A OMISSÃO LEGISLATIVA MUNICIPAL NA INSTITUIÇÃO DE COTAS RACIAIS EM CONCURSOS PÚBLICOS: DEVER CONSTITUCIONAL DE PROMOÇÃO DA IGUALDADE MATERIAL E LIMITES DO CONTROLE JUDICIAL

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/794105588

RESUMO
O artigo examina a omissão de municípios em instituir, por lei própria, reserva de vagas para pessoas negras em concursos públicos e os limites da resposta judicial a essa omissão. O ponto de partida são decisões proferidas em Goiás entre 2025 e 2026 que, na falta de lei local, impuseram aos editais municipais percentuais extraídos da legislação federal. Sustenta-se que o município, embora autônomo para organizar o próprio quadro de pessoal, está vinculado ao dever de promover a igualdade racial, extraído da Constituição, do Estatuto da Igualdade Racial e da Convenção Interamericana contra o Racismo, razão pela qual sua inércia pode ser juridicamente censurada. Esse dever, porém, não autoriza o Judiciário a transpor para o município o modelo das Leis nº 12.990/2014 e nº 15.142/2025, editadas para a administração federal. A pesquisa, qualitativa, bibliográfica e documental, articula a doutrina sobre igualdade, deveres de proteção e autonomia municipal, a análise das decisões, com exame dos autos integrais do caso de Rio Verde, e dados do Censo Demográfico de 2022, que revelam o descompasso entre os grupos e percentuais federais e a população dos municípios envolvidos. Conclui-se que a intervenção judicial legítima deve limitar-se a reconhecer a mora e a determinar a edição de lei municipal, cabendo ao legislador local definir os grupos sub-representados e os percentuais a partir de sua realidade, com a legislação federal como referência, e não como modelo de reprodução automática.
Palavras-chave: cotas raciais; concurso público; omissão legislativa; autonomia municipal; controle judicial.

ABSTRACT
This article examines municipal omission in establishing, through local legislation, racial quotas for Black candidates in civil service examinations, and the limits of judicial responses to that omission. Its starting point is a set of decisions handed down in the State of Goiás in 2025 and 2026 which, in the absence of municipal law, imposed on municipal examination notices percentages drawn from federal legislation. It argues that municipalities, although autonomous in organizing their own workforce, are bound by the duty to promote racial equality set out in the Brazilian Constitution, the Racial Equality Statute and the Inter-American Convention against Racism, so that their inertia may be legally censured. That duty, however, does not authorize courts to transplant into the municipal sphere the model of Laws No. 12,990/2014 and No. 15,142/2025, both enacted for the federal administration. The qualitative, bibliographic and documentary research combines legal scholarship on equality, duties of protection and municipal autonomy, the analysis of those decisions, including the full Rio Verde case file, and data from the 2022 Demographic Census, which reveal the mismatch between federal groups and percentages and the population of the municipalities concerned. It concludes that legitimate judicial intervention should be limited to acknowledging the legislative delay and ordering the enactment of a municipal law, leaving to the local legislature the definition of under-represented groups and of percentages suited to local reality, with federal legislation serving as a reference rather than as a model to be automatically reproduced.
Keywords: racial quotas; civil service examinations; legislative omission; municipal autonomy; judicial review.

1. INTRODUÇÃO

A reserva de vagas para pessoas negras nos concursos públicos federais deixou de ser objeto de controvérsia constitucional depois que o Supremo Tribunal Federal, na Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) 41, reconheceu a validade da Lei nº 12.990/2014 (Brasil, 2017). A política foi ampliada pela Lei nº 15.142/2025, que elevou o percentual para 30% e passou a contemplar também indígenas e quilombolas (Brasil, 2025b). As duas leis, contudo, foram editadas para a administração pública federal. Em Goiás, a Lei estadual nº 23.389/2025 instituiu a reserva nos Poderes Executivo e Legislativo do Estado (Goiás, 2025a), e, nos municípios, a adoção de cotas raciais continua a depender de lei local, que muitos ainda não editaram. A lacuna pesa num estado em que pretos e pardos somam 63,4% da população, segundo o Censo Demográfico de 2022 (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2023b).

A ausência dessa regulamentação local, recentemente, despertou um sério debate no âmbito do Poder Judiciário. Em fevereiro de 2025, sentença proferida na Comarca de Mineiros determinou a reserva de 20% das vagas de um concurso municipal a candidatos negros, aplicando por analogia a Lei nº 12.990/2014 (Goiás, 2025b). Nos meses seguintes, ações da Defensoria Pública suspenderam certames em Rio Verde e em Senador Canedo até a inclusão de cotas nos editais, e o Município de Catalão retificou o edital de um concurso da área da saúde, por força de liminar, para reservar 30% das vagas (Após [...], 2025; Catalão, 2026; Concursos [...], 2025; Goiás, 2025c). Essas decisões partem de uma premissa correta, a de que a falta de lei local não dispensa o município de promover a igualdade racial. O resultado a que chegam, porém, é discutível, qual seja a transposição, para o âmbito municipal, dos grupos e percentuais escolhidos pelo legislador federal.

Daí o problema que orienta este artigo: diante da omissão do município em instituir cotas raciais em seus concursos, até onde pode ir a intervenção judicial? Trabalha-se com a hipótese de que o município, embora autônomo para organizar o próprio quadro de pessoal, está vinculado ao dever constitucional e convencional de promover a igualdade racial, de modo que sua inércia pode configurar omissão juridicamente relevante. Esse dever, contudo, não autoriza o juiz a substituir o legislador local pela reprodução do modelo federal; a intervenção legítima, no máximo, determina que o município legisle a partir da sua própria realidade.

A pesquisa é qualitativa, de natureza bibliográfica e documental. Ao lado da doutrina sobre igualdade, deveres de proteção e autonomia municipal, examinam-se as decisões proferidas em Goiás cujo teor ou cujos efeitos puderam ser confirmados em fontes oficiais, bem como dados do Censo de 2022 sobre a composição racial e étnica dos municípios envolvidos.

O levantamento jurisprudencial concentrou-se em pronunciamentos judiciais de 2025 e 2026 sobre a ausência de reserva de vagas para pessoas negras em concursos de municípios goianos. Os casos foram identificados a partir de comunicações institucionais da Defensoria Pública do Estado de Goiás e de buscas em fontes abertas com expressões relacionadas a cotas raciais, reserva de vagas, concursos públicos municipais, ações afirmativas e omissão legislativa; no caso de Rio Verde, os autos foram consultados na íntegra no sistema Projudi do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, a partir do número do processo. O texto distingue as decisões examinadas em inteiro teor — a sentença proferida em Mineiros, a decisão de tutela provisória, a sentença e o acórdão do caso de Rio Verde e a decisão do Supremo Tribunal Federal na Suspensão de Liminar nº 1.896/GO — dos documentos secundários ou administrativos que apenas comprovam os efeitos de decisões cujo inteiro teor não foi obtido, como notícias institucionais e editais de retificação. O corpus não é exaustivo, pois se limita aos casos documentados nessas fontes, e não foi possível identificar o número do processo nem examinar o inteiro teor da decisão relativa a Bela Vista de Goiás.

O texto está dividido em três partes, sendo que a primeira trata do dever de promover a igualdade racial; a segunda, da autonomia municipal e do alcance da legislação federal; a terceira analisa criticamente as decisões e propõe limites para a intervenção judicial.

2. O DEVER MUNICIPAL DE PROMOVER A IGUALDADE RACIAL

2.1. Igualdade de Oportunidades e Ações Afirmativas

O concurso público é a forma pela qual a Constituição assegura igualdade formal no acesso aos cargos, as mesmas regras, as mesmas provas, a mesma ordem de classificação. A teoria da justiça de John Rawls ajuda a compreender por que essa igualdade, embora indispensável, não basta. Ao contrapor a simples abertura das carreiras aos talentos à igualdade equitativa de oportunidades, Rawls sustenta que “as posições não devem estar abertas apenas de um modo formal, mas que todos devem ter uma oportunidade eqüitativa de atingi-las” (Rawls, 2000, p. 77). Observa, adiante, que a distribuição natural de talentos e de posições de partida não é, em si, justa nem injusta: “O que é justo ou injusto é o modo como as instituições lidam com esses fatos” (Rawls, 2000, p. 109). A frase desloca a questão para as instituições, e o município, enquanto ente que seleciona os próprios servidores, é uma delas.

Renivaldo Fortes extrai da teoria rawlsiana a responsabilidade do Estado por mecanismos positivos de inclusão, entre os quais as ações afirmativas, mas faz uma ressalva que interessa diretamente a este estudo: a questão “não é pensá-las como uma exigência natural da teoria ideal da justiça, mas como uma ideia compatível com os seus princípios de justiça como equidade, na teoria não ideal” (Fortes, 2018, p. 58). A teoria fornece, assim, o fundamento para agir, e não um desenho único de política. Joaquim Barbosa Gomes, em obra pioneira sobre o tema no direito brasileiro, definiu as ações afirmativas como “um conjunto de políticas públicas e privadas de caráter compulsório, facultativo ou voluntário”, voltadas ao combate à discriminação e aos seus efeitos presentes (Gomes, 2001, p. 40), e incluiu entre os seus agentes, ao lado de entidades públicas e privadas, os “órgãos dotados de competência jurisdicional” (Gomes, 2001, p. 41). O Judiciário, portanto, não é estranho às ações afirmativas. O que se discute neste trabalho é a forma da sua participação.

Amartya Sen oferece um elemento adicional. Ao criticar as teorias voltadas apenas ao desenho de instituições ideais, pergunta se a análise da justiça deve “limitar-se ao acerto das instituições básicas e das regras gerais” ou examinar também “os tipos de vida que as pessoas podem levar de fato, dadas as instituições e as regras” (Sen, 2011, p. 40). Transposta para o tema, a pergunta afasta a atenção da existência abstrata de uma norma e a dirige para a situação concreta de cada comunidade, perspectiva que será retomada quando se discutir a calibragem local das cotas.

A crítica antidiscriminatória produzida no Brasil acrescenta a esse quadro uma exigência que nem Rawls nem Sen formulam nesses termos. Thula Pires e Kamila Lima caracterizam as medidas afirmativas como “medidas concretas destinadas a assegurar igualdade de oportunidades e garantia de exercício de direitos fundamentais a grupos sociais historicamente oprimidos, agindo diretamente sobre o sistema de privilégios existentes” (Pires; Lima, 2014, p. 20) e, com apoio nos estudos críticos da raça, voltam a atenção para os “mecanismos jurídicos que, a despeito de uma aparente neutralidade e imparcialidade, produzem e perpetuam desigualdades” (Pires; Lima, 2014, p. 21). Em outro trabalho, Thula Pires observa que a universalidade pressuposta pelos direitos humanos modernos construiu um padrão de humanidade relacionado ao modelo de sujeito soberano “de origem europeia, masculino, branco, cristão, heteronormativo, detentor dos meios de produção e sem deficiências” (Pires, 2017, p. 3) e atribui a defesa de uma igualdade formal “que sacraliza a meritocracia em uma sociedade racialmente estratificada” à tentativa de manter a supremacia branca e o sistema de privilégios por ela promovido (Pires, 2017, p. 8).

Os três referenciais não se confundem. Rawls formula princípios de justiça para as instituições, entre os quais a igualdade equitativa de oportunidades; Sen desloca a avaliação para as vidas que as pessoas efetivamente conseguem levar sob essas instituições; Pires parte da crítica ao indivíduo abstrato, que associa à branquitude (Pires, 2017, p. 8), e propõe pensar os direitos a partir da experiência concreta dos grupos racializados, o que a põe em tensão com teorias que tratam a igualdade a partir de sujeitos abstratos. A convergência possível é estreita, mas suficiente para o objeto deste artigo: nenhuma dessas perspectivas admite que a igualdade no acesso aos cargos públicos se esgote na uniformidade das regras do concurso, e as duas últimas indicam que o desenho de uma política afirmativa depende de saber quem, concretamente, ela deve alcançar.

2.2. O Fundamento Normativo e a Natureza do Dever

A Constituição não contém, em relação à população negra, comando semelhante ao do art. 37, VIII, que manda a lei reservar cargos e empregos públicos às pessoas com deficiência. O dever de promover a igualdade racial resulta da conjugação dos objetivos fundamentais da República (art. 3º, III e IV), da igualdade material (art. 5º, caput) e da competência comum de todos os entes para “combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos” (Brasil, 1988, art. 23, X). O Estatuto da Igualdade Racial dá densidade a esse dever, na medida em que impõe ao poder público promover a igualdade de oportunidades no trabalho, “inclusive mediante a implementação de medidas visando à promoção da igualdade nas contratações do setor público” (art. 39), e estabelece que tais ações, “na esfera da administração pública far-se-ão por meio de normas estabelecidas ou a serem estabelecidas em legislação específica e em seus regulamentos” (Brasil, 2010, art. 39, § 2º).

A Convenção Interamericana contra o Racismo, a Discriminação Racial e Formas Correlatas de Intolerância, aprovada pelo rito do art. 5º, § 3º, da Constituição e promulgada pelo Decreto nº 10.932/2022, reforça esse quadro com hierarquia equivalente à de emenda constitucional. Pelo art. 5, os Estados Partes “comprometem-se a adotar as políticas especiais e ações afirmativas necessárias” para assegurar o exercício de direitos pelos grupos sujeitos ao racismo, medidas que “não se estenderão além de um período razoável ou após terem alcançado seu objetivo”; pelo art. 6, comprometem-se a implementar políticas de igualdade de oportunidades, “entre elas políticas de caráter educacional, medidas trabalhistas ou sociais, ou qualquer outro tipo de política promocional” (Brasil, 2022).

Desses textos decorre um dever positivo que alcança o município, ente que integra o Estado brasileiro e participa da competência comum do art. 23, X. A Convenção, porém, vincula a finalidade e deixa aberta a escolha dos meios, ao dispor que as medidas devem ser as “necessárias”, isto é, proporcionais à desigualdade que se quer corrigir, e temporárias. O Estatuto, por sua vez, indica a legislação específica como o canal pelo qual o dever será cumprido na administração pública. A teoria dos deveres de proteção oferece a medida do controle. A inércia completa do município diante de sub-representação demonstrada fica abaixo desse mínimo. Já o modo de cumprir o dever comporta soluções diversas, e é nesse espaço que atua a autonomia municipal.

A teoria dos deveres de proteção, invocada acima como medida do controle, encontra em Ingo Wolfgang Sarlet uma formulação que ajuda a precisá-la. Para o autor, a perspectiva objetiva dos direitos fundamentais significa que às normas que os consagram “é outorgada função autônoma, que transcende esta perspectiva subjetiva” (Sarlet, 2006, p. 322). Assim, os direitos fundamentais não se limitam a impedir ingerências indevidas do Poder Público; na função de deveres de proteção, implicam “deveres de atuação positiva do Estado” (Sarlet, 2006, p. 331), ao qual incumbe “zelar, inclusive preventivamente, pela proteção dos direitos fundamentais” por meio de medidas “da mais diversa natureza” (Sarlet, 2006, p. 330). Por consequência, a proporcionalidade não se esgota na proibição de excesso (Sarlet, 2006, p. 306): o Estado também frustra o dever de proteção quando atua “de modo insuficiente (isto é, ficando aquém dos níveis mínimos de proteção constitucionalmente exigidos) ou mesmo deixando de atuar”, hipótese que o autor vincula, ao menos em parte, às omissões inconstitucionais (Sarlet, 2006, p. 334). O ensaio trata do direito penal, e não de ações afirmativas, e dele não se extrai nenhuma conclusão sobre cotas raciais em concursos municipais. O que se aproveita é a estrutura do argumento: o dever de enfrentar a desigualdade racial, imposto a todos os entes pela Constituição, pelo Estatuto e pela Convenção, também pode ser descumprido por omissão, e a inércia completa do município diante de sub-representação demonstrada fica aquém do mínimo exigido.

A mesma construção, porém, delimita o alcance do controle. Sarlet registra a convergência quanto à vinculação diferenciada dos órgãos estatais à proporcionalidade, pois aos órgãos legiferantes “encontra-se reservado um espaço de conformação mais amplo e, portanto, uma maior (mas jamais absoluta e incontrolável) liberdade de ação do que a atribuída ao administrador e os órgãos jurisdicionais”; acrescenta que a proibição de insuficiência, especialmente diante de omissões, “obedece a parâmetros menos rigorosos”, sem permitir, contudo, “que se fique aquém de um mínimo em proteção constitucionalmente exigido” (Sarlet, 2006, p. 336). Com apoio em Canaris, observa ainda que, no âmbito da proibição de insuficiência, “é assegurada uma margem significativamente maior aos órgãos estatais, de modo especial ao legislador, a quem incumbe, em primeira linha, eleger e definir as medidas protetivas”, e relata o entendimento do Tribunal Constitucional Federal alemão de que o legislador dispõe de “uma expressiva margem de manobra” na implementação do dever de proteção, cuja violação se reconhece “quando nenhuma medida concreta e adequada é tomada ou as medidas forem inteiramente inadequadas ou ineficazes” (Sarlet, 2006, p. 339). Transposta para o objeto deste artigo, a construção separa dois juízos. O primeiro verifica se o município atingiu o mínimo exigido, e a inércia completa não o atinge. O segundo escolhe, entre as medidas capazes de atingi-lo, os percentuais, os beneficiários e os mecanismos operacionais da política, e esse juízo cabe, em primeira linha, ao legislador local. O reconhecimento do dever de agir, portanto, não autoriza, por si só, que o Judiciário substitua o legislador nessas escolhas.

3. AUTONOMIA MUNICIPAL E ALCANCE DO MODELO FEDERAL

3.1. A Autonomia Como Poder-Dever

A Constituição de 1988 incluiu o município na organização político-administrativa da República (arts. 1º e 18), com lei orgânica própria (art. 29) e competência para legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I). Hely Lopes Meirelles adverte que, nesse campo, não procede a crença de que a lei federal prevalece sobre a estadual e esta sobre a municipal: “Nas áreas reservadas à competência municipal nada podem a lei federal ou a estadual” (Meirelles, 2008, p. 136). A organização do serviço público local está entre essas áreas. Para o autor, “Cada entidade estatal é autônoma para organizar seus serviços e compor seu pessoal”, e, observadas as normas constitucionais e as leis de caráter nacional, o município disciplina o regime de seus servidores segundo as conveniências locais, sendo “inadmissível a extensão das normas estatutárias federais ou estaduais aos servidores municipais”. Por isso, conclui, “Só será possível a aplicação do estatuto da União ou do Estado-membro se a lei municipal assim o determinar expressamente” (Meirelles, 2008, p. 607). Embora formulada a propósito do regime jurídico dos servidores, a lição alcança as regras de ingresso, que integram a mesma competência de compor o próprio pessoal.

A mesma doutrina, contudo, não confunde autonomia com liberdade de nada fazer. Meirelles afirma que, nas matérias em que remanescem aspectos de competência local, “o Município não só pode como deve intervir, atento a que a ação do Poder Público é sempre um poder-dever”, de modo que, tendo o poder de agir, “tem, correlatamente, o dever de agir” (Meirelles, 2008, p. 137). Marta Marques Avila lê o art. 30, I, no mesmo sentido, como “o poder/dever [...] de legislar quando estiver presente o interesse local” (Avila, 2018, p. 526), e Janaína Rigo Santin e Jean Carlos Menegaz Bitencourt associam a função legislativa municipal à “adoção de políticas públicas locais eficazes e conforme o interesse local” (Santin; Bitencourt, 2015, p. 108).

Autonomia e dever, portanto, não se excluem. O município decide como promover a igualdade racial no acesso aos seus cargos, mas não decide se a promove. Essa dupla face é desconsiderada, como se verá, tanto pelas defesas municipais que negam o dever quanto pelas decisões que, ao reconhecê-lo, suprimem a autonomia.

3.2. O Modelo Federal e Seu Alcance

A Lei nº 12.990/2014 reservava aos negros 20% das vagas nos concursos realizados “no âmbito da administração pública federal, das autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista controladas pela União” (Brasil, 2014, art. 1º). Foi essa a lei examinada na ADC 41. Ao declará-la constitucional, o STF fixou parâmetros para a sua efetividade, entre os quais a proibição de que os concursos fracionem “as vagas de acordo com a especialização exigida para burlar a política de ação afirmativa” (Brasil, 2017, p. 3). O julgamento afirmou a validade de uma política federal; não estendeu a lei aos demais entes. A Lei nº 15.142/2025 manteve a mesma delimitação no art. 1º, e o Decreto nº 12.536/2025 distribuiu os 30% em 25% para pessoas pretas e pardas, 3% para indígenas e 2% para quilombolas (Brasil, 2025a, art. 3º).

São leis federais, e não nacionais. A distinção, pressuposta na lição de Meirelles quando separa as normas da União das “leis de caráter nacional” (Meirelles, 2008, p. 607), é decisiva para o problema. O Estatuto da Igualdade Racial e a Convenção impõem a todos os entes o dever de promover a igualdade, ao passo que a Lei nº 15.142/2025 e seu decreto regulamentar descrevem a maneira como a União escolheu cumprir esse dever no seu próprio quadro. Os percentuais e os grupos ali definidos refletem a composição da população nacional e uma decisão política da União, não a realidade de cada município. Não por acaso, os entes que legislaram adotaram desenhos próprios. A Lei goiana nº 23.389/2025 reservou 20% das vagas aos negros nos concursos estaduais com três ou mais vagas (Goiás, 2025a), e a Lei paulistana nº 15.939/2013 estendeu a reserva mínima de 20% também aos cargos em comissão (São Paulo, 2013).

A escolha desses elementos não é neutra. Evandro Piza Duarte e Gianmarco Loures Ferreira chamam de sub-representação legal “a situação identificada na legislação que rege as cotas raciais, que ao eleger certos critérios em detrimento de outros, no que se refere a quanto, onde e quem, mantém a proporção de pessoas que podem vir a ser beneficiadas por essa política inferior à proporção deste mesmo grupo na população brasileira” (Duarte; Ferreira, 2017, p. 226). Se o quanto, o onde e o quem determinam o alcance real da política, defini-los é precisamente a tarefa que a Constituição atribui ao legislador de cada ente, à vista da população a que a política se dirige.

A definição do “quem”, em especial, não é operação abstrata. Thula Pires sustenta que, redimensionados a partir da crítica à ideologia do branqueamento e ao mito da democracia racial, os direitos humanos permitem “responder ao mundo herdado, e não ao mundo idealizado pelas declarações de direitos humanos” (Pires, 2017, p. 8), e propõe “traduzir os direitos humanos em pretuguês”, redefinindo o conteúdo de direitos como a liberdade, a saúde e a educação a partir das experiências de resistência da população negra e da análise estrutural do racismo e do sexismo (Pires, 2017, p. 9-10). Transposta para as cotas em concursos, essa perspectiva indica que os destinatários da reserva devem ser identificados a partir dos grupos efetivamente atingidos pela discriminação na realidade a que a política se dirige, e não deduzidos de um modelo concebido para outra escala. É com esse critério que se examinam, a seguir, as decisões proferidas em Goiás.

4. A RESPOSTA JUDICIAL À OMISSÃO MUNICIPAL

4.1. As Decisões Proferidas em Goiás

O caso de Mineiros é o mais bem documentado. Na ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público, o Município sustentou não haver lei municipal que previsse a reserva de vagas no serviço público local. A sentença, de 23 de fevereiro de 2025, afastou o argumento com base na Convenção Interamericana, à qual atribuiu aplicabilidade imediata: “Não há margem para discricionariedade do Poder Executivo, seja Federal, Estadual ou Municipal. A adoção das ações afirmativas é um comando normativo a um só tempo convencional e constitucional” (Goiás, 2025b, p. 5). Reconhecido o dever, restava definir o percentual, e a sentença o fez nestes termos: “na ausência de Lei Municipal ou Estadual tratando sobre o tema, a forma de se estabelecer percentual de reserva de vagas perpassa pela aplicação, por analogia, do previsto na Lei Federal nº 12.990/2014” (Goiás, 2025b, p. 7). Como reforço, transcreveu acórdão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais segundo o qual, após a ADC 41, a obrigação da lei federal “passou a ser obrigatória para todos os entes federativos”, e determinou a adequação do edital com reserva de 20% das vagas e designação de comissão de heteroidentificação (Goiás, 2025b, p. 8).

Em Senador Canedo, ação da Defensoria Pública levou à suspensão do concurso até a adequação do edital (Após [...], 2025). A medida exigia reserva mínima de 30% para pessoas pretas, pardas, indígenas e quilombolas e foi mantida pelo Tribunal de Justiça de Goiás no Agravo de Instrumento nº 5967910-94.2025.8.09.0174. O Município pediu ao STF a sua suspensão, alegando grave lesão à ordem pública, e o pedido foi julgado improcedente pelo Presidente da Corte, que ressaltou que essa via excepcional não comporta o exame do mérito da controvérsia nem substitui o recurso próprio (Brasil, 2026). O edital complementar, publicado em março de 2026, distribuiu a reserva exatamente como o decreto federal: 25% para pessoas negras, 3% para indígenas e 2% para quilombolas (Instituto [...], 2026). Em Catalão, o edital de retificação adotou 30% para pessoas pretas, pardas, indígenas ou quilombolas, com fundamento na Lei nº 15.142/2025, e registrou que “a eficácia da reserva de vagas de que trata o subitem 5.2 está condicionada à manutenção da decisão judicial mencionada” (Catalão, 2026). Medidas semelhantes foram obtidas pela Defensoria Pública em Rio Verde e em Bela Vista de Goiás (Atuação [...], 2026; Concursos [...], 2025).²

O conjunto revela um padrão. Todas as decisões partem do reconhecimento do dever, e nisso estão corretas. Nenhuma delas, porém, definiu a reserva a partir da realidade do município. Limitaram-se a importar o percentual da lei federal vigente no momento da decisão, que passou de 20% para 30% não porque a população dos municípios tenha mudado, mas porque mudou a lei da União.

O caso de Rio Verde, cujos autos foram examinados na íntegra, permite acompanhar o desdobramento completo de uma dessas medidas.³ Na ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública contra o Município, a decisão de tutela provisória de 6 de maio de 2025 determinou a suspensão dos concursos regidos pelos Editais nº 001, 002 e 003/2025 até a sua retificação, para incluir a reserva de 20% das vagas aos candidatos autodeclarados pretos e pardos “nos moldes do art. 1º da Lei nº 12.990/2014, aplicada por analogia” (Goiás, 2025c, p. 3). A decisão apoiou-se nos objetivos fundamentais da República e na competência comum do art. 23, X, da Constituição, que imporia ao Município o dever de implementar políticas de inclusão, “não podendo se omitir sob a justificativa de ausência de legislação local”, bem como no Estatuto da Igualdade Racial, nas convenções internacionais contra a discriminação racial e na afirmação de que a aplicação das cotas nos Estados e Municípios “não depende de legislação local, conforme entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal” (Goiás, 2025c, p. 2-3). Em 2 de junho de 2025, no curso do processo, o Município editou a Lei nº 7.650/2025, que reservou aos negros 20% das vagas nos concursos públicos e processos seletivos simplificados com três ou mais vagas e alcançou os concursos cujos editais haviam sido publicados em 2025 (Rio Verde, 2025).

A sentença de 21 de agosto de 2025 registrou que, a partir da tutela de urgência, houve a suspensão dos concursos e a posterior edição da lei municipal; reconheceu que “a omissão municipal existia e deveria ser suprida, como de fato foi”, mas afirmou não caber ao Poder Judiciário “substituir o Poder Legislativo ou o Poder Executivo em suas omissões” e julgou improcedente o pedido, revogando a tutela provisória “ante a ausência de normativa municipal anterior ao Edital” (Goiás, 2025d, p. 2-3). Em 4 de maio de 2026, a 9ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás reformou a sentença de ofício e extinguiu o processo sem resolução do mérito, com fundamento no art. 485, VI, do Código de Processo Civil. Segundo a ementa, a edição da lei atendeu integralmente ao objeto da demanda, e a implementação da política no curso da lide, “como desdobramento de determinação judicial liminar”, esvaziou a necessidade de provimento de mérito, o que levou à extinção por falta de interesse processual superveniente e à declaração de que a apelação estava prejudicada (Goiás, 2026, p. 1). O acórdão não examinou a validade da aplicação analógica da lei federal aos municípios, nem a confirmou; essa aplicação constou apenas da decisão provisória, revogada pela sentença.

A trajetória dialoga diretamente com a tese deste artigo. A tutela provisória funcionou como estímulo à edição da lei, como registram a sentença e o próprio acórdão, ao tratar a implementação da política como desdobramento da determinação liminar, o que mostra que a intervenção judicial pode induzir o legislador local a agir. Mas o conteúdo da política passou a ter fundamento em lei municipal, e não na decisão, e foi a edição dessa lei que o Tribunal reconheceu como satisfação da pretensão. Isso não significa que a lei tenha partido de um diagnóstico da realidade local: a mensagem do Executivo que encaminhou o projeto apresentou a reserva de 20% como medida em consonância com a Lei nº 12.990/2014, sem referência a dados sobre a composição racial da população ou dos quadros municipais (Rio Verde, 2025, p. 5-6). A coincidência com o modelo federal, nesse caso, resultou de escolha do legislador local, e não de imposição judicial. A sequência — omissão legislativa, intervenção judicial inicial, edição de lei própria e perda superveniente do objeto — é, assim, coerente com a distinção proposta neste artigo: o dever de promover a igualdade racial pode ser exigido judicialmente, enquanto a definição dos instrumentos permanece, em princípio, com o legislador municipal.

4.2. Os Problemas da Transposição do Modelo Federal

O primeiro problema é de fonte normativa. A analogia supõe uma lacuna que o próprio aplicador está autorizado a preencher; aqui, a lacuna está numa competência legislativa local, e o ordenamento indica quem deve preenchê-la. O Estatuto remete à legislação específica (art. 39, § 2º), a Convenção deixa aos Estados a definição das medidas necessárias, e a doutrina municipalista só admite a aplicação de normas da União ao pessoal do município quando a lei municipal assim o determina (Meirelles, 2008, p. 607). A afirmação, reproduzida em Mineiros e na decisão provisória de Rio Verde (Goiás, 2025c, p. 2), de que a Lei nº 12.990/2014 se tornou obrigatória para todos os entes depois da ADC 41 não encontra apoio no art. 1º da própria lei nem no objeto daquele julgamento, que examinou política restrita à administração federal.

Nem a aplicabilidade imediata invocada na sentença de Mineiros altera essa conclusão. O art. 5º, § 1º, da Constituição e a hierarquia constitucional da Convenção tornam imediatamente exigível o dever de adotar ações afirmativas, mas não fazem surgir do texto convencional um percentual que ele não contém. Os 20% fixados naquele caso não vieram da Convenção, e sim da Lei nº 12.990/2014. O que a norma de aplicação imediata impunha era a obrigação de agir, cujo conteúdo, à falta de lei local, continuava indeterminado; foi essa indeterminação que a analogia preencheu, e é justamente o seu preenchimento que o ordenamento atribui ao legislador.

O segundo problema é de adequação, e os dados do Censo de 2022, reunidos na Tabela 1, o tornam visível (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2023a, 2023b).

Tabela 1. Composição da população e reserva adotada por força de decisão judicial em municípios goianos

Fonte: elaborada pelo autor com base em IBGE, Censo Demográfico 2022 (tabelas 9605 e 9578), e nos documentos judiciais e editais citados.
Nota: o sinal – indica que a tabela 9578 do IBGE não registra pessoas quilombolas no município.

Em Senador Canedo, onde o Censo não registra pessoas quilombolas e apenas 0,16% da população declarou cor ou raça indígena, o edital passou a reservar 2% das vagas a quilombolas e 3% a indígenas, enquanto os 25% destinados a pessoas negras equivalem a pouco mais de um terço da participação de pretos e pardos na população local, de 72,2%. Em Mineiros ocorre o inverso, o município tem 1.210 pessoas quilombolas, 1,73% da população, mas a reserva fixada por analogia à Lei nº 12.990/2014 não as contempla, simplesmente porque a lei federal então vigente não o fazia. Transplantado, o modelo federal erra nos dois sentidos, ao incluir grupos ausentes e ao omitir grupos presentes. Isso não significa que o percentual deva reproduzir a composição demográfica do município, o que nem a lei federal faz, mas evidencia que nenhum critério local de calibragem foi considerado.

O terceiro problema é de estabilidade. Uma reserva cuja eficácia, nos termos do edital de Catalão, fica “condicionada à manutenção da decisão judicial” sujeita candidatos e administração às vicissitudes do processo, muitas vezes ainda em fase provisória. Em Senador Canedo, o STF não validou o modelo adotado; apenas negou o uso da via excepcional da suspensão. A política pública resultante tem, assim, a duração de uma liminar. Em Rio Verde, a reserva imposta pela decisão provisória foi revogada pela sentença, e a política só ganhou estabilidade com a lei municipal editada no curso do processo.

Por fim, a transposição esvazia a deliberação local. O estudo do Ministério Público de Santa Catarina sustenta que, na falta de lei municipal, os parâmetros federais podem ser aplicados de forma analógica e provisória, à semelhança do que o STF decidiu quanto ao direito de greve dos servidores públicos (Brasil, 2008; Santos; Silvestrin; Batista, 2026). A analogia, contudo, tem limite. No caso da greve, a Constituição assegurava um direito cujo exercício dependia apenas de lei; no caso das cotas, o que falta não é a regulamentação de um direito já desenhado, mas o próprio desenho da política, com suas escolhas sobre grupos, percentuais e alcance. Ao fazer essas escolhas a partir da lei da União, o juiz decide em lugar do legislador local e, o que é mais grave, decide sem a informação que justificaria a decisão.

Essas objeções não devem ser confundidas com a defesa de uma postura judicial neutra diante da desigualdade racial. Thula Pires e Kamila Lima examinaram 78 acórdãos do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro sobre ações afirmativas de corte étnico-racial, julgados em segunda instância entre 2002 e 2013 (Pires; Lima, 2014, p. 25-26). Embora a política tenha sido mantida em quase todos os casos, a meritocracia funcionou como justificativa central em 76,92% deles, de modo que as cotas foram garantidas “com ideário incompatível com a proposta das ações afirmativas” (Pires; Lima, 2014, p. 29); as decisões tampouco exploraram sistematicamente o texto constitucional e não utilizaram os tratados internacionais ratificados pelo Brasil (Pires; Lima, 2014, p. 30-31). As autoras advertem que pensar a meritocracia “como mecanismo de seleção neutro e universal”, sem perceber as escolhas políticas subjacentes aos processos seletivos, equivale a defender o modelo de privilégios que se reproduz sob a ideia de “cegueira à cor” (Pires; Lima, 2014, p. 32). A discussão judicial examinada pelas autoras esteve restrita às cotas nas universidades públicas, e o estudo não trata de concursos municipais; ainda assim, a advertência alcança o problema aqui examinado: o risco do controle judicial não está apenas no excesso, mas também numa leitura formalista da igualdade que preserva o resultado sem enfrentar o racismo institucional. Por isso, o limite proposto neste artigo recai sobre o conteúdo da política, e não sobre a firmeza com que o Judiciário deve reconhecer o dever de agir.

4.3. Os Limites da Intervenção Judicial

Rejeitar a transposição não significa negar o controle. Se a inércia municipal pode configurar omissão inconstitucional, o ordenamento oferece respostas compatíveis com a autonomia, e, embora os casos examinados tenham tramitado como ações civis públicas, é nos instrumentos próprios do controle da omissão que se encontra o parâmetro de intensidade da intervenção. Na ação direta de inconstitucionalidade por omissão, declarada a omissão, “será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias”, nos termos do art. 12-H da Lei nº 9.868/1999 (Brasil, 1999); no mandado de injunção, reconhecida a mora, cabe “determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma regulamentadora”, nos termos do art. 8º, I, da Lei nº 13.300/2016 (Brasil, 2016). Foi o caminho seguido pelo STF na ADI 3.682, em que reconheceu a mora do Congresso Nacional e fixou prazo para a edição da lei complementar exigida pelo art. 18, § 4º, da Constituição (Brasil, 2007). Em matéria de políticas públicas, o Tribunal assentou, no Tema 698, que a decisão judicial deve, como regra, apontar as finalidades a alcançar e determinar à Administração que apresente plano ou meios adequados, em vez de impor medidas pontuais (Brasil, 2023).

Aplicada às cotas municipais, essa orientação conduz a uma intervenção menos intensa e mais consistente. Reconhecida a omissão, o Judiciário determina que o município institua por lei, em prazo razoável, a sua política de reserva de vagas. O conteúdo dessa lei pertence ao legislador local, que deve partir de um diagnóstico da população e do próprio quadro de servidores para definir os grupos sub-representados naquela realidade, os percentuais adequados, a base de cálculo da reserva, de modo a evitar o fracionamento vedado pela ADC 41, e os procedimentos de heteroidentificação. A legislação federal e a estadual servem de referência técnica nessa tarefa, mas não de modelo a ser reproduzido automaticamente por decisão judicial. O custo dessa solução é o tempo, pois, enquanto a lei não é editada, certames podem prosseguir sem reserva. A resposta a esse custo está na fixação de prazos curtos e no acompanhamento judicial do processo legislativo, e não na antecipação, pelo juiz, de escolhas que não lhe cabem.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A pergunta que orientou este artigo foi até onde pode ir a intervenção judicial diante da omissão do município em instituir cotas raciais em seus concursos. A resposta passa por duas afirmações que, longe de se excluírem, se completam. O município possui autonomia para legislar sobre o acesso aos seus cargos e para compor o próprio quadro de pessoal. Possui também o dever de observar os dispositivos constitucionais e legais que impõem a promoção da igualdade racial, extraídos dos objetivos da República, do Estatuto da Igualdade Racial e da Convenção Interamericana contra o Racismo. A autonomia lhe permite escolher como cumprir esse dever; não lhe permite deixar de cumpri-lo.

As decisões examinadas acertam ao reconhecer esse dever, mas erram no remédio. Ao aplicar por analogia a Lei nº 12.990/2014 ou reproduzir a Lei nº 15.142/2025 e seu decreto, transpõem para o município uma política desenhada pela União para o seu próprio quadro, com fundamento em leis federais que não alcançam os entes locais. Os dados do Censo de 2022 mostram o efeito dessa transposição: em Senador Canedo, reservaram-se vagas a quilombolas em um município em que o Censo não registra pessoas quilombolas; em Mineiros, a reserva deixou de fora a população quilombola existente. A precariedade das reservas condicionadas à manutenção de decisões provisórias completa o quadro.

Por essas razões, entende-se que a intervenção judicial deve ter limites, e o seu limite máximo é a determinação de que o município edite lei própria em prazo razoável. A essa lei cabe definir os grupos sub-representados naquela região e os percentuais adequados à sua realidade, com base em diagnóstico da população e do quadro de servidores, podendo a legislação federal ser utilizada como referência, mas não como modelo replicável automaticamente. Essa solução preserva a força normativa do dever de promover a igualdade racial sem converter o Judiciário em legislador municipal.

O estudo tem limites. As decisões analisadas são, em grande parte, de primeiro grau ou provisórias e podem ser revistas, e os dados censitários não substituem o levantamento da composição racial dos quadros de cada município. Esse levantamento, sobretudo nos municípios goianos, é o passo seguinte para que o debate sobre a omissão deixe o plano das presunções e passe ao das realizações.

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¹ Advogado. Graduado em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Goiás (PUC/GO). Pós-graduado em Direito Administrativo (FAMEESP), Direito Público (Faculdade Unitá/ Proordem Goiânia), Gestão de Escritórios e Departamentos Jurídicos (Faculdade Legale), Pós-graduando em Direito Municipal (ESA/OAB) e Mestrando em Direito Econômico e Desenvolvimento (IDP). Endereço postal: Rua 94-A, n. 100, Setor Sul, Goiânia, Goiás, CEP: 74083-070. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail.

² Quanto a Bela Vista de Goiás, não foi possível identificar o número da ação civil pública nem examinar o inteiro teor da decisão judicial. Segundo notícia institucional da Defensoria Pública, decisão proferida em 16 de janeiro de 2026 pela Vara das Fazendas Públicas da comarca, ao apreciar pedido de tutela de urgência, determinou ao Município a retificação do edital do concurso para reservar 30% das vagas a candidatos pretos, pardos, indígenas e quilombolas, reconhecendo a aplicabilidade da Lei nº 15.142/2025 (Atuação [...], 2026); a notícia designa o pronunciamento ora como sentença, ora como decisão sobre o pedido de tutela de urgência. Em documento distinto, o Edital nº 03/2025, de 19 de janeiro de 2026, retificou o edital de abertura e o regulamento do Concurso Público nº 01/2025 “em cumprimento de decisão judicial de caráter liminar” e passou a reservar 30% das vagas aos candidatos autodeclarados pretos, pardos, indígenas ou quilombolas, “na forma da Lei Federal nº 15.142, de 03 de junho de 2025” (Bela Vista de Goiás, 2026, p. 1-2). Os fundamentos da decisão mencionados acima constam apenas da notícia.

³ Os autos da Ação Civil Pública nº 5280567-23.2025.8.09.0138 foram consultados pelo autor no sistema Projudi do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, que não oferece endereço eletrônico público individual para esses documentos. As páginas indicadas correspondem à paginação de cada arquivo no sistema: a decisão de tutela provisória (movimentação 4) tem quatro páginas; a sentença (movimentação 27), três; e o acórdão (movimentação 72) compõe-se de dois arquivos, a ementa, com duas páginas, e o relatório, voto e acórdão, com seis. As decisões referem-se ao diploma municipal como “Lei Complementar nº 7.650/2025”, mas o texto sancionado, juntado aos autos e disponível no processo legislativo, identifica-o como Lei nº 7.650, de 2 de junho de 2025.