UMA ANÁLISE SOBRE O PROCESSO DE MONITORAMENTO DOS PLANOS MUNICIPAIS DE EDUCAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PARAIBANOS

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/777727997

RESUMO
O presente estudo analisa o processo de monitoramento dos Planos Municipais de Educação (PMEs) nos municípios do estado da Paraíba, considerando sua relevância como instrumento estratégico de planejamento e gestão das políticas educacionais. Parte-se do pressuposto de que o monitoramento contínuo é fundamental para assegurar a efetividade, a eficiência e a equidade das ações educacionais. Nesse sentido, a pesquisa investiga a existência, a qualidade e a periodicidade dos mecanismos de acompanhamento adotados pelos municípios. A metodologia adotada é de abordagem mista, combinando procedimentos quantitativos e qualitativos, com base em análise documental de relatórios de monitoramento, dados institucionais e normativas vinculadas ao Plano Nacional de Educação (2014–2024). Busca-se identificar se existiu alguma lacuna relacionada à ausência de avaliação por parte dos municípios da Paraíba, possivelmente pela falta de cultura avaliativa, limitações técnicas dos gestores, insuficiência de ferramentas tecnológicas e baixa participação social. Espera-se que os resultados contribuam para o fortalecimento das práticas de gestão educacional, promovendo a institucionalização de uma cultura de monitoramento baseada em evidências e ampliando a transparência e a responsabilização na administração pública.
Palavras-chave: Plano Municipal de Educação; Monitoramento; Políticas Públicas; Gestão Educacional; Avaliação.

ABSTRACT
This study analyzes the monitoring process of Municipal Education Plans (MEPs) in the municipalities of the state of Paraíba, considering their relevance as a strategic instrument for planning and managing educational policies. It is based on the assumption that continuous monitoring is fundamental to ensuring the effectiveness, efficiency, and equity of educational actions. In this sense, the research investigates the existence, quality, and periodicity of the monitoring mechanisms adopted by the municipalities. The methodology adopted is a mixed-methods approach, combining quantitative and qualitative procedures, based on documentary analysis of monitoring reports, institutional data, and regulations linked to the National Education Plan (2014–2024). The aim is to identify any gaps related to the absence of evaluation by the municipalities of Paraíba, possibly due to a lack of evaluative culture, technical limitations of managers, insufficient technological tools, and low social participation. The results are expected to contribute to strengthening educational management practices, promoting the institutionalization of an evidence-based monitoring culture and increasing transparency and accountability in public administration.
Keywords: Municipal Education Plan; Monitoring; Public Policies; Educational Management; Evaluation.

INTRODUÇÃO

O Brasil possui um sistema educacional desafiado por desigualdades regionais, dificuldades de infraestrutura e escassez de recursos. Nesse contexto, é fundamental que políticas públicas voltadas para o ensino sejam acompanhadas de perto, para que o impacto dessas políticas seja maximizado e as metas estabelecidas sejam cumpridas.

O Plano Municipal de Educação - PME é um dos principais instrumentos de planejamento educacional dos municípios, e tendo o potencial de influenciar diretamente na qualidade do ensino, desde a alocação de recursos até a infraestrutura escolar, necessita ter um monitoramento contínuo (INEP, 2022). Assim, entender a eficácia dos mecanismos de planejamento, monitoramento e avaliação é essencial para melhorar as condições educacionais em um município, bem como possibilitar o aumento de captação de recursos.

A importância do planejamento e monitoramento das políticas públicas para a educação se justifica pela necessidade de garantir a eficácia, a eficiência e a equidade das políticas educacionais. Essas práticas devem aprimorar as políticas existentes, garantir a utilização adequada de recursos públicos, reduzir desigualdades e proporcionar uma educação de melhor qualidade para todos os cidadãos. Através de indicadores claros, é possível identificar as áreas que necessitam de mais investimento ou de estratégias pedagógicas inovadoras. O monitoramento regular pode apontar falhas na implementação e ajustes necessários, enquanto a avaliação permite medir o impacto das políticas.

Desta forma, essa pesquisa pretende contribuir para o entendimento sobre a importância dos mecanismos de monitoramento de políticas públicas, especialmente em relação ao impacto direto nos planos de melhoria da qualidade do ensino, para um município. A pesquisa deverá destacar um ponto importante para a reflexão sobre o tema no momento em que identifica lacunas nos processos de monitoramento e avaliação nos municípios do estado da Paraíba. Assim, torna-se possível estudar se falta uma cultura de avaliação no setor público, que envolva toda a população, desde os gestores até a sociedade civil, contribuindo para um ciclo contínuo de melhoria das políticas educacionais.

A falta de monitoramento pode levar a decisões baseadas em suposições e não em dados concretos, impedindo que se tenha informações sobre onde está a falha e o que precisa ser melhorado, já que não é possível saber o que está funcionando e o que não está. Apesar dos avanços e dos investimentos em políticas públicas educacionais, muitas vezes os resultados não correspondem às expectativas, como a melhoria das taxas de alfabetização, a redução da evasão escolar e a melhoria da qualidade do ensino.(Crumpton, 2016)

Quando as políticas públicas na educação são implementadas sem um acompanhamento adequado de seus impactos gera falta de transparência e responsabilidade entre os gestores públicos, acarretando em erros de avaliação e direcionamento de recursos. O Plano Municipal de Educação - PME é um instrumento de planejamento educacional obrigatório para os municípios brasileiros, que influencia diretamente as políticas públicas educacionais, já que define estratégias de desenvolvimento social, infraestrutura e investimento na educação, por isso, tem como obrigatório, o mecanismo de monitoramento bienal. (Ministério da Educação, MEC, 2022).

Contudo, em muitos países, especialmente no Brasil, há uma cultura de implementação de políticas públicas sem a devida preocupação com sua avaliação. Isso resulta em um ciclo vicioso, onde as políticas são criadas, mas não são analisadas ou aprimoradas com base em evidências (Crumpton, 2016, p.65).

Um exemplo desse problema foi demonstrado por Sehrnen e Martins (2022) quando inferem que a ausência de publicização de relatórios de monitoramento dos PMEs de grande parte dos municípios do RMBS evidencia a dificuldade das municipalidades na efetivação do acompanhamento e avaliação dos planos, implicando em descumprimento do que está proposto no PNE e nos próprios PMES, bem como prejudicando a transparência quanto às ações para a educação municipal.

Frente às questões apresentadas surgem alguns questionamentos investigativos: Há realmente uma ausência de práticas eficazes de monitoramento? Essa ineficiência ocorre devido a ausência de ferramentas tecnológicas, como plataformas de gestão e análise de dados resultando em falhas na execução do PME?

Diante destas questões, este estudo tem como objetivo principal analisar e quantificar o desempenho dos municípios paraibanos no processo de elaboração e monitoramento dos Planos Municipais de Educação, avaliando sua efetividade, regularidade e alinhamento às diretrizes do Plano Nacional de Educação (2014–2024). Espera-se que os resultados desta pesquisa possam fornecer subsídios para o aprimoramento das práticas de gestão pública, influenciando positivamente as políticas educacionais e o planejamento público. Planejamento para ser efetivo precisa ter monitoramento, com instrumentos que tornem o monitoramento fácil e viável, é possível tornar o planejamento um instrumento de gestão eficiente.

METODOLOGIA

A pesquisa caracteriza-se como um estudo de abordagem mista (quantitativa e qualitativa), de natureza descritiva e analítica. O objetivo desta pesquisa é analisar e quantificar o desempenho dos municípios paraibanos no processo de elaboração e monitoramento dos Planos Municipais de Educação, avaliando sua efetividade, regularidade e alinhamento às diretrizes do Plano Nacional de Educação (2014–2024). A intenção é identificar lacunas em relação aos processos de monitoramento e avaliação dos municípios.

Inicialmente, foi realizada uma pesquisa documental, com levantamento de dados em fontes oficiais, incluindo relatórios de monitoramento dos PMEs, portais institucionais das prefeituras, documentos do Ministério da Educação e normativas relacionadas ao Plano Nacional de Educação (2014–2024).

Na abordagem qualitativa, foram analisados conteúdos dos relatórios disponíveis, buscando compreender aspectos como capacidade técnica dos gestores, uso de tecnologias e envolvimento da comunidade escolar. Os dados foram sistematizados e interpretados com base no referencial teórico sobre políticas públicas educacionais, planejamento e avaliação, permitindo identificar padrões, fragilidades e avanços.

Na etapa quantitativa, foram coletadas informações sobre indicadores de análise conforme determinado e publicado pelo MEC, conforme a seguir:

• Elaboração dos Planos subnacionais

• Adesão à Assistência Técnica

• Relatórios de Monitoramento

• Relatórios de Avaliação

Os indicadores permitiram classificar e comparar os municípios quanto ao nível de implementação dos documentos de planejamento e monitoramento.

A partir da análise, será realizada uma síntese das evidências encontradas, destacando os principais resultados dos municípios do estado da Paraíba.

DESENVOLVIMENTO

A análise do processo de monitoramento dos Planos Municipais de Educação (PMEs) nos municípios do estado da Paraíba deve ser compreendida à luz do marco normativo instituído pela Lei nº 13.005/2014, que estabelece a obrigatoriedade da elaboração, acompanhamento e avaliação dos planos educacionais em todos os entes federativos. Tal dispositivo legal reforça a centralidade do monitoramento como elemento estruturante do ciclo de políticas públicas, compreendido não apenas como instrumento de controle, mas como mecanismo de retroalimentação do planejamento e de qualificação da gestão educacional. (Brasil, 2014)

Do ponto de vista teórico, o monitoramento e a avaliação integram o ciclo das políticas públicas, sendo fundamentais para a produção de evidências que orientem a tomada de decisão e o aprimoramento das ações governamentais (HOWLETT; RAMESH; PERL, 2013). Nesse sentido, a ausência ou fragilidade desses mecanismos compromete a racionalidade das políticas públicas, favorecendo a reprodução de práticas baseadas em suposições, em detrimento de diagnósticos fundamentados em dados empíricos (CRUMPTON, 2016).

As orientações do Ministério da Educação indicam que o monitoramento dos PMEs deve ocorrer de forma contínua e sistemática, com periodicidade mínima bienal, envolvendo a definição de indicadores, a produção de relatórios e a participação de instâncias colegiadas e da sociedade civil. Tal perspectiva dialoga com a concepção de gestão democrática da educação, prevista na Constituição Federal de 1988 e na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei nº 9.394/1996), reforçando a importância da transparência e do controle social. (BRASIL, 2022)

Segundo MEC (2022), existiram etapas a serem seguidas pelos municípios que seguiram desde a elaboração até o processo de monitoramento e avaliação, os quais serão detalhados. A elaboração e monitoramento dos Planos Municipais de Educação (PME), foram processos fundamentais para garantir a continuidade das políticas educacionais, transcendendo mandatos governamentais por terem uma vigência decenal. Tais etapas serão detalhadas a seguir.

Elaboração dos Planos Subnacionais (PME)

A elaboração do PME é uma exigência legal estabelecida pelo Artigo 8º da Lei nº 13.005/2014 (Plano Nacional de Educação - PNE), que determinou que estados e municípios elaborassem ou adequassem seus planos em consonância com as metas nacionais no prazo de um ano.

• Processo Metodológico: Envolve cinco etapas principais: 1) definição de responsabilidades; 2) elaboração do documento-base; 3) promoção de debate público; 4) redação do Projeto de Lei (PL); e 5) acompanhamento da tramitação legislativa.

• Alinhamento Estratégico: O PME deve estar alinhado ao PNE e ao Plano Estadual de Educação (PEE), garantindo que as metas locais contribuam para a unidade nacional, mas respeitando as especificidades de cada território.

• Natureza Jurídica: Uma vez aprovado e sancionado, o plano torna-se lei, o que o caracteriza como um Plano de Estado, obrigando gestões futuras a cumprirem o que foi pactuado.

Adesão à Assistência Técnica

O Ministério da Educação (MEC) instituiu a Rede de Assistência Técnica para Monitoramento e Avaliação dos Planos de Educação com o objetivo de subsidiar as comissões coordenadoras responsáveis por esta finalidade nos estados, no Distrito Federal e nos municípios. O objetivo era auxiliar os entes federados no cumprimento dos prazos e na qualificação técnica dos planos.

Nesta perspectiva, cada ente federativo, após conhecimento da metodologia de trabalho a ser desenvolvida nesse processo, faz adesão à assistência técnica do MEC, que inclui o processo formativo, a coleta de informações e os acompanhamentos das ações desenvolvidas durante a vigência do PNE. Essa rede foi decisiva para que quase 100% dos municípios brasileiros tivessem seus planos sancionados até 2016, um resultado historicamente superior ao período do PNE anterior (2001-2011), quando não houve tal assistência coordenada.

Após a adesão à assistência técnica, os municípios precisavam nomear a Comissão Coordenadora e publicizar a agenda de trabalho. A Comissão Coordenadora é a instância responsável por liderar e garantir a legitimidade de todo o processo de construção e acompanhamento do plano. E a agenda de trabalho era o instrumento de gestão que garantiria a fluidez e a racionalidade das ações.

Relatórios de Avaliação e Monitoramento

Os relatórios eram documentos formais que possibilitaram transparência ao processo. O Relatório de Monitoramento era focado na observação constante. A equipe técnica utilizava fichas de monitoramento para registrar o progresso de cada meta e indicador. O produto final era o Relatório Anual de Monitoramento, validado pelo Secretário de Educação e divulgado à sociedade.

Já o Relatório de Avaliação consistia na análise crítica e valorativa do conjunto de monitoramentos realizados. Iniciava com uma versão preliminar sistematizada pela equipe técnica, que servia de base para o debate em Audiências Públicas ou Conferências. Após a consulta pública, as sugestões aprovadas eram incorporadas, gerando a Versão Final da Avaliação, que poderia derivar recomendações para alteração da lei do PME caso as metas precisassem ser ajustadas à realidade atual

A principal diferença entre o Relatório de Monitoramento e o de Avaliação reside na sua frequência, finalidade e profundidade de análise, embora ambos componham um único processo de acompanhamento do plano educacional. (MEC, 2016)

O Relatório de Monitoramento era um ato contínuo e sistemático de observação. Geralmente, os municípios deveriam emitir Relatórios Anuais de Monitoramento. Tinha o propósito de fornecer informações rápidas e tempestivas aos gestores sobre o progresso de cada meta e estratégia. Ele foca em dados e indicadores mensuráveis para assegurar a transparência e o controle social. Enquanto isso, o Relatório de Avaliação era um ato periódico (por exemplo, a cada dois anos) de atribuição de valor aos resultados alcançados. Consistia na análise profunda do conjunto de informações coletadas durante os monitoramentos anuais. Seu objetivo é determinar o nível de alcance dos objetivos gerais e orientar a tomada de decisões estratégicas. Diferente do monitoramento, da avaliação podem derivar recomendações para a alteração da própria lei do Plano Municipal de Educação (PME), caso os diagnósticos indiquem que as metas precisam ser ajustadas.

ANÁLISE DOS DADOS

Os dados coletados nesta pesquisa contemplaram as informações sobre ano de publicação do PME, ano de publicação do termo de adesão técnica, ano de publicação do monitoramento e ano de publicação da avaliação. A seguir será apresentado o resumo do resultado encontrado.

Ano de publicação do PME

Indica o ano em que a lei do Plano Municipal de Educação foi sancionada. Quase a totalidade dos municípios listados na sua fonte publicou seus planos em 2015. Isso ocorreu em consonância com o PNE (Lei 13.005/2014), que determinava que os municípios deveriam elaborar ou adequar seus planos no primeiro ano de vigência da lei federal.

Portanto, 100% dos municípios analisados publicaram seus PMEs em 2015, isso indica forte alinhamento com a promulgação do PNE (Lei nº 13.005/2014) com alta conformidade normativa inicial, evidenciando adesão institucional ao ciclo de planejamento educacional.

Ano de publicação do termo de adesão

Refere-se à formalização da adesão do município à Rede de Assistência Técnica para o monitoramento e avaliação dos planos. Na maioria das cidades citadas, esse termo foi publicado predominantemente em 2016. Este passo é crucial para garantir que o município receba suporte técnico para acompanhar suas metas.

O processo de adesão ocorreu de forma relativamente homogênea, com pequeno atraso em relação à publicação dos planos. Aproximadamente 95% dos municípios aderiram em 2016.

Ano de publicação do Monitoramento

O monitoramento é um processo contínuo de acompanhamento sistemático das metas e estratégias do plano. Pelos dados, observa-se que os primeiros relatórios de monitoramento na Paraíba foram publicados majoritariamente entre 2017 com 60% dos municípios e 2018 com 40 % dos municípios .

Ano de publicação da Avaliação

Diferente do monitoramento, a avaliação é um processo periódico mais profundo que analisa os resultados e impactos das políticas. A tabela mostra que este é o estágio com menor preenchimento, com publicações concentradas em 2017 e 2018 para cidades específicas como Água Branca, Areia, Conde e Pombal. Isso sugere que muitos municípios ainda estavam no ciclo inicial de acompanhamento ou não haviam formalizado a avaliação técnica até a data da planilha.

A minoria dos municípios, apenas 30%, realizou entre 2017 e 2018 mostrando que existe um gargalo na etapa avaliativa, indicando fragilidade no ciclo completo de políticas públicas.

Tabela 1 - Levantamento sobre período de elaboração, monitoramento e avaliação do PME dos municípios da Paraíba.cv

FONTE: MEC, 2022

A partir da análise dos dados referentes aos municípios paraibanos , observa-se que a grande maioria das municipalidades elaborou seus PMEs no ano de 2015, em consonância com o prazo estabelecido pelo PNE, e formalizou a adesão aos mecanismos de monitoramento em 2016. Esse movimento evidencia um esforço inicial de adequação ao marco normativo nacional, indicando a institucionalização do planejamento educacional no âmbito local.

Contudo, ao se examinar os registros de monitoramento e avaliação, verificam-se inconsistências significativas quanto à periodicidade e continuidade desses processos. Embora haja registros de monitoramento nos anos de 2017 e 2018, a ausência de regularidade em grande parte dos municípios evidencia a fragilidade na consolidação de uma cultura de acompanhamento sistemático. Em diversos casos, o monitoramento ocorre de forma pontual, sem a devida continuidade, o que compromete sua função estratégica no ciclo de políticas públicas.

Além disso, destaca-se a assimetria entre monitoramento e avaliação. Enquanto o primeiro apresenta maior incidência nos registros analisados, a avaliação, entendida como etapa de análise crítica dos resultados e impactos das políticas, é significativamente menos frequente. Tal lacuna compromete a capacidade de aferição da efetividade das metas estabelecidas, limitando a possibilidade de revisão e reorientação das estratégias educacionais. Conforme argumenta Draibe (2001), a avaliação constitui elemento essencial para a accountability e para a melhoria da qualidade das políticas públicas, sendo indispensável à consolidação de processos de gestão orientados por resultados.

Outro fato preocupante, a inexistência de registros de monitoramento em anos subsequentes, para além de 2017 e 2018, evidencia uma descontinuidade significativa nesse processo, configurando uma fragilidade estrutural frente às diretrizes estabelecidas pelo Plano Nacional de Educação (PNE), que pressupõe o acompanhamento contínuo e periódico das metas e estratégias. Tal descontinuidade compromete não apenas a regularidade do monitoramento, mas também a consolidação de uma cultura avaliativa nas redes municipais de ensino, limitando a produção de evidências para a tomada de decisão e enfraquecendo os mecanismos de accountability e transparência na gestão pública educacional.

Os estudos encontrados sobre implementação de políticas públicas também apontam que a efetividade do monitoramento está diretamente relacionada à capacidade institucional dos entes executores. Nesse sentido, os dados analisados sugerem que fatores como a limitação de equipes técnicas, a rotatividade de gestores e a ausência de formação específica em monitoramento e avaliação podem estar associados às fragilidades observadas nos municípios paraibanos. Ademais, a insuficiência de sistemas informatizados para coleta e análise de dados educacionais dificulta a operacionalização de processos contínuos de acompanhamento, reforçando a dependência de práticas burocráticas e pouco sistematizadas.

Outro aspecto relevante refere-se à transparência e à publicização das informações. Embora haja registros formais de monitoramento, não se observa, de forma generalizada, a ampla disponibilização desses dados para a sociedade. Tal cenário limita o exercício do controle social e enfraquece os princípios da gestão democrática pregados pela Lei PNE. A participação social depende, fundamentalmente, do acesso à informação e da existência de canais institucionais de diálogo.

Por outro lado, a análise também evidencia experiências pontuais de municípios que apresentam maior regularidade na realização do monitoramento e da avaliação, indicando a existência de práticas de gestão educacional. Esses casos demonstram que, mesmo diante de limitações estruturais, é possível avançar na institucionalização de uma cultura de avaliação, desde que haja investimento em capacitação técnica, organização administrativa e fortalecimento das instâncias de participação.

Dessa forma, os dados deste estudo corroboram a hipótese de que, embora tenha havido avanços na elaboração dos PMEs e na adesão inicial aos processos de monitoramento, ainda persiste um cenário de fragilidade na consolidação de práticas sistemáticas de acompanhamento nos municípios paraibanos. Tal realidade reforça a necessidade de fortalecimento da capacidade institucional dos entes municipais, bem como da implementação de políticas de formação continuada e de desenvolvimento de ferramentas tecnológicas que viabilizem o monitoramento baseado em evidências.

CONCLUSÃO

A efetividade das políticas públicas educacionais depende não apenas de sua formulação, mas também da capacidade de monitoramento e avaliação contínua. Nesse sentido, o fortalecimento dos mecanismos de acompanhamento dos Planos Municipais de Educação é essencial para garantir melhores resultados na educação pública.

Ao analisar a realidade dos municípios paraibanos, este estudo busca contribuir para a construção de uma gestão educacional mais eficiente, transparente e orientada por evidências, promovendo impactos positivos na qualidade do ensino e na equidade educacional

A efetividade do monitoramento das políticas públicas está diretamente relacionada à capacidade institucional dos entes federativos, a implementação de políticas depende de fatores como recursos disponíveis, qualificação técnica e organização administrativa. Sem essa base técnica, o monitoramento tende a ser realizado de forma burocrática, sem efetiva contribuição para a melhoria das políticas educacionais.

No caso dos municípios paraibanos, supõe-se que há desafios significativos relacionados à limitação de equipes técnicas, à rotatividade de gestores e à ausência de sistemas informatizados de gestão. Esses fatores podem dificultar a consolidação de práticas sistemáticas de monitoramento e avaliação, e é um importante tema a ser estudado mais profundamente.

Os dados evidenciam elevada adesão dos municípios paraibanos à etapa de planejamento educacional, com universalização da elaboração dos Planos Municipais de Educação em 2015. Contudo, observa-se um descompasso nas etapas subsequentes do ciclo de políticas públicas, especialmente no que se refere à avaliação. Enquanto o monitoramento apresenta relativa consolidação, ainda que com defasagem temporal, a avaliação permanece incipiente, restringindo a retroalimentação das políticas educacionais e comprometendo sua eficácia e sustentabilidade.

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¹ Doutoranda em Ciências da Educação, Universidad Autònoma de Asunciòn

² Doutora em Ciências da Educação, Universidad Autònoma de Asunciòn