seguimento progressivo e adequado a um processo de integração.

A criação de estruturas autônomas de natureza executiva do bloco, marcando a representação das administrações nacionais por meio de indicações específicas e não por acúmulo de funções; eleição direta dos integrantes do Parlamento do MERCOSUL e indicações rotativas de juristas com notável saber jurídico e reputação ilibada é uma estruturação modelar genérica adotada no patamar supranacional pela União Europeia que transcende, contudo, os limites do intergovernamentalismo e do Direito Internacional Público, para aproximar-se do campo de atuação do Direito Constitucional.

Na linha aqui argumentada, Ricardo Alonso García⁷ compara esta forma de organização do MERCOSUL aos intentos buscados pela Comunidade Econômica Europeia na década de 50. O foco da crítica está sobre dois pontos: a dificuldade de obter avanços com uma estrutura fortemente vinculada por agentes (ministros) dos governos nacionais, fortemente hierarquizados e atados por uma pauta de reivindicações locais que geram atritos no processo de tomada de decisão, chegando-se ao segundo foco da crítica que reside do fato de que no MERCOSUL, a exemplo de outros modelos de integração, as decisões são tomadas por consenso e não por maioria.

Ademais, é fundamental separar dentro da estrutura orgânica do MERCOSUL, a exemplo do que fez a União Europeia, separar o foro de discussão dos interesses do bloco do foro de discussão de interesses dos países, evitando-se com isso a paralisação completa do processo de integração por questões que às vezes não ultrapassam o campo bilateral. Essa solução foi encontrada criando o Conselho da União Europeia para o debate dos interesses individuais dos países perante os demais, resguardando-se os assuntos comuns e prioridades europeias ao Conselho Europeu.

Não há, no campo supranacional, uma necessária reprodução do sistema clássico de repartição de poderes baseado na teoria de Montesquieu que oriente a um padrão organizativo básico e estanque para uma estrutura de natureza supranacional ou para dar suporte a uma transição do intergovernamental para o supranacional.

A própria União Europeia não adota o modelo clássico e adota uma complexa e densa malha institucional, a qual figura em diversos momentos como barreira ao avanço do processo de legitimação democrática direta no bloco europeu. Nas considerações do professor da Faculdade de Direito da Universidade de Granada, José María Porras Ramírez⁸, a União Europeia não reproduz o modelo institucional orgânico de nenhum dos Estados membros, mas tampouco a reprodução de uma estrutura aplicada a um Estado nacional amolda-se com perfeição à realidade que Habermas⁹ denominou “pós-nacional”.

Neste sentido, para o catedrático de Granada, sobreleva que no modelo adotado haja em sua raiz o princípio da separação de poderes, partindo-se da bifurcação fundamental entre os órgãos que criam direito e os órgãos que o aplicam, incidindo sobre esta relação formas institucionalizadas de controle recíproco (freios e contrapesos), sob a regência democrática.

De fato as instituições não necessitam alinhar-se ao modelo rígido Legislativo/Executivo/Judiciário. Acerca da União Europeia, José María Porras Ramírez¹⁰ classifica os órgãos existentes em torno de quatro funções: direção ou governo, executiva, legislativa e judicial, nas quais se alinham com protagonismo, respectivamente, o Conselho Europeu formado por chefes de Estado, a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e o Tribunal de Justiça da União Europeia e pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Gravitando no entorno destas estruturas existem outras, de notável relevo, como o Banco Central Europeu e estruturas advindas das antigas Comunidades Europeias, constituídas e substituídas ao longo dos mais de cinquenta anos de integração.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No processo de aprofundamento, o MERCOSUL necessita pautar a discussão em torno de conferir, ou não, autonomia aos órgãos do bloco. Em sendo positiva a resposta, é necessário criar um corpo fortalecido de representação, separando, a exemplo do que indicou o catedrático Ramírez acima, a representação e as decisões políticas aos chefes dos Estados membros, tendo o Parlamento do bloco como anteparo imediato de legitimação democrática. O redimensionamento do CMC e do GMG com funções executivas mais destacadas e tendentes a tornar atrativo o espaço regional para as tratativas inclusive do processo de desenvolvimento dos países integrantes. E, como se vai destacar no próximo capítulo, o impulso definitivo à jurisdição no processo de integração, aprimorando os mecanismos de resolução de controvérsias não apenas em questão econômica, mas no tocante à aplicação do direito do MERCOSUL e instituindo-se uma jurisdição de direitos fundamentais como elemento necessário a qualquer espaço que se pretenda político, podendo-se inclusive partir da estrutura do Tribunal Permanente de Revisão criado pelo Protocolo de Olivos.

Estas linhas paradigmáticas não amarram o bloco sul americano em torno de uma teoria fixa e pré-determinada, mas permite, a partir da constatação realizada pelo estudo do Direito Comparado, apontar caminhos possíveis à estruturação do bloco, sem as quais talvez não seja possível sequer alcançar o patamar de Mercado Comum. Apesar de que, o próprio fato da criação do PARLASUL evidencia propósitos mais amplos neste processo de integração.

Mesmo com o nível de desenvolvimento do processo de integração supranacional na Europa, ainda se discute que caminhos seguir frente a questões que se põe no caminho do processo de aprofundamento, como a necessária democratização e politização do espaço político europeu. Isso implica necessariamente em gestões e redefinições em torno da estrutura orgânica do bloco europeu, o que não chega a ser um fato desfavorável, vez que é natural dos processos políticos essa dinâmica em torno da modificação de estruturas e teorias. Certamente, a solução a ser encontrada no bloco europeu, refletirá os consensos possíveis de serem alcançados, dentro de um processo político existente. Estas ponderações, aplicam-se, no que análogas, à situação sul americana.

Ainda no campo orgânico, deve-se ressaltar a contradição de que a instabilidade política que ainda marca o MERCOSUL orienta para essa necessária estruturação em torno da autonomia dos órgãos integrantes do bloco. A questão implica também na análise do grau desta instabilidade, que, salvo o caso venezuelano, não chega a impedir a consolidação em torno da aproximação entre os países membros, ao contrário, orienta para a vantagem que a criação de um patamar supranacional permite em garantir novos patamares da ordem institucional e democrática nos Estados membros.

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¹ Doutor em Políticas Públicas (PPGPP/UFMA). Mestre em Direito e Instituições do Sistema de Justiça (PPGDIR/UFMA). Graduado em Direito (UFMA). Pesquisador da Fundación Carolina (2011-2012), com pesquisa desenvolvida na Faculdade de Direito da Universidade de Granada – Espanha. Pesquisador do Núcleo de Estudos em Direito Constitucional (PPGDIR/UFMA). Advogado. E-mail: [email protected]

² OBREGÓN, Marcelo F. Q. A necessidade de aplicação do direito comunitário no Mercosul. Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2004. p. 4.

³ Neste sentido: HABERMAS, J. La inclusión Del outro estudos de teoria política. Barcelona: Paidós, 1999 e HÄBERLE, Peter. Pluralismo y constitución: estudios de teoría constitucional de la sociedad abierta. Madrid: Tecnos, 2002

⁴ NEVES, Marcelo. Transconstitucionalismo. São Paulo: Martins Fontes, 2012.

⁵ Nesse sentido: PRIETO, Félix G. I. La relevancia y aplicabilidad del paradigma moderno de soberanía y supranacionalidad en el processo de integración del Mercosur. Curitiba: Editora Appris, 2011. P. 39.

⁶ BOTELHO, João Carlos Amoroso. La creación e la evolución de la CASA/UNASUR. 2010. 303 f. Tese Doutoral em Direito Público – Faculdade de Direito. Universidade de Salamanca. Salamanca, 2010. P. 60.

⁷ GARCÍA, Ricardo Alonso. Sistema jurídico de la Unión Europea. ed. Madrid: Civitas Thomson Reuters, 2010. P. 59-60.

⁸ RAMÍREZ, José María Porras. Integración europea y configuración institucional: La incidencia del Tratado de Lisboa. In: RAMOS, Paulo Roberto (org.). Constituição e federalismo no mundo globalizado. São Luís: EDUFMA, 2011. P. 49

⁹ HABERMAS, J. A Constelação Pós-Nacional ensaios políticos. Márcio Seligmann-Silva. Trad. São Paulo: Littera Mundi, 2001.

¹⁰ Op. Cit. p. 60.