ADMINISTRAÇÃO POLÍTICA DO AGRONEGÓCIO BRASILEIRO: CAMINHOS PARA O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/782265599

RESUMO
As políticas públicas agrícolas desempenham papel fundamental na harmonização das atividades agropecuárias com objetivos sociais, econômicos e ambientais, buscando conciliar o desenvolvimento do setor com a conservação dos recursos naturais. Nesse contexto, esta pesquisa teve como objetivo analisar as políticas agrícolas implementadas no Brasil desde os anos 2000 que incorporam princípios de desenvolvimento sustentável e conservação ambiental em diferentes biomas e regiões do país. Para tanto, realizou-se uma análise de conteúdo dessas políticas com base nos pressupostos da teoria da administração política. Os resultados evidenciam que o Brasil desenvolveu um conjunto diversificado de programas e iniciativas voltados à promoção de uma agropecuária mais sustentável, resiliente e alinhada às demandas ambientais contemporâneas. Verificou-se a adoção de estratégias adaptativas e multifacetadas para enfrentar desafios relacionados à preservação ambiental e ao desenvolvimento sustentável. Contudo, a análise também identificou fragilidades institucionais e operacionais que limitam a efetividade e a continuidade dos impactos dessas políticas. Conclui-se que a administração política exerce papel estratégico nesse processo, especialmente por meio da formulação de políticas públicas, da alocação eficiente de recursos, da articulação entre diferentes atores e do fortalecimento da participação da sociedade civil.
Palavras-chave: Administração Política; Agronegócio; Política Agrícola; Desenvolvimento Sustentável.

ABSTRACT
Public agricultural policies play a fundamental role in aligning agricultural activities with social, economic, and environmental objectives, seeking to reconcile sectoral development with the conservation of natural resources. In this context, this study aimed to analyze agricultural policies implemented in Brazil since the 2000s that incorporate principles of sustainable development and environmental conservation across different regions and biomes of the country. To achieve this objective, a content analysis of these policies was conducted based on the theoretical framework of political administration. The findings reveal that Brazil has developed a diverse set of programs and initiatives designed to promote a more sustainable and resilient agricultural sector, aligned with contemporary environmental demands. The analysis demonstrates the adoption of adaptive and multifaceted strategies to address challenges related to environmental preservation and sustainable development. However, institutional and operational weaknesses were also identified, limiting the effectiveness and long-term impact of these policies. The study concludes that political administration plays a strategic role in fostering sustainable agricultural development through public policy formulation, efficient resource allocation, coordination among stakeholders, and the strengthening of civil society participation.
Keywords: Political Administration; Agribusiness; Agricultural Policy; Sustainable Development.

1. INTRODUÇÃO

Administração e Economia possuem uma estreita correlação incontestável. Em particular, os campos científicos da Administração Política e da Economia Política (SANTOS et al., 2004; SANTOS; RIBEIRO; SANTOS, 2009). Entretanto, enquanto a ciência econômica define os meios de produção e circulação (o que, porque, e para que produzir), bem como, as maneiras mais pertinentes ao interesse coletivo de distribuir o que se produziu, a ciência administrativa compete dar existência material as técnicas e formas subjetivas de administrar esse padrão de produção concebido pela sociedade de maneira coletiva – como conduzir (gestar/administrar) e como colocar em prática (gerenciar) as relações sociais de produção, circulação e distribuição (SANTOS et al., 2017).

No que diz respeito ao setor agropecuário brasileiro, tem-se que ele possui seis finalidades significativas ao processo de desenvolvimento econômico: 1. Produzir alimento para a população nacional; 2. Fornecer capital para ampliação de outros setores; 3. Disponibilizar mão de obra para setores não agrícolas; 4. Proporcionar divisas para compra de insumos e bens de capital; 5. Tornar-se um mercado consumidor para os produtos do setor não agrícola; e 6. Fornecimento de matéria-prima necessária ao processo de desenvolvimento industrial (BACHA, 2018).

Desta forma, as políticas públicas têm o objetivo de alinhar as práticas da agropecuária com as necessidades e metas sociais, econômicas e ambientais, buscando equilibrar o desenvolvimento do setor com o bem-estar da sociedade e a preservação dos recursos naturais. Portanto, para existir um ordenamento da economia são aplicados instrumentos de política econômica (macroeconômicos e setoriais) orientados para o agronegócio com o objetivo de exercer influência e controlar o desempenho econômico do setor (BACHA, 2018).

Além disso, Garcia e Vieira-Filho (2014) afirmam que o agronegócio não possui apenas uma finalidade estratégica no processo de desenvolvimento econômico e na geração de renda e emprego, mas também pode contribuir com a segurança alimentar, diminuição da pobreza e desigualdade do país e elevar a qualidade ambiental dos ecossistemas. Dessa forma, o agronegócio pode desempenhar um papel significativo em diversos aspectos do desenvolvimento sustentável.

Entretanto, não há evidências da contribuição do agronegócio que contemple todas as dimensões do Desenvolvimento sustentável, proposta por Ignacy Sachs. Na concepção do autor, o desenvolvimento sustentável está apoiado em cinco dimensões: 1. Social, em razão da vulnerabilidade social; 2. Ambiental, em razão de sua função de sustentação da vida que disponibiliza recursos e recebe resíduos; 3. Territorial, distribuição espacial de recursos; 4. Econômica, pela viabilidade econômica ser essencial para que as coisas se processem; e 5. político-institucional, fundamentada em uma governança democrática (SACHS, 2002, 2007, 2008). Essa abordagem é considerada o ápice das teorias do desenvolvimento por incorporar dimensões relevantes a todo o conhecimento que já existia, desde o surgimento do termo, e pelo embasamento de sua proposta em um “desenvolvimento includente, sustentado e sustentável”.

Os dois primeiros artigos desta tese puderam avaliar as dimensões social, ambiental, econômica, político-institucional e territorial. Nesse cenário, é imperativo realizar uma reflexão sobre a dimensão político-institucional a fim de promover o desenvolvimento de um modelo de gestão sustentável que garanta o progresso local. Assim, ao conciliar intenções e implementar políticas equilibradas e imparciais, fomenta-se um desenvolvimento legítimo (BENITEZ, 1994).

Para tanto, a Administração Política oferece à ciência da Administração qualificação para melhorar e operacionalizar os meios de produção, além de se qualificar para analisar padrões de condução das relações sociais de produção, circulação e distribuição (SANTOS et al., 2014b; SANTOS; RIBEIRO; SANTOS, 2009). Sendo assim, essa pesquisa possui o objetivo de analisar as políticas agrícolas implementadas desde os anos 2000 que estejam alinhadas aos preceitos do desenvolvimento sustentável e a conservação ambiental em diferentes áreas e biomas do Brasil, avaliando seus impactos, direcionamentos e contribuições para o setor agropecuário e o desenvolvimento sustentável, simultaneamente. Essa análise foi realizada à luz da teoria de Administração Política. Assim, foi possível:

1. levantar e quantificar as políticas agrícolas em vigência a partir dos anos 2000.

2. Descrever e interpretar o conteúdo das Políticas Agrícolas identificadas no item anterior.

3. Investigar de que maneira o conteúdo dessas Políticas Agrícolas apresenta soluções que contribuem para o desenvolvimento sustentável.

Os dois primeiros artigos desta tese exploraram a questão territorial e a distribuição da atividade agropecuária no Brasil. Essa análise contextualiza a escolha da década de 2000, demonstrando que o período foi marcado por uma diminuição significativa da atividade agropecuária na Amazônia Legal. Essa mudança pode ser parcialmente atribuída à crescente importância das políticas climáticas e ambientais que impactaram diretamente o setor agropecuário a partir dos anos 2000, tais como a 1ª Fase do Plano de ação para prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) de 2004 e em 2009 com o início da Política Nacional sobre Mudança do Clima, fato esse que mudou o caminho do desenvolvimento do setor agropecuário no país. Pois até então, as políticas agrícolas não se apresentavam tão significativas quanto as questões climáticas e ambiental.

Essa abordagem permite uma compreensão mais abrangente das políticas agrícolas e seus efeitos na sustentabilidade ambiental e no desenvolvimento socioeconômico do país. Nesse contexto, ao analisar as políticas agrícolas a partir da década de 2000, foi possível traçar um panorama mais completo e preciso da evolução do agronegócio brasileiro e seus desafios para o futuro.

Na seção subsequente, serão exploradas as teorias que fundamentam as análises desta investigação, contemplando a interrelação entre a Economia Política e a Administração Política no contexto brasileiro. Ademais, serão delineados os conceitos pertinentes aos termos "políticas públicas" e "programas".

1.1. A Relação Entre a Economia Política e a Administração Política Brasileira

Um grupo de pesquisadores da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (UFBA) têm se empenhado em aprofundar o entendimento da administração em uma sociedade influenciada pelas contradições do sistema capitalista. Desde os anos 90, essa linha de pesquisa tem recebido cada vez mais atenção, adotando uma abordagem epistemológica e metodológica que reexamina os principais teóricos da administração e economia política. Os primeiros estudos reconhecendo a administração política como um campo de estudo foram publicados no início da década de 90, e desde então, a discussão tem evoluído com a publicação de artigos e a fundação da Revista Brasileira de Administração Política (Rebap) em 2008. Na UFBA, dissertações de mestrado e teses de doutorado têm explorado esse tema, enquanto um seminário anual e o prêmio João Ubaldo Ribeiro têm promovido e reconhecido a produção científica nessa área (GOMES, 2012). Nesse contexto, esta seção se baseará nos estudos dos pesquisadores pioneiros no Brasil que reconhecem a administração política como uma área do conhecimento, os professores Reginaldo Souza Santos e Elisabeth Matos Ribeiro.

Antes de detalhar a temática da Administração Política, é necessário, primeiramente, compreender a perspectiva epistemológica do campo da Administração e enxergá-la como um corpo de conhecimento (FRANÇA FILHO, 2004). Sendo assim, o que compete a Administração é a gestão, ou seja, convém a administração estruturar maneiras de gestão que assegurem o cumprimento dos objetivos da organização. Dessa maneira, é possível perceber que a gestão é um dos conteúdos que institucionalizam as organizações e sua essência. Portanto, o objeto da Administração é a gestão, e não a organização, pelo fato de a gestão proporcionar autonomia à administração enquanto um campo próprio de conhecimento (SANTOS; RIBEIRO; SANTOS, 2009).

No que diz respeito a Administração Política, entende-se que ela representa as relações do Estado com a sociedade na concepção do projeto da nação, então “as formas de gestão (bases institucionais e organizacionais) para a implementação desse projeto de nação constituem o objeto da administração política, portanto a sua macrofundamentação” (SANTOS, 2004, p. 50). Já, a economia política é “compreendida como a ciência que estuda as relações de produção, circulação e distribuição de bens materiais e compreende (ou deve compreender) as leis que regem tais relações” (SANTOS, 2004, p. 43). Para fundamentar a parte econômica desta tese, é essencial utilizar a definição proposta por List, que é amplamente reconhecido como o pai do protecionismo. Segundo List (1930), a Economia Política abrange a produção, distribuição e consumo local, fornecendo uma base sólida para analisar a agropecuária brasileira. Sendo assim, existe uma impossibilidade política e, também, técnica de se fazer livremente e disponibilizar igualmente o que se produz, no contexto do capitalismo.

Nesse contexto, a economia capitalista é operada por um processo gestionário. No qual, O Que Fazer (quantidades) só possa ser viabilizado com O Como Fazer (arranjos organizacionais e institucionais necessários para possibilitar a produção da quantidade demandada). Portanto, é nesse momento em que a Economia Política se aproxima da Administração Política, pois fica cientificamente evidente que a produção, a realização e a distribuição só podem acontecer com uma gestão previamente estabelecida (SANTOS, 2004).

Portanto, a contribuição da Administração Política para o campo filosófico, epistemológico e teórico-metodológico da Administração é engendrar uma reflexão conceitual (metaparadigma) dentro do campo da Administração, ou seja, criar um subcampo específico, que transfira o foco da corrente de pensamentos principal (discussão funcionalista) para uma discussão reflexiva e crítica da gestão (SANTOS et al., 2014b). Naturalmente, o campo da Administração política possui a finalidade de esclarecer e evidenciar os propósitos epistemológicos, metodológicos e praxiológicos das diferentes vertentes filosóficas da Administração, e denunciar suas contradições (SANTOS et al., 2014b).

A interação entre Administração Política e Administração Profissional pode ser crucial para navegar nas complexidades de ambientes organizacionais, especialmente na esfera pública. A Administração Profissional (gerência) representa a maneira/processo de fazer. Nesse sentido, está associada à dimensão da organização/produção do materialismo - finalidade da sociedade (SANTOS, 2004; SANTOS; RIBEIRO; SANTOS, 2009). O campo da Administração Política afirma que a economia ou capitalismo ou qualquer modo de produção social tem na administração profissional os “aspectos técnicos e profissionais do projeto da sociedade, ou seja, responsável que é por todas as etapas operativas do projeto da nação” (SANTOS, 2004, p. 49).

Sendo assim, enquanto a Administração Política refere-se à condução de atividades e decisões que envolvem interesses políticos, poder e relações de governo, a Administração Profissional focaliza a aplicação de práticas e técnicas profissionais para alcançar eficiência e eficácia nas operações organizacionais. No entanto, ambas as perspectivas podem coexistir em contextos complexos, especialmente quando a gestão de políticas públicas requer habilidades técnicas e uma compreensão profunda das dinâmicas políticas. A Administração Profissional busca aprimorar a eficácia operacional e a entrega de serviços, enquanto a Administração Política considera as nuances políticas que permeiam as organizações (SANTOS, 2004; SANTOS; RIBEIRO; SANTOS, 2009).

A Administração Política (gestão) possui a finalidade de organizar e gestar o trabalho humano, ou seja, “criar as melhores formas de gestão a partir dos demais conhecimentos especializados para criar as condições menos onerosas possíveis do desiderato de bem-estar que a humanidade está determinada” (SANTOS; RIBEIRO; SANTOS, 2009, p. 47). Sendo assim, ambas as concepções, inclusive a Economia Política, estão voltadas para a “construção de uma base material que possibilite o bem-estar econômico à sociedade, o que a Administração Política entende como finalidade social” (SANTOS, 2004, p. 46).

1.1.1. A Administração Política Como Solução Ao Problema Socioeconômico Gerado Pelas Crises

A Administração Política afirma que no espaço-tempo, todo fenômeno social acontece devido alguma intencionalidade de qualquer natureza. Sendo assim, esse fenômeno social é concebido e dirigido, e por consequência, pode ser administrado. Portanto, baseado em condições de normalidade, a crise só acontece se for causada por alguma interferência/fenômeno externo, como por exemplo: guerras, desordenamento estrutural interno, fenômenos da natureza (como a situação pandêmica atual) e intervenções inadequadas do Estado (RIBEIRO; SILVA; SANTOS, 2021). Outra afirmação importante realizada pelos autores é que contextualizar o Estado como algo externo à dinâmica socioeconômica é um dos maiores erros analíticos da literatura dos últimos 100 anos. O que culmina em um processo civilizatório contemporâneo e futuro com consequências econômicas gravíssimas.

Sendo assim, a Administração Política é o caminho mais eficiente para os problemas causados pelas crises, que as sociedades passam ou já passaram, tais como: i) a grande depressão de 1929; ii) a longa crise com início em 1971, cuja fase mais aguda ocorreu com os subprimes, em 2008/2009; e iii) a crise sanitária decorrente da pandemia do novo Coronavírus (Covid-19) iniciada no ano de 2020. A Administração Política não apenas possibilita uma gestão adequada dessas crises, mas também envolve uma administração política eficiente, permitindo a implementação de estratégias e decisões fundamentadas para enfrentar e superar os desafios emergentes (RIBEIRO; SILVA; SANTOS, 2021).

Ribeiro; Silva e Santos (2021) concluem que o estágio de pleno emprego (situação ideal e confortável a população) e as crises (situação indesejada que causa desconforto a sociedade) não ocorrem exclusivamente pela própria natureza do sistema econômico, ou seja, isentas das intencionalidades administrativas de outrem. Algumas situações podem ocorrer porque existem imprecisões e acertos de administração desses processos, desde sua concepção, direção e execução.

1.1.2. Administração Política: Políticas e Programas Agrícolas

A Administração Política desempenha um papel crucial na formulação, implementação e avaliação de políticas e programas agrícolas. Ela envolve a tomada de decisões políticas que moldam o ambiente regulatório e institucional para o setor agropecuário. As políticas agrícolas são desenvolvidas no âmbito dessa administração, sendo direcionadas para orientar e influenciar diversas dimensões da atividade agrícola, como produção, distribuição e comércio. Os programas agrícolas, por sua vez, constituem a implementação prática dessas políticas, buscando alcançar objetivos específicos, como o aumento da produtividade, a promoção da sustentabilidade e a garantia da segurança alimentar (SOUZA, 2006).

Política pública e programa são conceitos relacionados, mas que possuem diferenças distintas como podem ser observadas na Tabela 4 (HÖFLING, 2001):

Tabela 1 - Comparação entre os conceitos de Política Pública e Programa

Fonte: Elaborado pela autora (2024) baseado em Höfling (2001).

Nesse contexto, as políticas públicas estabelecem diretrizes gerais e objetivos amplos, enquanto os programas são as ferramentas práticas e específicas para implementar essas diretrizes e alcançar os objetivos estabelecidos. Os programas são elementos contidos nas políticas públicas, fazendo com que várias iniciativas de programas podem estar em vigor para apoiar o cumprimento de uma política pública mais ampla (HÖFLING, 2001; SOUZA, 2006).

Além disso, as políticas e programas podem ser categorizados, com base na natureza ou extensão da intervenção. Essa classificação compreende duas dimensões. Primeiramente, quanto à natureza da intervenção, destacam-se duas modalidades: 1. Estruturais, que buscam influenciar relações fundamentais, tais como renda, emprego e propriedade; e 2. Conjunturais ou Emergenciais, direcionadas à mitigação de situações temporárias e imediatas (TEIXEIRA, 2002).

Outra maneira de classificar os instrumentos de políticas públicas é em relação à extensão dos benefícios potenciais, que considera três categorias: 1. Universais, destinadas a toda a cidadania; 2. Segmentais, direcionadas a um grupo específico da população, caracterizado por um fator específico (idade, condição física, gênero, etc.); e 3. Fragmentadas, voltadas a grupos sociais dentro de cada segmento (TEIXEIRA, 2002).

No que concerne aos impactos sobre os beneficiários ou ao papel desempenhado nas relações sociais, três categorias se destacam: 1. Distributivas, cujo objetivo é a distribuição de benefícios individuais e frequentemente associadas ao clientelismo; 2. Redistributivas, que buscam reorganizar recursos entre diferentes grupos sociais, visando certa equidade, frequentemente desencadeando conflitos; e 3. Regulatórias, destinadas a estabelecer normas e procedimentos que orientem o comportamento dos agentes em prol dos interesses gerais da sociedade, sem necessariamente proporcionar benefícios imediatos a grupos específicos (TEIXEIRA, 2002).

Portanto, a Administração Política é intrinsecamente ligada à concepção e execução de políticas e programas agrícolas, desempenhando um papel fundamental na configuração do cenário que impacta diretamente o setor agropecuário.

1.1.3. Cenário e Contexto das Políticas Agrícolas Entre as Décadas de 1970 a 2000

Para que o cenário descrito nos objetivos acima pudesse ser analisado, havia também a necessidade de compreender o cenário e contexto das políticas agrícolas entre as décadas de 1970 a 2000. Principalmente, pois a partir da década de 1970 aconteceu o que a histórica econômica chama de Revolução Verde. Esse período foi fundamental para o agronegócio ao introduzir práticas agrícolas inovadoras e tecnologias que aumentaram drasticamente a produtividade, permitindo o suprimento de alimentos para uma população em rápido crescimento. Nesse sentido, com a leitura exploratória e flutuante das leis, decretos e documentos que regulamentam essas políticas agrícolas, realizada à luz do campo teórico do Professor Carlos José Caetano Bacha (BACHA, 2018), foi possível perceber um direcionamento dessas políticas, tais como:

• entre as décadas de 70-80, as políticas mais utilizadas estavam voltadas para povoamento do “vazio” brasileiro (espaço não ocupado/pouco explorado),

• já entre os anos de 1980-2000, havia um forte estímulo a modernização do campo, tecnologia de produção e pesquisas agropecuárias, e

• apenas a partir de 2004, intensificaram-se os instrumentos de política voltados para a mudança climática.

Durante as décadas de 1970 e 1980, o Brasil implementou políticas voltadas para o povoamento e desenvolvimento de regiões consideradas "vazias" ou pouco exploradas, como a Amazônia. Isso incluiu projetos de colonização, construção de infraestrutura e incentivos para atrair pessoas para essas áreas, muitas vezes resultando em questões socioambientais e desafios relacionados ao uso inadequado da terra.

Nas décadas de 1980 a 2000, houve um forte estímulo à modernização do setor agrícola. Políticas foram implementadas para promover o uso intensivo de tecnologia na produção agropecuária, incluindo o desenvolvimento de pesquisas agropecuárias, o uso de insumos químicos e a expansão da agricultura comercial. Isso levou a aumentos significativos na produtividade, mas também gerou desafios ambientais, como o desmatamento e a perda de biodiversidade.

A partir de 2004, houve uma crescente conscientização sobre as questões relacionadas à mudança climática, e o Brasil começou a implementar políticas voltadas para a mitigação e adaptação às mudanças climáticas. Isso incluiu esforços para reduzir as emissões de gases de efeito estufa, promover práticas agrícolas sustentáveis, conservação ambiental e ações para preservar ecossistemas críticos, como a Amazônia.

Essas mudanças refletem a evolução das prioridades e desafios enfrentados pelo Brasil ao longo do tempo, demonstrando uma transição de abordagens centradas no desenvolvimento territorial e na modernização agrícola para uma maior ênfase na sustentabilidade ambiental e na resposta às mudanças climáticas.

2. METODOLOGIA

Analisar políticas públicas à luz da administração política exige uma capacidade de gestão e de gerência, integrando as dimensões política e técnica/instrumental como componentes inseparáveis do fenômeno administrativo (SANTOS et al., 2017). Sendo assim, propõe-se a utilização da metodologia de análise de conteúdo para o alcance dos objetivos propostos na introdução (BARDIN, 2011). A utilização desta análise prevê̂ três fases fundamentais:

1. Pré-análise:

a. Documentos utilizados: Instrumentos regulatórios de políticas agrícolas brasileiras e seus programas a partir da década de 2000 que abordam questões como desmatamento, mudanças climáticas, manejo florestal, desenvolvimento agrícola sustentável, regularização ambiental, proteção de áreas protegidas, ações de promoção da agricultura de baixo carbono, gestão territorial e ambiental, e incentivo à produção orgânica e agroecológica.

b. Fonte: a fim de exaurir, representar o universo brasileiro, garantir a homogeneidade do conteúdo, a pertinência e a exclusividade, os instrumentos de Política Agrícola foram catalogados a partir:

1. dos Instrumentos de Políticas Agrícola e Pecuária disponíveis no ambiente virtual do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.

2. dos Planos Plurianuais disponíveis no ambiente virtual da Câmara dos Deputados,

3. de Pesquisas brasileiras sobre Políticas Agrícola e Pecuária disponíveis na Plataforma Scielo.br.

4. da literatura disponível no Serviço Nacional de Aprendizagem Rural – SENAR.

5. Da produção científica do Professor Carlos José Caetano Bacha, especificamente seu livro intitulado ‘Economia e Política Agrícola no Brasil’, publicado em 2018 (BACHA, 2018).

c. Esquema de trabalho: Para garantir a precisão do conteúdo, foi realizada uma leitura “flutuante” dos materiais encontrados. Segundo Bardin (2011) a leitura "flutuante" representa o primeiro contato inicial com os documentos em análise. Após a etapa inicial da "leitura flutuante", a autora sugere a adoção de um índice estruturado em indicadores. Durante a exploração subsequente do material, ocorre a codificação dos dados, um processo no qual os dados são sistematicamente transformados e agrupados em unidades. Sendo assim, este primeiro contato com os documentos que foram submetidos à análise possibilitou a elaboração dos indicadores que orientaram a preparação formal do material e sua devida interpretação.

2. Exploração do material: foram escolhidas as unidades de codificação, adotando-se os procedimentos de:

1. codificação: o material encontrado foi enumerado possibilitando a escolha das categorias. A Categorização permitiu que as informações obtidas fossem esquematizadas e correlacionadas. Desse modo, foram reunidas as características em comuns para facilitar a classificação e agregação dos documentos;

i. classificação: a classificação levou em conta o sentido das palavras;

Desse modo, as políticas agrícolas foram categorizadas a partir de critérios específicos, os quais estão apontados na Tabela 5.

Tabela 2 - Categorização das Políticas Agrícolas

Fonte: Elaborado pela autora (2023), baseado em Teixeira (2002), Bacha (2018), Garcia e Vieira-filho (2014) e Sachs (2002, 2007, 2008).

Os critérios, apresentados na Tabela 5, contribuíram com as análises das políticas agrícolas simultaneamente com outros aspectos (SANTOS, 2004; SANTOS; RIBEIRO; SANTOS, 2009):

1. Esfera política (Quem?): identificação de qual órgão ou instituição propõe a política pública; análise sobre as conexões com a realidade, ou seja, se o que é proposto tem fundamento e considera as reais necessidades daqueles que se constituem como o alvo da ação;

2. Contexto (Quando?): verificação do momento em que a política foi instituída, expondo, por exemplo, as urgências ou não do governo;

3. Conteúdo: entendimento das principais características e finalidades da política pública e sua coerência com os objetivos e metas propostas;

4. Critérios para efetivação (Como?): compreensão dos critérios estabelecidos para beneficiamento por meio da política, se são práticos e operacionais, fáceis de serem implementados, qual a comunicação do setor e o propósito do discurso.

5. Critérios para a gestão (Como fazer?): compreensão dos arranjos organizacionais e institucionais necessários para possibilitar a finalidade demandada com condições menos onerosas possíveis do desiderato de bem-estar da população. Ou seja, compreender as formas de organização e gestão do trabalho humano.

3. Tratamento dos resultados (Inferência e Interpretação): As interpretações encontradas permitiram a inferência do que estava subentendido na aparente realidade.

Sendo assim, esta fase do estudo pretende contribuir com o alinhamento dos mecanismos de política pública tão necessários a promoção de sistemas agroecológicos de produção à luz da teoria de administração política.

3. ANÁLISE DE CONTEÚDO (RESULTADOS E DISCUSSÃO)

A interconexão entre Economia Política, Administração Política, Setor Agropecuário e Políticas Agrícolas é essencial para compreender e direcionar efetivamente o papel desse setor na sociedade. Estas políticas são instrumentos governamentais que visam orientar e regulamentar a produção, distribuição e comércio de produtos agrícolas, influenciando tanto o desenvolvimento econômico quanto questões sociais e ambientais associadas à agricultura e pecuária (BACHA, 2018). Com isso, nas próximas seções serão apresentadas as principais análises realizadas.

3.1. Levantamento inicial das Políticas Públicas

O propósito desta seção é apresentar um levantamento abrangente e quantitativo das Políticas Agrícolas em vigor desde o ano de 2004, com o início da 1ª fase do Plano de ação para prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm). Esse levantamento foi seguido por uma descrição minuciosa e interpretação do conteúdo das Políticas Agrícolas identificadas, explorando as nuances e os objetivos delineados por essas políticas. Além disso, a análise investigativa se estendeu à avaliação de como o conteúdo dessas políticas contribui para o desenvolvimento sustentável, buscando identificar soluções e estratégias que promovam a harmonização entre a atividade agrícola e a preservação ambiental no contexto da mudança climática.

Ao todo foram identificadas 17 políticas e programas que compartilham o objetivo geral de promover o desenvolvimento sustentável e a conservação ambiental em diferentes áreas e biomas do Brasil. Elas abordam questões como desmatamento, mudanças climáticas, manejo florestal, desenvolvimento agrícola sustentável, regularização ambiental, proteção de áreas protegidas, entre outros. Além disso, muitas delas envolvem ações de promoção da agricultura de baixo carbono, gestão territorial e ambiental, e incentivo à produção orgânica e agroecológica.

Embora cada uma delas tenha suas especificidades e foco de atuação, todas estão alinhadas com os princípios da sustentabilidade ambiental, econômica e social, visando garantir o uso racional dos recursos naturais e a melhoria da qualidade de vida das populações envolvidas. Assim, essas políticas compartilham a preocupação com a conservação dos ecossistemas, a redução das emissões de gases de efeito estufa, a promoção da agricultura sustentável, a inclusão social e o desenvolvimento equitativo (Figura 14).

Figura 1 - Políticas e Programas Agrícolas que estão alinhadas aos preceitos do desenvolvimento sustentável e a conservação ambiental em diferentes áreas e biomas do Brasil desde os anos 2000

A partir desse levantamento é possível perceber que os interesses estavam voltados, inicialmente, para o desmatamento e incêndios na Amazônia. Esse interesse foi ampliado para questões que envolvem o desenvolvimento local, redução das emissões de gás carbônico (CO₂), sociobiodiversidade e agricultura familiar. Apenas a partir de 2010, o bioma cerrado é contemplado com uma política de contenção ao desmatamento. Em 2012, a preocupação se volta a favor dos indígenas e suas terras. Após as medidas iniciais de contenção da degradação ambiental, a partir de 2012 programas voltados a conservação tomam a frente das decisões governamentais. E, em 2019, os proprietários/possuidores de imóveis rurais foram o foco das ações governamentais, pois nesse momento era necessária a adequação e promoção da regularização ambiental dos seus imóveis.

Para que a análise do conteúdo das políticas identificadas se realize, primeiramente foram organizadas as informações em categorias prevalentes. Nesse contexto, foram identificados quatro principais eixos temáticos (Quadro 4):

Quadro 1 - Eixos temáticos

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

A partir desses temas, foi realizada uma análise mais detalhada, identificando padrões ou tendências ao longo do tempo, bem como possíveis lacunas ou sobreposições entre eles. Também, foi possível avaliar a consistência entre os objetivos declarados dessas iniciativas e sua relação, contribuição e fragilidades para com o desenvolvimento sustentável.

Analisando a temporalidade dos programas e planos, observa-se uma evolução ao longo do tempo, com diversas fases de implementação para alguns programas, como o PPCDAm, o PPCERRADO e o Programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC), indicando uma abordagem contínua e adaptativa para lidar com os desafios do desmatamento e da mudança climática. A introdução de novas fases, como o ABC+, sugere uma resposta às necessidades emergentes e uma busca por estratégias mais eficazes.

A análise da evolução desses programas e planos de combate ao desmatamento e às mudanças climáticas no Brasil revela um progresso significativo em termos técnicos e de gestão. Apesar disso, as Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) do país ainda são consideradas insuficientes para atender às metas de temperatura do Acordo de Paris (MENDONÇA; BORNIA, 2022). O Programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC) apresentou efeitos nulos, mas há potencial para melhorias substanciais à medida que os produtores adquirem mais experiência e as políticas são refinadas. Para alcançar um impacto mais efetivo, é fundamental expandir o alcance do programa, reduzir a burocracia e facilitar o acesso ao crédito e às informações (SILVA; VIEIRA FILHO, 2020). Esta discussão destaca a necessidade de ajustes contínuos e a importância de políticas públicas robustas e adaptáveis para a mitigação das emissões de carbono no Brasil.

Alguns programas, como o PAS, o PNPSB e o PMFC, têm um claro foco na promoção da sustentabilidade e na conservação da biodiversidade, refletindo uma preocupação com a preservação dos recursos naturais da região de abrangência. Vale ressaltar, que a criação de políticas específicas para a gestão territorial e ambiental das terras indígenas, como a PNGATI, indica o reconhecimento da importância da participação das comunidades locais na conservação ambiental. Por outro lado, segundo Gumiero (2020) a regionalização do território para o desenvolvimento dessas políticas foi incorporada tardiamente na agenda do governo federal, com uma ênfase predominante em temas como a ocupação da terra, produtividade, exportação e a integração ao mercado nacional através de matérias-primas.

A integração de políticas de mudança climática, tais como a Política Nacional sobre Mudança do Clima e o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (FNMC), sugere uma abordagem integrada para enfrentar os desafios ambientais, reconhecendo a interconexão entre desmatamento, mudança climática e desenvolvimento sustentável. Entretanto, o estudo de Lopes e Albuquerque (2023) constata que nenhuma dimensão da eficácia institucional do FNMC apresenta um atendimento satisfatório em todos os seus indicadores. O maior desafio reside na mobilização de recursos e sustentabilidade, principalmente devido à escassez e falta de previsibilidade de recursos, em parte devido aos contingenciamentos do orçamento federal e à instabilidade da principal fonte de recursos. Os autores oferecem uma visão das lacunas e áreas para melhorias, visando garantir maior responsabilidade e confiabilidade na gestão dos recursos, o que pode atrair mais implementadores de financiamento climático e aumentar as chances de alcançar os resultados desejados diante das mudanças climáticas.

Interessante ressaltar a perspectiva de Lotta e Favareto (2016) que aponta para uma predominância de justaposição em vez de integração de políticas públicas, com os territórios atuando mais como locais de investimento do que como agentes ativos na implementação das políticas. Isso resulta em uma eficiência comprometida dos investimentos e dos resultados. Os limites surgem devido à influência da cultura setorial nos gestores e nas forças sociais, juntamente com uma ênfase institucional em resultados de curto prazo. Esses aspectos são refletidos tanto nas normas regulamentares quanto nos agentes envolvidos.

A partir dessas contribuições, é possível inferir sobre alguns desafios e oportunidades ligados a esses instrumentos de política pública interligados. A sobreposição de vários programas e planos pode criar desafios de coordenação e implementação eficaz, destacando a importância de uma abordagem integrada e holística. No entanto, essa variedade de iniciativas também oferece oportunidades para a colaboração entre diferentes setores e atores, permitindo uma resposta mais abrangente e eficaz aos desafios ambientais da região.

A discussão apresentada nesse tópico manifesta a necessidade de ajustes contínuos e políticas públicas robustas para a mitigação das emissões de carbono no país. A constatação da predominância de justaposição sobre integração de políticas públicas sugere desafios na eficiência dos investimentos, refletindo a influência da cultura setorial e uma busca por resultados de curto prazo. Diante desses pontos, é evidente a importância de uma abordagem integrada e colaborativa para enfrentar os desafios ambientais, visando uma resposta mais eficaz e abrangente.

3.2. Análise dos Objetivos dos Programas e Políticas Agrícolas Catalogados

A análise dos objetivos dos programas e políticas apresentados na Figura 14 revela um panorama abrangente e ambicioso para a conservação ambiental no Brasil. Abordando diferentes áreas e setores, os programas convergem para o objetivo central de promover um desenvolvimento sustentável, conciliando a preservação ambiental com o crescimento econômico e o bem-estar social. Os programas demonstram a necessidade de uma abordagem holística para a conservação ambiental, contemplando aspectos-chave tais como: redução do desmatamento, desenvolvimento sustentável, agricultura sustentável, conservação da biodiversidade, áreas protegidas e inclusão social (Quadro 5):

Quadro 2 - Aspectos-chave dos programas e políticas agrícolas investigados

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

A multiplicidade de programas demonstra a necessidade de uma atuação integrada e sinérgica entre diferentes órgãos e setores da sociedade para alcançar os objetivos de conservação ambiental. A articulação entre programas federais, estaduais e municipais, além da participação ativa da sociedade civil e do setor privado, é fundamental para o sucesso das iniciativas.

Nesse contexto, a prática da intersetorialidade entre os conselhos deve reconhecer que a complexidade das relações sociais requer a intervenção da sociedade em diversos órgãos e políticas públicas, considerando os espaços participativos já estabelecidos. Isso implica em respeitar as deliberações participativas acumuladas nesses espaços e adotar uma estratégia de articulação sinérgica de sua atuação. Dessa forma, há uma ressignificação dos limites tradicionais entre as áreas de políticas públicas por meio da participação social, visando abordar um tema ou problema específico que transcende um único setor governamental (DE AVELINO; DOS SANTOS, 2014). A crítica ao prefixo “inter” questiona se ele apenas denota a proximidade de saberes isolados, sem promover novas articulações. Na literatura, os termos inter-setorialidade e transetorialidade são encontrados com o mesmo propósito: a integração de saberes e experiências para a solução sinérgica de problemas complexos (INOJOSA, 2001).

Apesar da abrangência e dos objetivos ambiciosos, os programas e políticas enfrentam desafios como a efetividade da implementação, a alocação de recursos adequados, a fiscalização rigorosa e o combate à corrupção (CASSIANO et al., 2023). A superação desses desafios exige um compromisso contínuo dos governos, da sociedade civil e do setor privado com a conservação ambiental e o desenvolvimento sustentável.

A análise dos objetivos dos programas e políticas revela um panorama promissor para a conservação ambiental no Brasil. A diversidade de abordagens, a integração entre diferentes setores e a ambição dos objetivos demonstram o compromisso do país com a preservação do meio ambiente. No entanto, a efetividade da implementação, a superação dos desafios e a construção de um futuro sustentável exigem um esforço conjunto e contínuo de todos os envolvidos.

3.3. Análise das Esferas Políticas (Quem?)

A partir dos resultados, o Brasil parece reconhecer a importância crucial do desenvolvimento sustentável ao implementar uma série de programas e políticas coordenadas principalmente pelo governo federal. Essa centralização demonstra o papel fundamental do Estado na formulação e execução de estratégias abrangentes que visam proteger o meio ambiente e impulsionar o crescimento socioeconômico do setor agropecuário de forma responsável. Na Tabela 6 é possível observar que os programas e políticas agrícolas contam com uma rede de colaboração que envolve a Coordenação Governamental, Parcerias e Colaborações e, até mesmo, Participação Internacional.

Tabela 3 - Análise das Esferas Políticas (Quem?)

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

Para alcançar os objetivos ambiciosos do desenvolvimento sustentável, o governo brasileiro adota uma abordagem colaborativa, que reconhece a necessidade de parcerias e colaborações com diversos setores da sociedade. Essa estratégia multissetorial reúne esforços de governos estaduais, órgãos ambientais, instituições de pesquisa, a sociedade civil e o setor privado. Nesse sentido, essa união de forças garante que diferentes perspectivas e conhecimentos sejam integrados na formulação e implementação das políticas, aumentando as chances de sucesso e a efetividade das ações.

As políticas ambientais no Brasil refletem uma dependência significativa de diretrizes internacionais, evidenciando que o compromisso com causas ambientais muitas vezes só ocorre quando há obrigatoriedade ou normativas que exigem medidas protetivas. Isso sugere a prevalência do interesse econômico exploratório sobre os anseios por um mundo mais sustentável. Em contrapartida, é vital que as políticas públicas ambientais estabeleçam uma relação equilibrada entre o sistema político e a sociedade, garantindo que o mercado não seja privilegiado em detrimento dos valores culturais e sociais. Para isso, é essencial fortalecer o papel do Estado na fiscalização e no cumprimento das normas, independentemente dos interesses envolvidos. Contudo, fica evidente que as políticas existentes, embora orientadas para a preservação ambiental, muitas vezes não são suficientes para enfrentar os desafios de forma operacional rumo a um desenvolvimento plenamente sustentável. Reconhecendo a complexidade desses problemas, é crucial que os mecanismos de gestão das políticas públicas sejam capazes de minimizar os conflitos socioambientais e promover uma efetiva preservação dos recursos naturais (FERNANDES MACEDO CASTELO; FREITAS SCHILLING MARQUESAN; SILVA, 2021).

No contexto dessa discussão, percebe-se que a busca pelo desenvolvimento sustentável no Brasil requer uma abordagem colaborativa e multissetorial, que reconhece a importância das parcerias entre governo, sociedade civil, setor privado e instituições de pesquisa. Essa união de forças permite a integração de diferentes perspectivas e conhecimentos na formulação e implementação de políticas, aumentando as chances de sucesso e efetividade das ações. No entanto, é fundamental reconhecer os desafios impostos pela dependência de diretrizes internacionais e a prevalência do interesse econômico sobre os aspectos ambientais. Para garantir um equilíbrio entre o sistema político e a sociedade, é necessário fortalecer o papel do Estado na fiscalização e no cumprimento das normas, além de promover uma abordagem holística que considere as interconexões entre os desafios ambientais e sociais. Essa perspectiva integrada é essencial para enfrentar os complexos problemas que envolvem a preservação dos recursos naturais e a promoção do desenvolvimento sustentável no Brasil.

3.4. Análise dos Critérios para Efetivação (Como?)

Esta seção apresenta uma análise detalhada dos critérios de efetivação dos programas e políticas analisados e buscou identificar os principais elementos que contribuem para sua efetividade na prática. A análise revela diversos padrões comuns que caracterizam a abordagem do desenvolvimento sustentável no Brasil. Estes padrões se manifestam em diferentes níveis e se interconectam para formar um conjunto coeso de princípios e diretrizes que orientam a ação do Estado na busca por um futuro mais sustentável.

Com base nos critérios de efetivação percebidos nos 17 programas e políticas públicas analisados, foi possível traçar as diretrizes que guiam o desenvolvimento de seus conteúdos e ações (Tabela 7).

Tabela 4 - Critérios para efetivação da Política Agrícola (Como?)

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

A análise do conteúdo desses programas e políticas públicas revelou a complexidade e a multidimensionalidade da agenda ambiental brasileira. As categorias abrangentes identificadas nestes documentos - Governança e Planejamento, Implementação e Ação, Monitoramento e Avaliação, e Aspectos Transversais - fornecem um arcabouço para compreender os principais critérios que contribuem para a efetivação dessas políticas.

O resultado apresentado na Tabela 7 apresenta uma síntese abrangente dos critérios para efetivação de políticas públicas estabelecidos em diversos documentos e estruturas internacionais e nacionais, como por exemplo: Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da Agenda 2030 da Organização das Naçõe Unidas (ONU, (2024) e as diretrizes de cooperação eficaz para o desenvolvimento desenvolvido pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD, (2024).

Nesse contexto, a Tabela 5 oferece uma visão abrangente e contextualizada dos critérios para efetivação de políticas públicas no Brasil. É importante destacar que, embora existam semelhanças com os documentos internacionais, também há diferenças notáveis que refletem as características e desafios específicos do contexto brasileiro. As similaridades se pautam na ênfase na governança e planejamento; foco na implementação e ação; monitoramento e avaliação rigorosos e abordagem transversal. Já as diferenças estão principalmente no contexto brasileiro no qual os critérios refletem as necessidades e desafios específicos do país; nos resultados em um nível mais detalhado de alguns critérios, como "Gestão de Riscos e Transparência" e "Comunicação e Educação Ambiental", fornecendo exemplos concretos e ferramentas relevantes para o contexto brasileiro; ênfase na participação social (engajamento da sociedade civil); e abordagem intersetorial e interdisciplinar (colaboração entre diferentes setores da sociedade e áreas do conhecimento para o desenvolvimento de soluções inovadoras para os desafios da sustentabilidade no Brasil).

Esses resultados apresentam uma síntese valiosa dos critérios para efetivação de políticas públicas no Brasil, complementando os documentos internacionais com uma perspectiva contextualizada e focada nas necessidades e desafios específicos do país. Essa combinação de conhecimentos internacionais e nacionais é fundamental para o desenvolvimento e implementação de políticas públicas eficazes que contribuam para o desenvolvimento sustentável do Brasil.

É importante considerar que os resultados apresentados representam uma visão geral e que a aplicação dos critérios pode variar de acordo com o tipo de política pública e o contexto específico de sua implementação. A implementação bem-sucedida das políticas públicas no Brasil depende do atendimento a esses critérios de forma integrada e sistêmica. É fundamental que o Estado, a sociedade civil, o setor privado e a academia trabalhem de forma colaborativa para superar os desafios e avançar em direção a um futuro ambientalmente equilibrado, socialmente justo e economicamente viável.

3.5. Análise dos Critérios para a Gestão (Como Fazer?)

A gestão eficaz de programas e políticas ambientais requer uma abordagem integrada e orientada para resultados. Com a análise dos programas e políticas públicas selecionados para este estudo, foi possível identificar os critérios que elas possuem para assegurar uma gestão eficaz: a coordenação entre múltiplos atores, a definição de metas e indicadores de monitoramento, a participação da sociedade civil e comunidades locais, o monitoramento e avaliação contínuos, e a transparência e prestação de contas (Tabela 8).

Tabela 5 - Critérios para a gestão dos programas e políticas públicas (Como fazer?)

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

Nesse sentido, uma abordagem abrangente e orientada para resultados na gestão de programas e políticas ambientais é essencial para garantir uma implementação eficaz e sustentável ao longo do tempo, contribuindo para a promoção da conservação ambiental e o desenvolvimento sustentável.

3.6. Análise da Distribuição Espacial das Políticas Pelos Biomas Brasileiros

A análise do conteúdo das políticas estudadas revela uma distribuição desigual das políticas públicas em relação aos biomas brasileiros (Tabela 9). A Amazônia emerge como o bioma mais representado, com aproximadamente 29,41% das políticas públicas analisadas direcionadas exclusivamente para sua conservação e desenvolvimento sustentável. Por outro lado, o Cerrado é o menos representado, com apenas 5,88% das políticas específicas identificadas para essa região. Surpreendentemente, a maioria das políticas públicas analisadas (64,71%) possui uma abrangência nacional, sendo aplicáveis a todos os biomas brasileiros.

Tabela 6 - Análise da distribuição espacial das políticas pelos biomas brasileiros

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

O bioma Amazônia é o mais representado isoladamente, com várias políticas públicas direcionadas exclusivamente para sua conservação e desenvolvimento sustentável (29,41%). Essas políticas abordam questões específicas relacionadas ao desmatamento, manejo florestal, desenvolvimento agropecuário e conservação da biodiversidade na região da Amazônia.

A maioria das políticas públicas analisadas possui uma abrangência nacional (64,71%), sendo aplicáveis a todos os biomas brasileiros. Essas políticas abordam questões transversais, como mudança do clima, promoção da agroecologia, manejo sustentável dos recursos naturais, conservação da biodiversidade e regularização ambiental.

O bioma Cerrado é o menos representado nas políticas públicas analisadas (5,88%), com apenas uma política específica identificada, o Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Bioma Cerrado (PPCERRADO). Esta política aborda questões específicas relacionadas à conservação e prevenção de incêndios no bioma Cerrado, destacando a importância de medidas de proteção e manejo sustentável nessa região.

Desde a criação das políticas públicas PPCDAm e PPCerrado, entre 2004 e 2009, houve uma significativa desaceleração do desmatamento na Amazônia e no Cerrado, com a taxa de desmatamento caindo de 27.772 km² em 2004 para 4.571 km² em 2012. Essas políticas, juntamente com o fortalecimento das ações de controle ambiental, foram fundamentais para essa redução até 2017. Avanços técnicos e de gestão, incluindo a construção de instrumentos institucionais e a melhoria na fiscalização e monitoramento dos ecossistemas, também contribuíram para esses resultados positivos. No entanto, o encerramento dos planos PPCDAm e PPCerrado, além de restrições nas divulgações dos sistemas de monitoramento PRODES e DETER do INPE, indica uma tendência de aumento do desmatamento e das emissões de gases de efeito estufa. Portanto, é crucial que o Brasil aborde com urgência e responsabilidade a proteção dos biomas Amazônia e Cerrado (MENDONÇA; BORNIA, 2022).

A distribuição desigual das políticas públicas ambientais em relação aos biomas brasileiros reflete diferentes níveis de atenção e investimento governamental em cada região. Enquanto a Amazônia recebe uma quantidade significativa de políticas específicas devido à sua importância ambiental global, outros biomas, como o Cerrado, são sub-representados, apesar de sua riqueza em biodiversidade e ameaças crescentes. A predominância de políticas de abrangência nacional pode indicar uma abordagem mais genérica e transversal na governança ambiental, com potencial limitado para abordar desafios específicos enfrentados por cada bioma.

Este estudo destaca a necessidade de uma distribuição mais equitativa de políticas públicas ambientais em relação aos diferentes biomas brasileiros. É essencial que o governo e as partes interessadas considerem as características únicas de cada região ao desenvolver estratégias de conservação e manejo sustentável. Além disso, são necessários esforços adicionais para preencher as lacunas na governança ambiental e promover uma gestão mais eficaz e integrada dos ecossistemas brasileiros. Pois, há necessidade de uma maior atenção e investimento em políticas específicas para os diferentes biomas brasileiros, a fim de promover uma gestão ambiental mais equitativa e sustentável em todo o país.

3.7. Análise da Natureza, Abrangência dos Possíveis Benefícios e Impactos aos Beneficiários

Esta seção do estudo busca fornecer uma análise da natureza, abrangência e impacto das políticas e programas ambientais das políticas e programas selecionados. Ao abordar três dimensões distintas - a natureza ou grau da intervenção, a abrangência dos possíveis benefícios e os impactos nas relações sociais – pretende-se oferecer uma compreensão mais profunda da eficácia e alcance dessas iniciativas. Essa análise multidimensional permitirá discernir não apenas a eficácia das políticas ambientais, mas também seu papel na promoção da equidade social e na construção de relações mais sustentáveis entre os diversos atores envolvidos (Tabela 10).

Tabela 7 - Análise da natureza, abrangência dos benefícios e impactos aos beneficiários

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

Quanto à natureza ou grau da intervenção, esse conjunto de políticas e programas indicam uma abordagem estrutural e abrangente para lidar com questões ambientais e de desenvolvimento sustentável, com diferentes aspectos abordados, desde o controle do desmatamento até a promoção da agricultura de baixo carbono e o desenvolvimento regional sustentável.

Quanto à abrangência dos possíveis benefícios, foi possível observar que uma série de políticas e programas são universais em sua abordagem, o que significa que têm potencial para beneficiar uma ampla gama de pessoas ou áreas. Por exemplo, o Plano de ação para prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) e a Política Nacional sobre Mudança do Clima e Fundo Nacional sobre Mudança do Clima são exemplos de iniciativas que podem trazer benefícios significativos em termos de preservação ambiental e mitigação das mudanças climáticas em larga escala.

Por outro lado, foi possível identificar programas segmentais, que têm como alvo segmentos específicos da sociedade ou áreas geográficas. Entre estes, destacam-se o Programa Florestas, Prevenção e Controle do Desmatamento e dos Incêndios, que visa áreas com alto risco de desmatamento e incêndios, e o Plano de Desenvolvimento Agropecuário da Amazônia – Plano Amazônia + Sustentável (PAS), focado em melhorar as práticas agrícolas na região amazônica.

Além disso, também foi possível identificar programas fragmentados, cujos benefícios são limitados a áreas ou grupos específicos. Por exemplo, o Programa de Apoio à Conservação Ambiental – Bolsa Verde que beneficia apenas os participantes do programa, enquanto a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental das Terras Indígenas (PNGATI) concentra-se nas terras indígenas e suas comunidades específicas.

Esta análise fornece percepções importantes sobre a abrangência e o impacto potencial de políticas e programas ambientais no Brasil. A compreensão desses aspectos é fundamental para orientar futuras estratégias de conservação e desenvolvimento sustentável, garantindo que os esforços sejam direcionados de forma eficaz para alcançar os melhores resultados para o meio ambiente e para as comunidades envolvidas.

Quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu papel nas relações sociais, foi possível identificar os programas em três categorias principais: distributivas, redistributivas e regulatórias, com base na natureza dos benefícios que oferecem e nas relações sociais que promovem.

As políticas e programas identificadas com impactos distributivos têm como objetivo direto beneficiar grupos específicos ou áreas geográficas. Por exemplo, o Plano de ação para prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) visa melhorar as condições de vida das comunidades locais e povos indígenas que dependem dos recursos naturais da região amazônica. Da mesma forma, a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica e a Política de Garantia de Preços Mínimos para Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM-Bio) buscam promover uma distribuição mais equitativa dos benefícios ambientais e econômicos entre agricultores familiares e comunidades tradicionais.

Além disso, observou-se a existência de programas redistributivos que visam redistribuir recursos, oportunidades ou poder de forma mais ampla dentro da sociedade. Por exemplo, o Programa Florestas, Prevenção e Controle do Desmatamento e dos Incêndios busca mitigar os impactos do desmatamento em larga escala, beneficiando não apenas as comunidades locais, mas toda a sociedade que depende dos serviços ecossistêmicos das florestas. O Plano Nacional de Promoção das Cadeias de Produtos da Sociobiodiversidade (PNPSB) e o Programa de Manejo Florestal Comunitário e Familiar (PMFC) também têm como objetivo promover uma distribuição mais equitativa dos benefícios econômicos derivados da biodiversidade e dos recursos naturais.

Por fim, foram identificadas políticas e programas regulatórios que desempenham um papel fundamental na criação e implementação de regras e normas que orientam o uso e a conservação dos recursos naturais. O Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento e das Queimadas no Bioma Cerrado (PPCERRADO) e o Programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC), por exemplo, estabelecem diretrizes específicas para reduzir as taxas de desmatamento e promover práticas agrícolas mais sustentáveis. Essas políticas também visam regular o uso e a ocupação do território, protegendo os direitos territoriais de comunidades tradicionais e povos indígenas, como evidenciado pelo Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu (PDRS Xingu) e a Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental das Terras Indígenas (PNGATI).

Essa análise dos impactos distributivos, redistributivos e regulatórios das políticas e programas ambientais oferece uma compreensão mais profunda de como essas iniciativas podem promover uma distribuição mais equitativa dos benefícios ambientais e sociais, além de fortalecer as relações sociais e comunitárias em diferentes contextos.

Segundo Dorsa (2021) é cada vez mais essencial formar atores governamentais e não governamentais dispostos a contribuir na análise de políticas, seja propondo alternativas ou participando com conhecimentos especializados em cada setor. Além disso, é importante considerar a tendência global de gestão, tanto pública quanto privada, que prioriza agilidade, resultados positivos, eficiência, melhoria na qualidade e responsabilidade no serviço prestado, sempre visando os interesses da coletividade.

Percebe-se então, que essas políticas e programas estão alinhados com os preceitos do desenvolvimento sustentável e da conservação ambiental, abordando questões-chave em diferentes áreas e biomas do Brasil. Várias iniciativas visam tanto a proteção do meio ambiente quanto o desenvolvimento econômico e social de forma sustentável. Por exemplo, o Plano de ação para prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) busca reduzir as taxas de desmatamento na região amazônica, ao mesmo tempo em que promove a conservação da biodiversidade e a melhoria da qualidade de vida das comunidades locais. Da mesma forma, a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica e a Política de Garantia de Preços Mínimos para Produtos da Sociobiodiversidade (PGPM-Bio) incentivam práticas agrícolas mais sustentáveis, promovendo a conservação do solo, da água e da biodiversidade, ao mesmo tempo em que apoiam os agricultores familiares e comunidades tradicionais.

Além disso, programas como o Programa de Regularização Ambiental (PRA) e o Programa de Manejo Florestal Comunitário e Familiar (PMFC) buscam conciliar a produção agropecuária com a conservação dos recursos naturais, incentivando a regularização ambiental das propriedades rurais e o uso sustentável das florestas. Essas iniciativas não apenas contribuem para a proteção do meio ambiente e a conservação da biodiversidade, mas também promovem o desenvolvimento econômico e social de forma equitativa e sustentável. Ao incentivar práticas agrícolas mais sustentáveis, conservação dos recursos naturais e promoção da inclusão social, essas políticas e programas têm o potencial de impulsionar o setor agropecuário e o desenvolvimento sustentável em diferentes áreas e biomas do Brasil.

3.8. Análise da Contribuição para o Desenvolvimento Sustentável e de Suas Fragilidades

A análise das políticas e programas selecionados revela uma variedade de contribuições para o desenvolvimento sustentável em diferentes áreas e biomas do Brasil. Ao examinar essas iniciativas, é possível identificar diversas categorias de contribuição que refletem seus objetivos e impactos. Estas categorias incluem conservação dos recursos naturais, mitigação das mudanças climáticas, desenvolvimento socioeconômico, uso sustentável dos recursos naturais, conservação da biodiversidade e regularização fundiária e ambiental (Tabela 11).

Tabela 8 – Contribuições observadas para o desenvolvimento sustentável

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

A conservação dos recursos naturais é uma prioridade em muitos dos programas analisados. Iniciativas como o PPCDAm, o PAS e o PPCERRADO visam diretamente a proteção da biodiversidade, a preservação dos ecossistemas e a garantia da continuidade dos serviços ecossistêmicos essenciais, como a regulação do clima e a manutenção dos recursos hídricos.

Desde a implementação das políticas públicas PPCDAm e PPCerrado, houve uma significativa redução do desmatamento na Amazônia e no Cerrado. Essas políticas, aliadas ao fortalecimento das ações de controle ambiental, foram cruciais até 2017, beneficiadas por avanços técnicos e de gestão, incluindo a criação de instrumentos institucionais e a melhoria na fiscalização e monitoramento. No entanto, o fim desses planos e as restrições nas divulgações dos sistemas de monitoramento PRODES e DETER do INPE apontam para um possível aumento do desmatamento e das emissões de gases de efeito estufa. Assim, é urgente que o Brasil trate com responsabilidade a proteção dos biomas Amazônia e Cerrado (MENDONÇA; BORNIA, 2022).

Além disso, várias políticas e programas têm como objetivo mitigar os efeitos das mudanças climáticas. A Política Nacional sobre Mudança do Clima, o Programa Agricultura de Baixo Carbono (ABC) e o REDD+ são exemplos de iniciativas que promovem práticas sustentáveis e contribuem para a redução das emissões de gases de efeito estufa.

De acordo com Viola e Mendes (2022), os modelos teóricos de Transições para a Sustentabilidade são valiosos para entender as trajetórias setoriais rumo a uma economia de baixo carbono, mas ainda são subutilizados nas ciências sociais ambientais brasileiras. Os autores trazem um debate sobre a agricultura 4.0, destacando seu potencial e limitações na descarbonização do setor agrícola. Analisando a agroindústria brasileira em três segmentos — agricultura familiar, agronegócio conservador e agronegócio sustentável —, o estudo afirma que a agroindústria enfrenta desafios técnicos, institucionais e político-econômicos na transição para uma economia de baixo carbono, com o agronegócio sustentável demonstrando o melhor desempenho até agora.

No âmbito do desenvolvimento socioeconômico, programas como o PMFC, o Bolsa Verde e o PDRS Xingu têm um impacto significativo no fortalecimento das comunidades locais, promovendo a geração de renda, a inclusão social e o desenvolvimento equitativo.

Os achados de Graciano et al. (2018) revelaram que o Programa Bolsa Verde não alcançou plenamente seus objetivos institucionais, atuando mais como uma política assistencialista de transferência de renda do que como uma iniciativa preservacionista eficaz, dada a persistência dos altos índices de insegurança alimentar entre os beneficiários.

A promoção do uso sustentável dos recursos naturais é outro aspecto importante abordado por várias políticas e programas. O PNPSB, a Política Nacional de Agroecologia e Produção Orgânica e a PGPM-Bio incentivam práticas agrícolas sustentáveis e garantem a sustentabilidade das atividades produtivas.

A conservação da biodiversidade é uma preocupação central em programas como o PNPSB, o PRA e o ARPA, que visam proteger ecossistemas e espécies em áreas protegidas e promover práticas agrícolas sustentáveis que preservem a diversidade biológica.

Bertoldi e Damasceno (2020) destacam conquistas significativas que justificam a continuidade do Programa de Áreas Protegidas da Amazônia (ARPA) pelo governo brasileiro, dada sua contribuição para a criação e fortalecimento de áreas protegidas e um sistema de governança transnacional, essenciais para combater a degradação da biodiversidade amazônica, preservar recursos naturais e resolver conflitos socioambientais.

Por fim, a regularização fundiária e ambiental é abordada pelo PPCDAm e pelo PRA, que buscam promover a segurança jurídica e ambiental das terras, garantindo o uso sustentável dos recursos naturais e a preservação dos ecossistemas.

Essas categorias de contribuição destacam a importância e a diversidade de abordagens dos programas e políticas analisados, todos eles desempenhando um papel fundamental na promoção do desenvolvimento sustentável em diferentes aspectos e regiões do Brasil. Portanto, é evidente que essas políticas e programas desempenham um papel crucial no fortalecimento do setor agropecuário brasileiro de uma forma que seja socialmente inclusiva, economicamente viável e ambientalmente responsável, contribuindo assim para o desenvolvimento sustentável do país.

No contexto do fortalecimento do setor agropecuário brasileiro e da promoção do desenvolvimento sustentável, torna-se evidente que algumas fragilidades de políticas e programas comprometem sua eficácia e impacto a longo prazo. A partir das políticas e programas analisados, foi possível identificar que a falta de recursos financeiros e capacidade técnica, a fragilidade institucional e coordenação, a pressão de interesses econômicos, a resistência a mudanças e burocracia, e os desafios logísticos e ambientais são as fragilidades que afetam o conjunto dessas iniciativas em prol de estimular um setor agropecuário mais sustentável (Tabela 12).

Tabela 9 - Fragilidades observadas nos instrumentos de política pública analisados

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

Uma das principais fragilidades encontradas diz respeito à falta de recursos financeiros e humanos suficientes para a implementação abrangente e eficiente dessas políticas e programas. Muitas vezes, a escassez de financiamento limita a capacidade de realizar ações necessárias para alcançar os objetivos estabelecidos, resultando em lacunas na cobertura territorial e na eficácia das medidas propostas.

Além disso, a fragilidade institucional e a falta de coordenação entre diferentes órgãos governamentais e partes interessadas representam desafios significativos. A falta de integração pode levar à duplicidade de esforços, à ineficiência na implementação e à ausência de uma abordagem holística para lidar com questões complexas relacionadas ao desenvolvimento sustentável.

Outro aspecto relevante é a pressão de interesses econômicos que muitas vezes incentivam práticas predatórias, como o desmatamento e a exploração excessiva dos recursos naturais. Essa pressão pode dificultar a aplicação de medidas de controle e fiscalização, bem como comprometer o compromisso com a conservação ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais.

Além das questões financeiras e institucionais, desafios socioeconômicos, como a pobreza e a falta de alternativas econômicas para as populações locais, representam obstáculos significativos para o sucesso das políticas e programas de desenvolvimento sustentável. A ausência de oportunidades econômicas pode incentivar práticas predatórias de uso da terra e recursos naturais, minando os esforços para promover a sustentabilidade e a equidade social.

A fragmentação das ações governamentais dificulta a gestão pública ao revelar problemas de coordenação e comprometer a consistência na formulação e implementação de políticas públicas (SOUZA; BRONZO, 2020). Diante dessas fragilidades, torna-se imperativo abordar essas questões de forma sistemática e integrada. É fundamental mobilizar recursos adequados, fortalecer a capacidade institucional, promover a coordenação entre os diferentes atores envolvidos e adotar abordagens inovadoras para superar os desafios identificados. Somente assim poderemos avançar na construção de um modelo de desenvolvimento verdadeiramente sustentável e inclusivo para o Brasil.

3.9. Análise da Contribuição da Administração Política Como Mitigadora de Fragilidades

A administração política pode desempenhar um papel crucial na mitigação das fragilidades das políticas e programas voltados para o agronegócio e para o desenvolvimento sustentável. O agronegócio desempenha um papel crucial na economia brasileira, contribuindo significativamente para o crescimento econômico e a geração de empregos. No entanto, para garantir um desenvolvimento sustentável e inclusivo deste setor, é fundamental que as políticas e programas governamentais sejam eficazes, abordando questões ambientais, sociais e econômicas de forma integrada. Na Tabela 13, são apresentadas as contribuições que a Administração Política pode fazer para o conjunto de políticas analisadas a fim de amenizar as fragilidades encontradas.

Tabela 10 - Contribuições da Administração Política para o Desenvolvimento Sustentável do Agronegócio

Fonte: Resultados da pesquisa (2024).

A administração política desempenha um papel fundamental na gestão das relações sociais, tanto em organizações públicas quanto privadas. Ela incorpora dimensões subjetivas, políticas, e técnicas/tecnológicas, refletindo as possibilidades de concretizar projetos de nação ou sociedade (SANTOS et al., 2017).

No contexto dessa discussão, apresenta-se a administração política como uma função crucial na promoção do desenvolvimento sustentável do agronegócio, através da alocação adequada de recursos financeiros, definição de políticas públicas, coordenação entre diferentes atores, engajamento da sociedade civil, monitoramento e avaliação, capacitação e desenvolvimento institucional, transparência e prestação de contas, incentivos e estímulos, legislação e regulação, e por fim, educação e conscientização pública. Ao adotar essa abordagem holística e integrada, os governos podem contribuir significativamente para um crescimento econômico equitativo e sustentável, garantindo ao mesmo tempo a conservação dos recursos naturais e o bem-estar das comunidades rurais.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A análise das políticas agrícolas implementadas desde os anos 2000 no Brasil, à luz dos preceitos do desenvolvimento sustentável e da conservação ambiental, revelou uma ampla gama de programas e iniciativas que visam promover uma agricultura mais sustentável e resiliente. Os objetivos desta pesquisa foram plenamente atingidos, permitindo não apenas a identificação e quantificação das políticas em vigor, mas também a compreensão de seu conteúdo e impacto potencial.

Os resultados indicam que o Brasil adotou uma abordagem multifacetada e adaptativa para lidar com os desafios ambientais e promover o desenvolvimento sustentável. A evolução temporal dos programas, como evidenciado pelo PPCDAm, PPCERRADO e ABC, demonstra uma resposta contínua e adaptativa às necessidades emergentes e uma busca por estratégias mais eficazes ao longo do tempo.

Além disso, a análise revelou programas com foco claro na promoção da sustentabilidade e conservação da biodiversidade, refletindo uma preocupação genuína com a preservação dos recursos naturais. A integração de políticas de mudança climática também indica uma abordagem integrada para enfrentar os desafios ambientais, reconhecendo a interconexão entre desmatamento, mudança climática e desenvolvimento sustentável.

No entanto, a análise também destacou algumas fragilidades que comprometem a eficácia e o impacto a longo prazo dessas políticas e programas. A falta de recursos financeiros e capacidade técnica, fragilidades institucionais e coordenação insuficiente são alguns dos desafios que precisam ser superados para garantir o sucesso dessas iniciativas.

A administração política desempenha um papel crucial na promoção do desenvolvimento sustentável do agronegócio, através da alocação adequada de recursos financeiros, definição de políticas públicas, coordenação entre diferentes atores e engajamento da sociedade civil. A abordagem holística e integrada adotada pelo governo brasileiro mostra um compromisso significativo com a preservação do meio ambiente e o crescimento econômico responsável.

No entanto, é importante destacar que a conservação ambiental não é responsabilidade exclusiva do governo. A mudança de comportamento individual e coletivo, juntamente com investimentos em pesquisa e desenvolvimento de tecnologias sustentáveis, são elementos essenciais para alcançar um futuro mais sustentável.

Com base nos resultados desta pesquisa, duas recomendações principais podem ser sugeridas: aprimorar a governança ambiental para garantir a implementação eficaz das políticas e combater a corrupção, e aumentar o investimento em pesquisa e desenvolvimento de tecnologias agrícolas sustentáveis. Essas medidas podem contribuir significativamente para o avanço do desenvolvimento sustentável do agronegócio e a conservação ambiental no Brasil.

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¹ Programa de Pós-graduação Stricto Senso em Administração, Universidade Federal da Bahia – Salvador (BA), Brasil. Departamento de Administração, Centro Universitário Avantis, Balneário Camboriú (SC), Brasil. Departamento de Administração, Universidade do Sul de Santa Catarina, Itajaí (SC), Brasil. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail

² Programa de Pós-graduação Stricto Senso em Ciências da PropriedadeIntelectual, Universidade Federal de Sergipe – São Cristóvão (SE), Brasil. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail

³ Departamento de Odontologia, Universidade Federal de Sergipe – Aracaju (SE), Brasil. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail

⁴ Programa de Pós-graduação Stricto Senso em Administração, Universidade Federal da Bahia – Salvador (BA), Brasil. Escola de Meio Ambiente, Geografia e Sustentabilidade, Western Michigan University - Kalamazoo (MI), Estados Unidos. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail