REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/784514430
RESUMO
O artigo examina a Lei n.º 15.383, de 9 de abril de 2026, que estabeleceu a monitoração eletrônica de agressores como medida protetiva autônoma na Lei Maria da Penha e a vinculou a um arranjo específico de financiamento, composto pelo piso de 6% dos recursos empenhados do Fundo Nacional de Segurança Pública, pela indicação expressa das despesas abrangidas, pela prioridade de alocação de recursos imposta aos entes federativos e pela qualificação do programa de monitoração como permanente e obrigatório. Investiga-se em que medida esse desenho normativo torna a implantação e a manutenção da monitoração eletrônica uma prestação estatal juridicamente exigível. Adota-se o método hipotético-dedutivo, mediante pesquisa bibliográfica e documental, à luz da compreensão da segurança pública como direito fundamental social e serviço público essencial, articulada ao dever constitucional específico de proteção da mulher e às obrigações convencionais assumidas pelo Estado brasileiro. A análise concentra-se na autonomia jurídica da medida, nos mecanismos legais de financiamento e nos parâmetros de controle da omissão estatal. Conclui-se que a definição legislativa da fonte de recursos, do percentual mínimo, da finalidade da despesa, da prioridade alocativa e do caráter permanente do programa restringe substancialmente a possibilidade de invocação genérica da discricionariedade administrativa e da reserva do possível. Nessas condições, a omissão do ente federativo na implantação e na manutenção do sistema de monitoração pode configurar ilegalidade por descumprimento de dever constitucional de proteção, sujeita a controle judicial.
Palavras-chave: Segurança pública; monitoração eletrônica; vulnerabilidade; financiamento vinculado; controle judicial.
ABSTRACT
This article examines Law No. 15.383, of April 9, 2026, which established the electronic monitoring of aggressors as an autonomous protective measure under the Maria da Penha Law and linked it to a specific funding arrangement. This arrangement comprises a 6% floor of the committed resources of the National Public Security Fund, the express designation of the covered expenditures, a resource allocation priority imposed on federative entities, and the classification of the monitoring program as permanent and mandatory. The article investigates the extent to which this legal framework makes the implementation and maintenance of electronic monitoring a legally enforceable state obligation. It adopts a hypothetical-deductive method, based on bibliographic and documentary research, considering public security as a fundamental social right and an essential public service, combined with the specific constitutional duty to protect women and the conventional obligations undertaken by the Brazilian State. The analysis focuses on the autonomous legal nature of the measure, its statutory funding mechanisms, and the standards applicable to judicial review of state omissions. It concludes that the legislative definition of the source of funding, minimum percentage, designated expenditure, allocation priority, and permanent nature of the program substantially restricts the generic invocation of administrative discretion and the reserve of the possible. Under these circumstances, a federative entity’s failure to implement and maintain the monitoring system may constitute an unlawful breach of a constitutional duty of protection and may therefore be subject to judicial review.
Keywords: Public security; electronic monitoring; vulnerability; earmarked funding; judicial review.
1. INTRODUÇÃO
A efetividade das medidas protetivas de urgência constitui, desde a edição da Lei n.º 11.340, de 7 de agosto de 2006, a Lei Maria da Penha, o ponto nevrálgico do sistema brasileiro de enfrentamento da violência doméstica e familiar contra a mulher. Decorridos esses quase vinte anos de sua promulgação, nota-se que a distância entre a concessão judicial da medida e a sua fiscalização concreta tem sido apontada como um dos elos mais frágeis da cadeia protetiva, eis que a ordem de afastamento ou de proibição de aproximação, desacompanhada de instrumentos materiais de vigilância, deposita sobre a própria vítima o ônus de comunicar o descumprimento, frequentemente quando o risco já se converteu em lesão.
A dimensão empírica do problema confere densidade ao diagnóstico. Segundo o Atlas da Violência 2025, somente em 2023 os registros do sistema de saúde apontam 3.903 mulheres vítimas de homicídio no Brasil — 47.463 no período de 2013 a 2023 —, e os dados policiais indicam que 64,3% dos feminicídios ocorrem dentro de casa, espaço infenso ao policiamento ostensivo e, por isso mesmo, dependente de instrumentos individualizados de vigilância (Ipea; FBSP, 2025).
A quinta edição da pesquisa ‘Visível e Invisível: a vitimização de mulheres no Brasil’, em mesmo sentido, estima que 37,5% das brasileiras com dezesseis anos ou mais — o equivalente a 21,4 milhões de mulheres — vivenciaram alguma situação de violência nos doze meses anteriores ao levantamento, com prevalência de 16,1% tanto para a perseguição (stalking) quanto para as ameaças de agressão, condutas que a literatura identifica como fatores de risco do feminicídio (Fórum Brasileiro de Segurança Pública; Instituto Datafolha, 2025, p. 24-25).
E ainda, em dado que interessa de perto a este estudo, recente pesquisa desenvolvida no âmbito da Escola Superior do Ministério Público da União documentou feminicídios consumados na vigência de medidas protetivas de urgência, em contextos de intimação tardia do agressor, de ausência de comunicação tempestiva do descumprimento e de inexistência de monitoramento do cumprimento das ordens judiciais (Ávila et al., 2023, p. 125-128). A ideia de elo frágil da cadeia protetiva, portanto, não se mostra mera conjectura retórica, senão um achado empírico reiterado digno de reflexão.
A Lei n.º 15.383, de 9 de abril de 2026, objeto de análise do presente escrito, intervém precisamente nesse ponto, eis que, ao estabelecer a monitoração eletrônica de agressores como medida protetiva autônoma (art. 22, VIII, da Lei Maria da Penha), o novo diploma não se limitou a acrescentar mais um item ao catálogo protetivo, mas acoplou à medida um regime de prioridade aplicativa, um dever de fundamentação qualificada da sua denegação e, em especial, e aqui o traço que singulariza a intervenção legislativa recente, um arranjo de financiamento vinculado, composto pela elevação do piso de destinação de recursos do Fundo Nacional de Segurança Pública (art. 5.º, § 4.º, da Lei n.º 13.756, de 12 de dezembro de 2018), pela prioridade de alocação de recursos imposta aos entes federativos (art. 39, parágrafo único, da Lei Maria da Penha) e pela qualificação do programa de monitoração como permanente e obrigatório (art. 3.º, IV, da Lei n.º 14.899, de 17 de junho de 2024).
O problema que orienta a presente investigação, apresentado tal contexto, pode ser assim enunciado: a vinculação de recursos e a prioridade alocativa instituídas pela Lei n.º 15.383/2026 são aptas a converter a monitoração eletrônica de agressores em prestação estatal juridicamente exigível, superando os óbices tradicionalmente opostos ao controle judicial das políticas de segurança pública?
A hipótese submetida a exame é afirmativa. Sustenta-se que, ao definir fonte específica de financiamento, percentual mínimo de destinação, despesas abrangidas, prioridade de alocação e caráter permanente e obrigatório do programa, o legislador restringiu a margem de escolha administrativa quanto à própria implantação da política pública. Desse modo, a omissão do ente federativo na estruturação e na manutenção do sistema de monitoração deixa de constituir matéria integralmente situada no campo da conveniência administrativa e passa a admitir controle de legalidade, especialmente quando resultar em ausência ou deficiência grave da prestação estatal de proteção.
O objetivo do artigo consiste, portanto, em analisar o desenho normativo introduzido pela Lei n.º 15.383/2026 e verificar se os mecanismos financeiros e administrativos nela previstos oferecem parâmetros suficientemente objetivos para o controle da omissão estatal. Não se pretende formular um modelo geral de financiamento das políticas de segurança pública, mas examinar os efeitos jurídicos concretos das escolhas realizadas pelo legislador nesse diploma específico.
Para o exame da hipótese, adota-se o método hipotético-dedutivo, mediante pesquisa bibliográfica e documental, com análise legislativa e jurisprudencial, e desenvolvimento estrutura-se em três seções.
A primeira fixa o marco teórico da segurança pública como direito fundamental social e serviço público essencial, em sua dimensão prestacional, articulando-o ao dever constitucional específico de proteção da mulher e às obrigações convencionais de tutela. A segunda examina o novo desenho normativo da monitoração eletrônica, sua autonomia como medida protetiva e o regime de prioridade e fundamentação aplicável às hipóteses de risco qualificado, confrontando-o com a evidência empírica acerca das falhas de fiscalização das medidas protetivas. A terceira analisa o financiamento vinculado e os parâmetros objetivos de controle da omissão estatal, à luz da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sobre o controle jurisdicional de políticas públicas, bem como as vias processuais e administrativas adequadas à exigência de implantação e manutenção do serviço.
2. OS FUNDAMENTOS DA PROTEÇÃO NORMATIVA DIFERENCIADA À MULHER VÍTIMA DE VIOLÊNCIA DOMÉSTICA E FAMILIAR
A Constituição Federal de 1988 inscreveu a segurança no rol dos direitos sociais do art. 6.º e, no art. 144, caput, qualificou a segurança pública como dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, destinada à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio. Da conjugação dos dois dispositivos extrai-se que a segurança pública ostenta a natureza de direito fundamental social (Degraf; Santin; Costa, 2020, p. 30), cujo adimplemento opera como garantia da inviolabilidade dos direitos à vida, à liberdade, à igualdade e à segurança individual assegurados no caput do art. 5.º (Degraf; Santin; Costa, 2020, p. 28).
À ancoragem geral dos arts. 6.º e 144 soma-se fundamento constitucional específico, qual seja, o consagrado no art. 226, § 8.º, que determina que o Estado assegure “a assistência à família na pessoa de cada um dos que a integram, criando mecanismos para coibir a violência no âmbito de suas relações” (Brasil, 1988). Referido dispositivo institui autêntico mandado constitucional de criação de mecanismos protetivos, um comando dirigido primariamente ao legislador, mas que vincula igualmente a Administração Pública na organização dos serviços correspondentes, pois de nada valeria o mecanismo criado em lei sem a estrutura que o opere.
Foi precisamente na análise desse dispositivo, conjugado ao princípio da igualdade, que o Supremo Tribunal Federal assentou a constitucionalidade do regime diferenciado da Lei Maria da Penha, ao julgar a Ação Declaratória de Constitucionalidade n.º 19 (Brasil, 2012a) e a Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 4.424 (Brasil, 2012b), reconhecendo que a proteção da mulher em situação de violência doméstica concretiza dever estatal qualificado, e não mera faculdade legislativa. Dessa qualificação decorre consequência dogmática de primeira grandeza, no sentido de que o direito à segurança não se exaure em uma dimensão negativa, de abstenção estatal, mas reclama prestações positivas, tais como a organização de serviços, alocação de meios materiais e humanos, planejamento e execução de políticas públicas (Degraf; Santin; Costa, 2020, p. 26).
Um fundamento basilar desse regime diferenciado é a condição de vulnerabilidade que o próprio ordenamento reconhece e pressupõe, pois a mulher em situação de violência doméstica não é destinatária de proteção genérica, mas titular de tutela qualificada, calibrada pela assimetria de poder que caracteriza o contexto da agressão e, é exatamente essa vulnerabilidade juridicamente reconhecida que converte a suficiência da proteção estatal em questão constitucional, e não de mera conveniência administrativa. É o que a doutrina, ao examinar a Lei Maria da Penha, denomina tutela diferenciada, ou seja, o reconhecimento de que a situação de violência de gênero exige instrumentos materiais e processuais distintos dos ordinários, sob pena de a igualdade meramente formal operar como veículo de perpetuação da assimetria (Cambi; Denora, 2017).
É nesse quadro que se insere a formulação de Valter Foleto Santin, que define a segurança pública como serviço público essencial, atividade pertinente aos órgãos estatais e à comunidade como um todo, voltada à proteção dos indivíduos mediante prevenção e controle da criminalidade e da violência, de modo a garantir o exercício pleno da cidadania (Santin; Manfré; Nascimento, 2018, p. 190). A caracterização como serviço público essencial desloca o debate do plano retórico dos direitos declarados para o plano concreto da prestação administrativa, como serviços essenciais que se submetem a padrões de continuidade, adequação e eficiência, e sua prestação deficiente ou omissa é juridicamente aferível.
A dogmática dos direitos fundamentais oferece, em mesmo diapasão, a gramática precisa dessa dimensão prestacional. Da perspectiva jurídico-objetiva dos direitos fundamentais decorrem deveres estatais de proteção (Schutzpflichten), pois ao Estado não basta abster-se de violar, mas incumbe-lhe proteger ativamente os bens jusfundamentais contra agressões provenientes de terceiros, o que compreende deveres de organização e procedimento, é dizer, a criação e a manutenção das estruturas administrativas sem as quais a proteção declarada permanece nominal (Sarlet, 2008).
Desse arcabouço deriva, ainda, o critério de aferição do adimplemento, que é a proporcionalidade em sua dupla face, formulada a partir da teoria dos direitos fundamentais de Alexy (2008) e recebida pela dogmática brasileira (Streck, 2005), que veda tanto o excesso de intervenção (Übermassverbot) quanto a proteção insuficiente (Untermassverbot). Sob o prisma da proibição de proteção insuficiente, a pergunta juridicamente relevante deixa de ser se o Estado agiu, e passa a ser se o nível de proteção efetivamente disponibilizado é constitucionalmente adequado ao grau de risco que incide sobre o bem tutelado.
A dimensão prestacional do dever de proteção encontra, contudo, dois obstáculos recorrentemente opostos à sua exigibilidade, os óbices da discricionariedade administrativa na definição das políticas públicas e da escassez orçamentária, articulada sob a fórmulação da reserva do possível.
Quanto ao primeiro, a doutrina em que se apoia este estudo é peremptória a rechaçar a postura judicial abstencionista, escudada na discricionariedade e na independência entre os poderes, configura verdadeira omissão da atividade judicante, com nefasto resultado social e perda de legitimidade da função jurisdicional (Santin, 2013, p. 138). O controle judicial dos atos administrativos relativos à eficiência dos serviços de segurança pública tem assento constitucional na inafastabilidade da jurisdição (art. 5.º, XXXV, CF) e é benéfico à população, porquanto se destina a exigir melhor prestação do serviço estatal (Santin, 2013, p. 140). A jurisprudência, de resto, há muito acolhe pretensões veiculadas em ação civil pública para determinar providências ao Estado em matéria de serviços públicos essenciais, sem que a discricionariedade ou a separação de poderes operem como barreiras intransponíveis (Santin, 2013, p. 146-147).
O parâmetro da eficiência, de resto, não é empréstimo doutrinário, mas tem assento textual duplo. O art. 37, caput, da Constituição erige a eficiência a princípio regente de toda a Administração Pública, e o art. 144, § 7.º, determina que a lei discipline a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública de maneira a garantir a eficiência de suas atividades, em cláusula de singular relevância, que constitucionaliza a eficiência como padrão específico do serviço de segurança, e não como mera aspiração programática.
Dessa reiteração constitucional, Valter Foleto Santin extrai consequência dogmática que este estudo incorpora, ao defender que, ao repetir, no art. 144, § 7.º, a exigência de eficiência já enunciada no art. 37, caput, o constituinte “procurou uma modalidade mais profunda de eficiência, a específica eficiência do serviço de segurança pública”, intento que “poderia ser chamado de busca da ‘eficiência-eficientíssima’, de modo a exigir um grau mais elevado de eficiência do que outras atividades estatais normais” (Santin, 2013, p. 101). A segurança pública, lida sob tal perspectiva, submete-se, portanto, não ao padrão genérico da eficiência administrativa, mas a uma obrigação de resultado qualificada, a dita verdadeira tutela eficientíssima, e a sua colocação como direito fundamental opera, ademais, como mecanismo de ação afirmativa, “um fator importante para a melhoria da prestação de serviço público ao povo, com inegável capacidade de transformação social” (Santin, 2019, p. 147).
Dessa dupla ancoragem, e ainda do padrão qualificado de eficiência que dela emerge, decorre que o indivíduo ocupa, perante o aparato de segurança, a posição de usuário de serviço público essencial, titular do direito à prestação adequada e contínua (Santin; Manfré; Nascimento, 2018, p. 190), em status jurídico que habilita a exigência, individual e coletiva, dos padrões de qualidade correspondentes. Quando, adiante, se examinar a central de monitoramento e o protocolo de resposta ao alerta de violação do perímetro protetivo, será essa métrica, que é eficiência de assento constitucional, aferida pela capacidade real de prevenir o dano, que fornecerá o critério de julgamento da prestação administrativa.
Quanto ao segundo obstáculo, a escusa orçamentária cede diante do mínimo existencial, já que os direitos sociais do art. 6.º situam-se em esfera de exigibilidade que inviabiliza a mera alegação de reserva do possível, impondo ao Estado a aplicação imediata e prioritária de recursos nessas áreas essenciais, com otimização do orçamento e supressão de gastos supérfluos (Santin, 2013, p. 164; no mesmo sentido, Sarlet, 2008, p. 284-289). A segurança pública, integrante do rol do art. 6.º, participa desse regime reforçado de exigibilidade.
O dever de proteção ostenta, ainda, camada internacional específica, cuja arquitetura convém explicitar desde logo, e não apenas como reforço retórico final. O art. 7, alíneas b e d, da Convenção de Belém do Pará obriga o Estado a agir com o devido zelo para prevenir, investigar e punir a violência contra a mulher e a adotar medidas jurídicas que a protejam efetivamente contra ameaças à sua vida e à sua integridade. O sistema interamericano extraiu dessas cláusulas consequências operacionais precisas, consubstanciadas no Relatório n.º 54/01 (caso Maria da Penha Maia Fernandes), em que a Comissão Interamericana responsabilizou o Brasil pela tolerância estatal sistêmica à violência doméstica, assentando que a ineficácia judicial e a impunidade criam ambiente que facilita a violência de gênero — pronunciamento este, importa dizer, que esteve na gênese da própria Lei n.º 11.340/2006.
Em mesmo sentido, na sentença do caso González e outras (“Campo Algodonero”) vs. México, de 16 de novembro de 2009, a Corte Interamericana fixou o parâmetro do dever de prevenção estrita, ao decidir que, conhecendo o Estado a existência de contexto de risco real e imediato para mulheres determinadas ou determináveis, surgem deveres reforçados de prevenção e proteção, cujo descumprimento gera responsabilidade internacional ainda que a agressão provenha de particulares.
O parâmetro foi reafirmado, e dirigido nominalmente ao Brasil, na sentença do caso Barbosa de Souza e outros vs. Brasil, de 7 de setembro de 2021, na qual a Corte Interamericana recordou que, por força do art. 7.b da Convenção de Belém do Pará, as obrigações gerais de garantia se complementam e se reforçam nas hipóteses de violência contra a mulher, a exigir devida diligência estrita das autoridades, e que o dever estatal constitui obrigação de meios a ser assumida como dever jurídico próprio, e não como simples formalismo condenado de antemão à inocuidade (pars. 127-129 da sentença).
Transposta ao plano preventivo, a lição é direta. O Estado que dispõe de instrumento técnico apto a detectar em tempo real a violação do perímetro protetivo, que reconhece legislativamente a sua prioridade nas hipóteses de risco qualificado e que define a fonte de custeio correspondente, mas que não o implanta, não poderá alegar haver empreendido todos os esforços exigidos pela devida diligência.
A infraestrutura de monitoração converte-se, assim, em expressão material do dever convencional de prevenção, ponto ao qual se retornará na terceira seção, no exame das consequências jurídicas da omissão. A internalização desses parâmetros pela ordem constitucional brasileira, por força do art. 5.º, §§ 2.º e 3.º, da Constituição Federal, faz da devida diligência não um compromisso meramente diplomático, mas um padrão normativo interno de aferição da conduta estatal (Piovesan, 2017).
Remanescia, porém, uma fragilidade estrutural no financiamento da segurança pública, diagnosticada com precisão pela doutrina, visto que, diferentemente da educação e da saúde, contempladas com pisos constitucionais de destinação de receita, a segurança não dispunha de mínimo constitucional de alocação orçamentária (Santin; Manfré; Nascimento, 2018, p. 195), permanecendo o seu custeio refém das escolhas conjunturais de cada gestão.
O orçamento convertia-se, assim, em entrave prático à efetivação do direito difuso à segurança (Santin; Manfré; Nascimento, 2018, p. 188). É exatamente sobre essa lacuna, na fração do serviço de segurança pública voltada à proteção da mulher em situação de violência doméstica, que incide a Lei n.º 15.383/2026, cujo desenho normativo passa a ser examinado.
3. DA ACESSORIEDADE À AUTONOMIA: A MONITORAÇÃO ELETRÔNICA COMO RESPOSTA NORMATIVA À VULNERABILIDADE CONCRETA DA MULHER SOB MEDIDA PROTETIVA
A monitoração eletrônica ingressou no ordenamento brasileiro pela porta da execução penal, com a Lei n.º 12.258, de 15 de junho de 2010, que a instituiu como instrumento de fiscalização de condenados (art. 146-B e seguintes da Lei n.º 7.210, de 11 de julho de 1984), e ganhou, na sequência, assento processual penal como medida cautelar diversa da prisão (art. 319, IX, do Código de Processo Penal, na redação da Lei n.º 12.403, de 4 de maio de 2011).
No microssistema da Lei Maria da Penha, contudo, a medida permaneceu por longo período em situação de anomia relativa, pois a prática judicial admitia-a com fundamento na cláusula de abertura do art. 22, caput, que autoriza a aplicação de medidas protetivas “entre outras”, mas sem disciplina legal específica quanto a pressupostos, prioridade, operacionalização ou consequências do descumprimento, o que se traduzia em aplicação territorialmente desigual e dependente da infraestrutura disponível em cada unidade da Federação.
O movimento legislativo mais recente confirma a centralidade crescente do instrumento. A Lei n.º 14.994, de 9 de outubro de 2024 (denominada ‘Pacote Antifeminicídio), inseriu na Lei de Execução Penal o art. 146-E, que impõe a monitoração eletrônica do condenado por crime contra a mulher por razões da condição do sexo feminino sempre que usufruir de benefício que implique saída do estabelecimento penal. O novo dispositivo inverte a lógica original do instituto, visto que, concebida em 2010 como técnica de fiscalização do apenado, a monitoração por dispositivo eletrônico passa a operar, ali, declaradamente em função da segurança da vítima, na mesma ratio que a Lei n.º 15.383/2026 generaliza para o plano das medidas protetivas.
No plano subnacional, registre-se o antecedente paranaense, qual seja, a Lei estadual n.º 18.868, de 12 de setembro de 2016, que instituiu diretrizes para o Dispositivo de Segurança Preventiva (“Botão do Pânico”) destinado a mulheres em situação de violência doméstica e familiar, atualmente operado por aplicativo da Polícia Militar ‘Salve Maria’, experiência que antecipou, em escala local e com as limitações próprias da fragmentação federativa, o componente de alerta à vítima que o art. 22, VIII, da Lei Maria da Penha agora universaliza (Pereira; Ballan Junior; Suxberger, 2021, p. 444). O contexto estadual que motivou a iniciativa permanece, de resto, atual, já que o Anuário Brasileiro de Segurança Pública registra, somente em 2023, 81 feminicídios consumados e 74 tentados no Paraná, com taxa de 1,4 morte por 100 mil mulheres (FBSP, 2024).
A positivação encerra, ademais, um ciclo de maturação institucional. Afinal, já em 2024, o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) recomendava a priorização da monitoração eletrônica nos casos de medidas protetivas de urgência, apoiado em levantamento do Conselho Nacional de Justiça segundo o qual as medidas de proibição de aproximação e de contato representaram cerca de 77% das protetivas concedidas entre janeiro de 2020 e maio de 2022 (Agência Brasil, 2024). A dimensão do universo tutelado confirma a urgência da conversão, tendo em conta que no processo legislativo da Lei n.º 15.383/2026, a relatoria no Senado Federal registrou, com base em dados do Conselho Nacional de Justiça, 966.785 novos casos de violência doméstica analisados pela Justiça em 2024, com 582.105 medidas protetivas concedidas (Senado Federal, 2026).
No que tange ao âmbito nacional, a Lei n.º 15.125, de 24 de abril de 2025, promoveu a primeira positivação expressa, acrescentando ao art. 22 o § 5.º, segundo o qual a medida protetiva de urgência poderia ser “cumulada com a sujeição do agressor a monitoração eletrônica”. A opção legislativa foi, todavia, deliberadamente modesta em sua topologia normativa, já que, alojada em parágrafo, e não em inciso, e vinculada semanticamente à ideia de cumulação, a monitoração foi concebida como instrumento acessório de fiscalização e garantia de efetividade das medidas protetivas de restrição de movimentação (incisos II, III e IV do art. 22), e não como medida protetiva em sentido próprio. Dessa configuração decorria consequência prática relevante, pois não se admitia a imposição isolada da monitoração, que pressupunha sempre uma medida principal a cujo serviço se colocava.
A Lei n.º 15.383/2026, de forma inovadora, desfaz esse arranjo em dois movimentos simétricos, ao revogar o § 5.º (art. 5.º da lei alteradora) e inserir a monitoração eletrônica no inciso VIII do caput do art. 22, agora acompanhada da disponibilização à vítima de aplicação ou dispositivo de segurança que a alerte sobre eventual aproximação do agressor. A mudança de topologia normativa, do parágrafo ao inciso, não é cosmética, senão exprime o deslocamento da medida do plano instrumental para o catálogo das medidas protetivas de urgência propriamente ditas, aplicáveis “em conjunto ou separadamente”, nos termos do próprio caput. A monitoração passa, assim, a ostentar a mesma natureza jurídica que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidada no Tema 1249 (Brasil, 2023) e a Lei n.º 14.550, de 19 de abril de 2023 (art. 19, §§ 5.º e 6.º, da Lei Maria da Penha), reconhecem às medidas protetivas em geral, ou seja, de tutela inibitória autônoma, vocacionada à proteção da integridade da mulher independentemente da existência de inquérito policial ou processo penal em curso, e cuja duração se atrela à persistência do risco, não à sorte da persecução criminal.
Merece nota, ainda, a estrutura bifronte do inciso VIII, pois a medida de tutela não se esgota na vigilância do agressor, compreendendo também a disponibilização à vítima de aplicação ou dispositivo de segurança apto a alertá-la sobre eventual aproximação. O componente altera a posição informacional da mulher no sistema protetivo. É dizer, se no regime anterior, a vítima suportava, na prática, o ônus integral de perceber a violação, documentá-la e comunicá-la, em sequência que a evidência empírica adiante examinada revela frequentemente inviável no intervalo exíguo entre o descumprimento e a escalada letal. Com o dispositivo de alerta, porém, a mulher passa a dispor de informação em tempo real sobre o risco em concretização, o que amplia sua capacidade de autoproteção imediata, tal como buscar abrigo, acionar terceiros, deslocar-se, enquanto a resposta estatal se mobiliza pela via paralela do § 8.º.
A relevância prática dessa autonomização somente se apreende, contudo, à luz da evidência empírica sobre o funcionamento real do sistema protetivo. A pesquisa da Escola Superior do Ministério Público da União, a partir da análise documental de feminicídios consumados no Distrito Federal e de entrevistas com familiares das vítimas, documentou mortes ocorridas na vigência de medidas protetivas de urgência. Em um dos casos analisados, a vítima foi morta portando no bolso cópia da decisão judicial, sem que o agressor houvesse sido intimado. Em outro caso de destaque, o feminicídio consumou-se cinco dias após o registro de ocorrência policial pelo descumprimento da medida, sem que a notícia houvesse sido tempestivamente comunicada ao juízo ou ao Ministério Público (Ávila et al., 2023, p. 125-128). O mesmo estudo aponta, entre as deficiências estruturais do sistema, a lentidão na intimação das medidas pelos oficiais de justiça, a ausência de orientação individualizada à vítima quanto ao procedimento em caso de descumprimento e, no que mais é relevante para o debate ora realizado, a a necessidade de encaminhamento dos casos graves a programas de policiamento destinados ao monitoramento da medida protetiva, ante a inexistência de fiscalização estatal sistemática do seu cumprimento (Ávila et al., 2023, p. 146).
O quadro é corroborado pelos levantamentos de vitimização. A quinta edição da pesquisa Visível e Invisível registra prevalência de 16,1% de perseguição (stalking) e de 16,1% de ameaças de agressão entre as brasileiras nos doze meses anteriores ao levantamento, e adverte que tais condutas, quando praticadas no âmbito de relação íntima ou na fase de rompimento, funcionam como sinais de alerta para as formas letais de violência (Fórum Brasileiro de Segurança Pública; Instituto Datafolha, 2025, p. 25). Ora, é precisamente sobre esse intervalo crítico — entre a ordem judicial de afastamento e a eventual escalada letal — que incide a monitoração eletrônica. Assim, o § 8.º do art. 22 desloca a detecção do descumprimento da esfera da vítima, a quem o sistema anterior atribuía, na prática, o ônus de perceber, documentar e comunicar a violação, para uma infraestrutura estatal de vigilância contínua com resposta policial imediata, conferindo aparato material de fiscalização do seu cumprimento.
O novo regime protetivo, importa dizer, não se limita, porém, a autonomizar a medida, pois hierarquiza a sua aplicação. O § 6.º do art. 22 institui prioridade aplicativa para as hipóteses de descumprimento de medidas protetivas anteriormente impostas ou de risco iminente à integridade física ou psicológica da vítima. Já o § 9.º fecha o circuito com previsão de rara ousadia técnica, estabelecendo que, nos casos prioritários, a decisão judicial que deixar de aplicar a monitoração deverá apresentar fundamentação expressa quanto às razões da não aplicação. O legislador estabelece, com isso, verdadeira presunção legal de adequação da medida nas situações de risco qualificado, invertendo o ônus argumentativo judicial, apontando que não é a concessão que reclama justificação reforçada, mas a denegação.
O § 9.º insere-se, ademais, em linha evolutiva identificável na legislação recente, que vem convertendo standards de proteção em deveres de fundamentação. A Lei n.º 14.550/2023 já havia estabelecido que as medidas protetivas serão concedidas independentemente da tipificação penal da violência, do ajuizamento de ação penal ou cível, da existência de inquérito policial ou do registro de boletim de ocorrência (art. 19, § 5.º), consagrando verdadeiro in dubio pro tutela ou pro vulnerabilis na fase de cognição sumária.
A leitura é compartilhada pelos primeiros comentários doutrinários ao novo diploma, que identificam no § 9.º a inversão expressa da lógica decisória, estipulando que a regra passa a ser o deferimento, reservada a denegação a hipóteses excepcionais especificamente motivadas (Ávila; Garcia, 2022), e sublinham a natureza jurídica cível da medida, inconfundível com a cautelar do processo penal, bem como a sua função probatória na verificação objetiva do descumprimento (Fernandes; Heemann; Cunha, 2026). A literatura emergente adverte, contudo, que a efetividade da monitoração depende de condições que extrapolam o texto legal, tais como infraestrutura adequada, capacitação dos operadores e protocolos de resposta, sem as quais a medida arrisca reduzir-se a promessa simbólica (Pereira; Silva, 2026), em apontamento que deságua, uma vez mais, no problema do financiamento.
Os §§ 7.º e 8.º, por seu lado, disciplinam a operacionalização e revelam, na sua literalidade, a dependência material da medida. Cabe à autoridade competente promover a instalação do equipamento e instruir o agressor sobre o funcionamento e as áreas de exclusão definidas judicialmente, com ciência formalizada em termo nos autos (§ 7.º), e o sistema deverá emitir alerta automático e simultâneo à vítima e à unidade policial mais próxima sempre que rompido o perímetro de exclusão (§ 8.º). O dispositivo desenha, em rigor, um serviço público de prestação continuada, com fornecimento de equipamento, central de monitoramento, canal de comunicação com a vítima e capacidade de resposta policial imediata. Nenhum desses elementos é produzido pela decisão judicial, e todos pressupõem estrutura administrativa permanente, adquirida, mantida e operada pelo Poder Executivo. A medida protetiva do inciso VIII é, nesse sentido, normativamente perfeita e materialmente dependente, com característica que remete o problema da sua efetividade, uma vez mais, ao plano do financiamento e da organização do serviço de segurança pública.
A qualificação do arranjo como serviço público de prestação continuada não é figura de linguagem. Se o serviço público constitui a forma preferencial de realização dos direitos sociais, a ponto de a doutrina qualificá-lo como autêntica garantia fundamental (Schier; Schier, 2016, p. 976), a sua prestação deficiente atinge não apenas a legalidade administrativa, mas o próprio direito fundamental que lhe incumbe realizar. Serviços essenciais submetem-se aos padrões da continuidade, da adequação, da atualidade e da eficiência, que são parâmetros que a doutrina adotada como marco teórico aplica expressamente à segurança pública (Santin; Manfré; Nascimento, 2018, p. 190).
Disso decorrem consequências operacionais, visto que a interrupção do funcionamento da central de monitoramento, a indisponibilidade de equipamentos para instalação imediata quando deferida a medida ou a ausência de protocolo de resposta apto a converter o alerta do § 8.º em intervenção policial tempestiva configuram, tecnicamente, falha do serviço, e não mero infortúnio administrativo. E a falha do serviço, no domínio de um dever de proteção qualificado pelo risco conhecido, projeta efeitos para além do controle da omissão, eis que abre a via da responsabilidade civil do Estado quando da desproteção resultar dano à vítima, tema que excede os limites deste estudo, mas cuja premissa, que é a existência de dever jurídico específico de agir, resta estabelecida pelo novo regime legal.
Completam o desenho normativo, em registro que aqui se faz sem pretensão de desenvolvimento, três previsões: o art. 12-D, que autoriza a imposição imediata da monitoração pela autoridade judicial e, nos Municípios que não sejam sede de comarca, pelo delegado de polícia, com controle judicial diferido no prazo de vinte e quatro horas e ciência concomitante ao Ministério Público, a causa de aumento de um terço até a metade no crime de descumprimento de medida protetiva, quando a violação recair sobre as áreas de exclusão monitoradas ou sobre o próprio dispositivo (art. 24-A, § 4.º), e o parágrafo único do art. 35, que incorpora às campanhas educativas informações sobre o funcionamento das medidas protetivas e dos mecanismos de monitoração, previsão que dialoga com a literatura sobre as intervenções dirigidas aos autores de violência doméstica, para a qual os grupos reflexivos e os programas de acompanhamento constituem instrumento complementar de prevenção à reincidência (Sobral Ferreira; Marinho, 2024), na esteira do que a literatura já sustentava quanto à vocação preventiva do comparecimento do agressor a programas de recuperação e reeducação (Silva; Barbosa, 2017).
A resposta penal majorada, convém notar, opera sempre a posteriori, pois o núcleo protetivo do sistema não reside no tipo penal, mas na infraestrutura de vigilância e resposta que o antecede. A debilidade da via repressiva é, aliás, empiricamente documentada, conforme se extrai de estudo empírico do fluxo de 249 ações penais de violência doméstica ajuizadas em Brasília que apurou que apenas 43,4% dos casos alcançaram condenação sem prescrição, com pena média de três meses e dois dias de prisão, cumprida em regime aberto na quase totalidade dos casos (Ávila; Mundstock, 2025) — o que reconduz, novamente, à questão orçamentária de que se ocupa a seção seguinte.
4. O FINANCIAMENTO VINCULADO E A DENSIFICAÇÃO DO DEVER ADMINISTRATIVO DE PRESTAÇÃO
Feitas tais considerações sobre o novo panorama de tutela, importa dizer que o traço verdadeiramente singular da Lei n.º 15.383/2026 não reside na criação da medida protetiva autônoma, mas no arranjo financeiro que a acompanha. O padrão histórico da legislação brasileira de proteção a grupos vulneráveis tem sido o da declaração de direitos desacompanhada de lastro prestacional, em reiterada reedição, no plano legislativo doméstico, da advertência de Bobbio, para quem o problema fundamental dos direitos do homem, em nosso tempo, não é tanto o de justificá-los, mas o de protegê-los (Bobbio, 2004).
É precisamente sobre a fragilidade estrutural diagnosticada ao final da primeira seção, a ausência de mínimo de alocação orçamentária que convertia o orçamento em entrave prático à efetivação do direito à segurança, que o novo diploma incide, mediante três camadas normativas sobrepostas.
A primeira é o piso de destinação. O art. 5.º, § 4.º, da Lei n.º 13.756/2018, que na redação da Lei n.º 14.316, de 28 de março de 2022, já reservava o mínimo de 5% dos recursos empenhados do Fundo Nacional de Segurança Pública às ações de enfrentamento da violência contra a mulher, passa a fixar o mínimo de 6%, “incluído o custeio da aquisição e manutenção dos equipamentos de monitoração eletrônica dos agressores”. Mais relevante que o incremento quantitativo é a inclusão expressa da despesa, pois o legislador eliminou qualquer margem interpretativa quanto ao cabimento do gasto com a infraestrutura de monitoração no âmbito da destinação vinculada, retirando do gestor a possibilidade de alegar dúvida sobre a subsunção da despesa à finalidade legal.
A segunda camada é a prioridade alocativa, que se verifica da leitura do parágrafo único do art. 39 da Lei Maria da Penha, que impõe aos entes federativos que observem, “entre as prioridades de alocação de recursos”, a aquisição e a manutenção de equipamentos de monitoração para agressores e de dispositivos de segurança para as vítimas. Tal comando é universalmente dirigido a União, Estados, Distrito Federal e Municípios e alcança, portanto, também as fontes orçamentárias próprias, para além dos repasses do fundo.
A terceira camada é a institucionalização do serviço, visto que o art. 3.º, IV, da Lei n.º 14.899/2024 passa a exigir, nos planos de metas dos entes federativos, “programa permanente e obrigatório” de monitoração eletrônica de agressores e de acompanhamento de mulheres em situação de violência, em qualificação ausente da redação original, que convertia o programa em ação sujeita ao juízo de conveniência de cada ciclo de gestão.
O arranjo aproxima-se, a nosso sentir, da construção dos pisos constitucionais dos direitos de interesse geral de saúde e de educação (arts. 198, § 2.º, e 212 da CF), mas deles se distingue em três aspectos que importam ao controle da política pública de tutela diferenciada.
Primeiro, o piso da Lei n.º 13.756/2018 é legal, não constitucional, o que o torna suscetível de modificação por lei posterior, mas em nada lhe enfraquece a imperatividade enquanto vigente, pois a Administração não dispõe de competência para descumprir lei a pretexto de discordar da sua conveniência. Acrescente-se que a liberdade de conformação do legislador futuro tampouco é irrestrita, senão que, uma vez concretizado em lei o nível de proteção reclamado pelo art. 226, § 8.º, da Constituição, a supressão ou o esvaziamento do arranjo de financiamento, desacompanhados de medidas compensatórias equivalentes, esbarrariam na proibição do retrocesso social ou efeito cliquet, postulado que impede a redução ou a eliminação de patamares já atingidos de concretização dos direitos fundamentais sociais (Brega Filho, 2013, p. 107).
Segundo, a base de incidência, pois enquanto os pisos de saúde e educação recaem sobre a receita de impostos, o piso em exame incide sobre os recursos empenhados de um fundo específico, o que simplifica drasticamente a auditabilidade. O cotejo entre o total empenhado do FNSP e a fração destinada às ações de enfrentamento da violência contra a mulher é operação contábil elementar, ao alcance dos órgãos de controle e da sociedade civil.
Terceiro, a nominação da despesa, visto que, diferentemente das vinculações setoriais amplas, o § 4.º do art. 5.º indica expressamente o custeio da aquisição e da manutenção dos equipamentos de monitoração como conteúdo da destinação, em técnica legislativa que reduz o espaço para a contabilidade criativa, pela qual despesas de pertinência duvidosa são imputadas à rubrica vinculada para simular o adimplemento do piso.
A esse conjunto somam-se dois reforços sistêmicos preexistentes que completam o fechamento normativo. O art. 5.º, § 2.º, da Lei n.º 13.756/2018 veda o contingenciamento dos recursos do FNSP, de modo que a destinação mínima não pode ser esvaziada pela via, historicamente corriqueira, da limitação de empenho, e o art. 2.º, § 2.º, da Lei n.º 14.899/2024 que condiciona o próprio acesso dos entes federativos aos recursos federais de segurança pública à apresentação regular dos planos de metas, entre cujos conteúdos obrigatórios figura, agora, o programa permanente de monitoração. O sistema resultante combina, pois, piso de destinação com despesa nominada, vedação de contingenciamento, prioridade alocativa multinível e condicionalidade de repasses.
Nesse diapasão, o argumento da discricionariedade administrativa pressupõe um espaço de escolha entre indiferentes jurídicos, ou seja, incumbe ao administrador decidir quanto, quando e como gastar. Esse espaço foi legislativamente ocupado, pois o ‘quanto’ está no piso de 6%, o em quê, na nomeação ‘expressa da despesa’ e o ‘se’, na obrigatoriedade e permanência do programa. Remanesce ao administrador a discricionariedade técnica de execução, ou seja, na escolha de tecnologia, modelagem contratual, desenho operacional da central de monitoramento, mas nunca a opção de não prestar.
Já o argumento da reserva do possível pressupõe escassez juridicamente não resolvida, a demandar escolhas trágicas do gestor e, quando a própria lei define a fonte, o montante mínimo e a proibição de contingenciamento, a escassez alegável desaparece como escusa, restando apenas, quando muito, a discussão sobre a suficiência do piso, que é questão de política legislativa, não de defesa processual da omissão administrativa.
O plano internacional reforça a conclusão. O art. 7 da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (Convenção de Belém do Pará, 1994) impõe ao Estado brasileiro o dever de atuar com a devida diligência para prevenir a violência contra a mulher, e a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (CEDAW, 1979) obriga à adoção de todas as medidas apropriadas para esse fim. Tais obrigações não constituem premissa autônoma da argumentação aqui desenvolvida — o dever de proteção já se perfaz no plano constitucional doméstico —, mas amplificam-na, à luz do fato de que a omissão na implantação da infraestrutura de monitoração, agora que a lei interna definiu fonte, montante e obrigatoriedade, deixa o Estado sem justificativa apresentável também perante o sistema interamericano, cuja jurisprudência reiteradamente responsabiliza os Estados por falhas de proteção em contexto de violência de gênero.
Recuperando o que se assentou na primeira seção, a jurisprudência interamericana confere a essa arquitetura um fecho preciso. Desde Campo Algodonero, a responsabilidade internacional por atos de particulares configura-se quando o Estado, conhecendo situação de risco real e imediato para vítima determinada ou determinável, deixa de adotar as medidas razoavelmente exigíveis para preveni-lo; e a sentença do caso Barbosa de Souza e outros vs. Brasil reafirmou o dever de devida diligência estrita nas hipóteses de violência de gênero, qualificando-o como dever jurídico próprio do Estado.
Em suma, é dizer, a escusa orçamentária, como dito, já deveria ceder diante do mínimo existencial na esfera dos direitos sociais do art. 6.º, que impõe aplicação imediata e prioritária de recursos, com otimização do orçamento e supressão de gastos supérfluos (Santin, 2013, p. 164; Sarlet, 2008, p. 284-289), mas a Lei n.º 15.383/2026 acrescenta a conversão desse padrão principiológico em parâmetro numérico objetivo, aferível por simples cotejo entre a execução orçamentária e o comando legal.
E assim, a definição legislativa da fonte de custeio, do percentual mínimo, das despesas abrangidas, da prioridade alocativa e do caráter permanente do programa não elimina a discricionariedade administrativa quanto às escolhas técnicas necessárias à sua execução, mas restringe a possibilidade de a Administração simplesmente deixar de instituir e manter a prestação. Demonstrada essa densificação normativa do dever administrativo, cumpre examinar a consequência jurídica correspondente, que é a possibilidade de controle das omissões que comprometam a efetividade do sistema de monitoração eletrônica.
5. A SINDICABILIDADE DA OMISSÃO ESTATAL ESPECIAL: PARÂMETROS, VIAS E TÉCNICAS DE CONTROLE
A previsão legal de uma prestação estatal não conduz, automaticamente, à conclusão de que qualquer aspecto de sua execução possa ser definido pelo Poder Judiciário. A sindicabilidade da omissão exige distinguir o controle do cumprimento das finalidades normativamente estabelecidas da indevida substituição da Administração nas escolhas técnicas de implementação. No caso da monitoração eletrônica de agressores, essa distinção assume especial relevância, já que, embora caiba ao administrador definir a tecnologia, a modelagem contratual, a organização da central, a alocação de pessoal e os protocolos operacionais, a existência de fonte de financiamento, destinação mínima, prioridade alocativa e programa legalmente qualificado como permanente e obrigatório fornece parâmetros objetivos para o controle da ausência ou da deficiência grave do serviço.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal oferece a moldura constitucional desse controle. No julgamento do Recurso Extraordinário n.º 592.581/RS (Tema 220 da repercussão geral), o Plenário assentou ser lícito ao Poder Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer consistente na execução de obras emergenciais em estabelecimentos prisionais, não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o princípio da separação dos poderes, precisamente porque em causa estava dever constitucional expresso (art. 5.º, XLIX, da CF).
A aproximação com a Lei n.º 15.383/2026 deve ser feita, contudo, sem afirmar identidade absoluta entre as situações. No caso da monitoração eletrônica, o dever geral de proteção decorrente dos arts. 6.º, 144 e 226, § 8.º, da Constituição foi densificado por disposições legais que identificam fonte de custeio, percentual mínimo, despesas abrangidas, prioridade de alocação e permanência do programa. Esse grau adicional de determinação normativa reduz o espaço para a invocação genérica da escassez orçamentária, embora não dispense o exame concreto da capacidade administrativa, do cronograma de implementação e da suficiência dos recursos disponíveis.
O parâmetro mais diretamente aplicável encontra-se no Recurso Extraordinário n.º 684.612/RJ, Tema 698 da repercussão geral. Nele, o Supremo Tribunal Federal assentou que a intervenção judicial em políticas públicas destinadas à realização de direitos fundamentais, diante da ausência ou deficiência grave do serviço, não viola a separação dos Poderes. Estabeleceu, ainda, que a decisão deve, como regra, apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar que a Administração apresente o plano ou os meios adequados, evitando a imposição judicial de medidas pontuais caracterizadoras de microgestão.
A moldura converge com a construção doutrinária consolidada sobre o controle jurisdicional de políticas públicas, que legitima a intervenção judicial destinada a assegurar o núcleo essencial dos direitos fundamentais, desde que preservada ao administrador a escolha dos meios de implementação (Grinover, 2013). Esse standard corresponde à distinção adotada no presente estudo, já que a Administração conserva a escolha dos meios técnicos e operacionais de implementação, mas não dispõe de liberdade equivalente para ignorar a finalidade legal, deixar de aplicar os recursos vinculados ou manter serviço apenas formal, incapaz de produzir os alertas e a resposta policial determinados pelo art. 22, §§ 7.º e 8.º, da Lei Maria da Penha.
Nesse quadro, são identificáveis, com precisão, as omissões juridicamente controláveis quanto à lei em análise, que são, em primeiro lugar, a não destinação do percentual mínimo dos recursos empenhados do FNSP às ações de enfrentamento da violência contra a mulher; em segundo lugar, a não aquisição ou não manutenção dos equipamentos de monitoração e dos dispositivos de segurança das vítimas, inclusive a ausência de central de monitoramento operante e de protocolo de resposta ao alerta do § 8.º do art. 22; em terceiro lugar, a não instituição, ou a instituição meramente formal, do programa permanente exigido pelo art. 3.º, IV, da Lei n.º 14.899/2024 e; em quarto lugar, a inobservância da prioridade alocativa do art. 39, parágrafo único, da Lei Maria da Penha, aferível pela comparação entre as dotações destinadas à monitoração e as despesas discricionárias de menor densidade constitucional. Em todas essas hipóteses, a violação do dever constitucional de proteção é a premissa, e o controle jurisdicional, a sua consequência.
A via processual adequada é, primordialmente, a ação civil pública, cujo manejo para a exigência de eficiência dos serviços de segurança pública encontra sólido lastro normativo, na Lei nº 7.347/85, e também doutrinário e jurisprudencial, a começar pela qualificação da segurança pública como direito ou interesse difuso, tutelável pela via coletiva (Santin, 2005, p. 208-216), sem que a discricionariedade ou a separação de poderes operem como barreiras (Santin, 2013, p. 140 e 146-147). O provimento jurisdicional deverá, contudo, guardar razoabilidade, já que a condenação em obrigação de fazer há de considerar o grau de impacto orçamentário, admitindo moderação e escalonamento da medida imposta (Santin, 2013, p. 164-165), em temperamento consequencialista que preserva a legitimidade do controle sem esvaziá-lo.
A ação civil pública não esgota, porém, o repertório de controle. A estrutura numérica do piso habilita a fiscalização pelos Tribunais de Contas, aos quais compete verificar, no exame das contas anuais, o adimplemento da destinação mínima e a regularidade da imputação das despesas à rubrica vinculada, em mecanismo de controle que independe de provocação e opera em ciclo anual. A inobservância deliberada da destinação legal pode, conforme as circunstâncias, atrair a incidência da Lei de Improbidade Administrativa, observada a exigência de dolo específico introduzida pela Lei n.º 14.230/2021.
No plano da legitimação, além do Ministério Público, vocacionado ao controle pela conjugação dos arts. 127 e 129, II e III, da CF, a Defensoria Pública detém legitimidade para a tutela coletiva das mulheres em situação de violência doméstica, grupo cuja vulnerabilidade a própria Lei Maria da Penha pressupõe, enquanto em seu papel de custos vulnerabilis. E não se descarte, ainda, a dimensão federativa do controle, pois a condicionalidade do art. 2.º, § 2.º, da Lei n.º 14.899/2024 institui mecanismo administrativo de enforcement, ou seja, a possibilidade de retenção dos repasses ao ente inadimplente com o plano de metas, que opera como sanção prévia e independente da via judicial, embora reclame aplicação cautelosa, para que a penalização do ente não se converta, por via oblíqua, em desproteção adicional das mulheres sob sua jurisdição.
No plano remedial, a técnica processual adequada à exigência judicial dessas prestações é a dos provimentos estruturais (Arenhart, 2013). A omissão em causa não se resolve por ato único, pois implantar e manter um serviço de monitoração envolve licitação, contratação, instalação de central, capacitação de pessoal e articulação com a rede de resposta policial, em sequência que reclama decisão judicial em fases, com diagnóstico da situação, apresentação de plano pelo ente federativo, fixação de metas intermediárias verificáveis e monitoramento continuado do cumprimento, se necessário com auxílio dos órgãos de controle e das coordenadorias da mulher em situação de violência doméstica dos tribunais. Isso porque o escalonamento das obrigações, admitido pela doutrina que serve de marco a este estudo como técnica de moderação do impacto orçamentário (Santin, 2013, p. 164-165), encontra nos processos estruturais a sua forma processual madura, já que, em vez de esvaziar o controle, a gradualidade o torna executável e converte a sentença, de comando abstrato, em programa fiscalizável de adimplemento do dever de proteção.
Ao fim e ao cabo, a monitoração eletrônica é, por definição, medida dirigida a riscos individualizados e conhecidos, até porque o § 6.º do art. 22 reserva-lhe prioridade exatamente nas hipóteses de descumprimento anterior e de risco iminente. O ente federativo que, cientificado do risco pela própria decisão judicial que defere a medida, não dispõe da infraestrutura para executá-la – infraestrutura esta cujo custeio a lei interna já reservou — realiza, com exatidão quase didática, o suporte fático da responsabilidade por falha de prevenção quando o sabido que o risco era conhecido, a medida era exigível, os meios estavam juridicamente assegurados e a proteção não ocorreu por inércia administrativa.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A investigação confirmou a hipótese formulada. A Lei n.º 15.383/2026 não se limitou a acrescentar uma medida ao catálogo protetivo da Lei Maria da Penha, mas modificou o regime jurídico da monitoração eletrônica de agressores. No plano dogmático, a medida foi deslocada do regime de acessoriedade, no qual havia sido anteriormente prevista como instrumento de fiscalização cumulável, para o catálogo das medidas protetivas de urgência em sentido próprio, com natureza de tutela inibitória autônoma, prioridade aplicativa em situações de risco qualificado e exigência de fundamentação expressa para a sua não aplicação nas hipóteses legalmente indicadas.
No plano prestacional, a nova legislação enfrentou um dos principais obstáculos materiais à efetividade da medida, qual seja, a ausência de recursos previamente vinculados à implantação e à manutenção do sistema. O arranjo formado pelo piso de 6% dos recursos empenhados do Fundo Nacional de Segurança Pública, pela indicação das despesas abrangidas, pela prioridade de alocação de recursos, pela vedação de contingenciamento, pela qualificação do programa como permanente e obrigatório, e pela condicionalidade dos repasses federais, representa uma definição legislativa prévia dos elementos essenciais da política pública.
Essa definição não elimina a discricionariedade administrativa quanto às escolhas técnicas e operacionais necessárias à execução do programa. Cabe à Administração decidir, dentro dos parâmetros legais, a forma de contratação dos equipamentos, a organização da central de monitoramento, a distribuição de pessoal, a articulação com as forças policiais e os protocolos de resposta aos alertas. Não subsiste, contudo, a mesma amplitude decisória quanto à possibilidade de simplesmente deixar de implantar ou manter o serviço, já que a lei preserva a escolha dos meios, mas restringe a escolha de não realizar a prestação legalmente determinada.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal oferece fundamento para essa conclusão. O controle judicial de políticas públicas destinadas à efetivação de direitos fundamentais não viola a separação dos Poderes quando caracterizada ausência ou deficiência grave do serviço, desde que a intervenção jurisdicional, como regra, estabeleça os resultados a serem alcançados e preserve à Administração a definição dos meios adequados. No caso examinado, a existência de parâmetros legais de financiamento, prioridade e permanência permite que o controle se concentre no cumprimento das finalidades normativamente estabelecidas, sem substituir indevidamente o administrador nas decisões técnicas de execução.
Disso decorre a principal consequência jurídica identificada pelo estudo. A omissão do ente federativo na destinação dos recursos legalmente vinculados, na aquisição e manutenção dos equipamentos, na estruturação da central de monitoramento, na definição dos protocolos de resposta ou na instituição do programa permanente pode configurar descumprimento de dever constitucional e legal de proteção. Tal omissão é aferível mediante parâmetros normativos e orçamentários objetivos e pode ser submetida a controle administrativo, financeiro e judicial, inclusive por meio de ação civil pública e, quando necessário, de provimentos estruturais que estabeleçam etapas, metas e prazos de cumprimento.
A invocação da reserva do possível, nesse contexto, não pode ser admitida de maneira abstrata, pois a própria lei definiu fonte de custeio e percentual mínimo de destinação, razão pela qual eventual alegação de impossibilidade deverá ser concreta, demonstrada e compatível com a execução prioritária determinada pelo legislador e, de igual modo, a discricionariedade administrativa não pode legitimar a inércia diante de um programa que o ordenamento qualificou como permanente e obrigatório.
As obrigações internacionais de devida diligência reforçam essa interpretação. Em situações de risco real, imediato e conhecido, especialmente quando individualizado por decisão judicial concessiva de medida protetiva, a inexistência de estrutura para executar a monitoração pode caracterizar falha estatal de prevenção. A relevância prática do tema é evidenciada pelos casos de feminicídio ocorridos durante a vigência de medidas protetivas desprovidas de fiscalização efetiva, nos quais a distância entre a ordem judicial e a capacidade material de acompanhamento comprometeu a finalidade preventiva da tutela.
A efetividade da Lei n.º 15.383/2026 dependerá, em última análise, da transformação das vinculações orçamentárias e dos comandos legais em equipamentos, equipes, protocolos e respostas tempestivas. Assim, o mérito central do novo diploma está em tornar essa implementação juridicamente verificável, e a proteção deixa de depender exclusivamente das prioridades circunstanciais de cada gestão e passa a ser examinada a partir de deveres legais, recursos vinculados e resultados concretamente exigíveis.
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1 Mestre em Ciências Jurídico-Criminais pela Universidade de Coimbra (UCPT). Mestrando em Ciência Jurídica pela Universidade Estadual do Norte Pioneiro (UENP). Juiz de Direito (TJPR). Lattes: http://lattes.cnpq.br/3437177282146267
2 Mestra em Ciências Jurídico-Empresariais pela Universidade de Coimbra (UCPT). Especialista em Direito Processual Civil pelo Complexo Educacional Damásio de Jesus). Delegada de Polícia Civil (PCPR). Lattes: http://lattes.cnpq.br/1157307733820924
3 Doutor em Direito pela Universidade de São Paulo (USP) e pós-doutor em Direito pela Universidade de Coimbra (UCPT). É professor de graduação de Mestrado e Doutorado (UENP, Jacarezinho-PR, Brasil) e líder do GP Políticas públicas e direitos sociais. Procurador de Justiça no Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP). Lattes: http://lattes.cnpq.br/2477797238091284
4 Mestrando em Direito Empresarial e Cidadania pela Unicuritiba. Especialista em Direito Penal e Processual Penal pela Faculdade Única de Ipatinga. Delegado de Polícia Civil (PCPR). Lattes: http://lattes.cnpq.br/8806561900745535
5 Mestre em Ciência Jurídica pela Universidade Estadual do Norte Pioneiro (UENP). Especialista em Direito Constitucional pelo IDCC-Londrina. Procurador Municipal em Ribeirão do Pinhal. Lattes: http://lattes.cnpq.br/7835860483174097