REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/780256103
RESUMO
O presente estudo analisa o sub-registro civil de nascimento no Brasil como expressão de uma falha sistêmica do Estado, identificando seus determinantes estruturais e discutindo os limites à efetividade da cidadania. Adota-se abordagem mista, combinando análise bibliográfica e documental com interpretação de dados estatísticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística referentes ao período de 2015 a 2023, além de relato de experiência da autora como Oficial Substituta de Registro Civil no Cartório de Dianópolis, estado do Tocantins. Os resultados evidenciam que, embora o índice nacional de sub-registro tenha recuado de 4,21% para 1,05% ao longo de nove anos, a desigualdade relativa entre regiões se aprofundou: a razão entre as taxas da região Norte e da região Sul passou de 10,9 vezes para 19,6 vezes no período. A análise demonstra ainda que a lacuna entre nascimentos hospitalares e domiciliares quase dobrou proporcionalmente, e que municípios com menor escolaridade materna apresentam taxa quinze vezes superior aos de maior escolaridade. Conclui-se que a falha sistêmica não decorre da ausência de normas ou de políticas públicas, mas da incapacidade estrutural dos sistemas jurídico, administrativo e de saúde de atuarem de forma integrada e equitativa, concentrando os benefícios da redução do sub-registro nos grupos menos vulneráveis e perpetuando a invisibilidade jurídica dos mais vulneráveis.
Palavras-chave: sub-registro civil de nascimento; falha sistêmica do Estado; cidadania; direitos fundamentais; direito à identidade.
ABSTRACT
This study analyzes civil birth underregistration in Brazil as an expression of a systemic state failure, identifying its structural determinants and discussing the limits to the effectiveness of citizenship. A mixed-methods approach is adopted, combining bibliographic and documentary analysis with the interpretation of statistical data from the Brazilian Institute of Geography and Statistics covering the period from 2015 to 2023, as well as an experiential account from the author in her role as Deputy Civil Registry Officer at the Civil Registry Office of Dianópolis, state of Tocantins. The results show that, although the national underregistration rate fell from 4.21% to 1.05% over nine years, relative inequality between regions deepened: the ratio between the rates of the North and South regions increased from 10.9 times to 19.6 times over the period. The analysis further demonstrates that the gap between hospital and home births nearly doubled proportionally, and that municipalities with the lowest levels of maternal education present rates fifteen times higher than those with the highest levels. It is concluded that the systemic failure does not stem from the absence of legal norms or public policies, but from the structural inability of the legal, administrative, and health systems to operate in an integrated and equitable manner, concentrating the benefits of underregistration reduction among the least vulnerable groups and perpetuating the legal invisibility of the most vulnerable.
Keywords: civil birth underregistration; systemic state failure; citizenship; fundamental rights; right to identity.
1. INTRODUÇÃO
O registro civil de nascimento constitui o primeiro ato de reconhecimento jurídico do indivíduo pelo Estado, desempenhando papel fundamental na estruturação da cidadania e no acesso a direitos fundamentais como saúde, educação e assistência social. Mais do que um procedimento administrativo, trata-se de um instrumento de inserção jurídica e social cuja ausência implica invisibilidade institucional e negação do "direito a ter direitos", conforme formulado por Arendt (2009). No cenário internacional, dados da UNICEF (2024) revelam que 150 milhões de crianças ainda não possuem registro de nascimento, evidenciando a persistência de um problema estrutural no campo dos direitos humanos.
No Brasil, embora os avanços institucionais tenham contribuído para a redução expressiva do sub-registro ao longo da última década, o fenômeno ainda se manifesta de forma significativa e desigual no território nacional. Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2023), o índice nacional recuou para 1,05%, o menor percentual da série histórica, mas as regiões Norte e Nordeste apresentam taxas substancialmente superiores à média, revelando que a melhora agregada convive com disparidades estruturais persistentes.
A permanência desse cenário, mesmo diante de um arcabouço jurídico consolidado e de políticas públicas voltadas à universalização do registro civil, evidencia uma tensão entre a previsão normativa e sua efetiva implementação. Joaquín Herrera Flores (2000) sustenta que a existência formal de direitos não é suficiente para assegurar sua efetividade, uma vez que o seu exercício depende de condições sociais, institucionais e políticas concretas. Em sentido convergente, Bobbio (2004) alertava que o principal desafio contemporâneo dos direitos humanos não reside em sua fundamentação teórica, mas na construção de mecanismos capazes de garantir sua proteção efetiva.
Embora o sub-registro civil de nascimento também possa ser analisado sob a perspectiva das políticas públicas, da saúde coletiva e da administração pública, a abordagem jurídico-sistêmica mostra-se especialmente adequada porque permite compreender o fenômeno a partir de suas implicações sobre a efetividade dos direitos fundamentais. Mais do que evidenciar falhas operacionais ou limitações gerenciais, essa perspectiva demonstra que a ausência do registro compromete o reconhecimento da personalidade jurídica, o acesso à identidade legal e o exercício da cidadania, afetando a própria capacidade do ordenamento jurídico de incluir determinados grupos sociais em condições de igualdade. O sub-registro, portanto, não representa apenas um problema administrativo, mas uma disfunção estrutural do sistema de direitos, na medida em que impede que parcelas da população sejam plenamente reconhecidas como sujeitos de direitos.
Diante disso, o problema que orienta este estudo consiste em compreender por que o sub-registro civil de nascimento persiste no Brasil e em que medida esse fenômeno pode ser interpretado como uma falha sistêmica seletiva do Estado.
O presente artigo tem como objetivo geral analisar o sub-registro civil de nascimento no Brasil como expressão de uma falha sistêmica do Estado, discutindo os limites à efetividade da cidadania à luz da teoria dos direitos fundamentais e da teoria dos sistemas sociais.
Para alcançar esse objetivo, o estudo se propõe, inicialmente, a examinar a evolução da taxa nacional de sub-registro civil de nascimento no período de 2015 a 2023, com base nas Estatísticas do Registro Civil do IBGE, identificando padrões regionais, determinantes estruturais e variações associadas ao local de nascimento e à escolaridade materna. Em seguida, busca analisar de que modo a persistência do sub-registro pode ser compreendida como expressão de uma falha sistêmica do Estado, à luz dos conceitos de déficit de concretização, violação por insuficiência e ausência de acoplamento estrutural. Por fim, pretende discutir as implicações desse fenômeno para a efetividade do direito à identidade e para o exercício da cidadania, articulando as evidências quantitativas obtidas com o relato da experiência profissional da autora como Oficial Substituta de Registro Civil no Cartório de Dianópolis/TO.
A hipótese central que orienta este estudo é a de que a persistência do sub-registro civil de nascimento no Brasil não decorre da ausência de normas jurídicas ou de políticas públicas, ambas existentes e responsáveis por avanços relevantes, mas da incapacidade estrutural e recorrente dos sistemas jurídico, administrativo e de saúde de atuarem de forma integrada e equitativa, concentrando os benefícios da redução do sub-registro nos grupos e territórios menos vulneráveis e perpetuando a invisibilidade jurídica dos mais vulneráveis. A hipótese adotada é que essa dinâmica configura uma falha sistêmica seletiva, pois os avanços institucionais ocorreram de forma desigual e beneficiaram com maior intensidade grupos e territórios menos vulneráveis.
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
O referencial teórico deste estudo fundamenta-se na compreensão do registro civil de nascimento como instrumento essencial à efetivação da cidadania e à concretização do direito à identidade. Para tanto, articula contribuições da teoria dos direitos fundamentais e da abordagem crítica dos direitos humanos, partindo da premissa de que a garantia formal de um direito não assegura, por si só, a sua fruição concreta. A efetividade do direito à identidade depende da existência de condições sociais, institucionais e políticas capazes de viabilizar o acesso universal ao registro civil. Com base nessa perspectiva, a discussão teórica desenvolve-se em torno de três aspectos centrais: o registro civil de nascimento como direito fundamental, a distinção entre reconhecimento normativo e efetividade material dos direitos humanos e o sub-registro civil como manifestação de desigualdades estruturais no contexto brasileiro.
2.1. O Registro Civil de Nascimento Como Direito Fundamental
O registro civil de nascimento ocupa posição singular no ordenamento jurídico brasileiro, pois constitui requisito indispensável para o acesso a uma ampla gama de direitos e políticas públicas. A ausência desse registro não se limita à falta de um documento formal; ela compromete o reconhecimento jurídico da pessoa e restringe o acesso a serviços essenciais, como saúde, educação, previdência social e assistência social. Por essa razão, o registro civil de nascimento pode ser compreendido como um direito fundamental de caráter estruturante, cuja efetivação representa condição necessária para o exercício pleno da cidadania.
No plano global, a Declaração Universal dos Direitos Humanos consagra, entre seus princípios fundamentais, a igualdade de todos perante a lei e a proteção jurídica universal (art. 7º), além de assegurar a toda pessoa o direito a uma nacionalidade, proibindo sua privação arbitrária (art. 15º). Tais disposições revelam que a identidade jurídica não constitui apenas um atributo formal, mas um pressuposto indispensável para a inserção do indivíduo na ordem jurídica.
No que se refere à proteção da infância, a Convenção sobre os Direitos da Criança estabelece um regime jurídico específico voltado à garantia da identidade desde o nascimento. O instrumento determina, em seu artigo 7º, que toda criança deve ser registrada imediatamente após o parto, assegurando-lhe o direito ao nome e à nacionalidade, bem como, sempre que possível, ao convívio com seus pais. Além disso, atribui aos Estados o dever de preservar esses elementos identitários e de adotar medidas eficazes para sua restauração em casos de violação.
A proteção ao direito ao nome e ao reconhecimento da personalidade jurídica também é reforçada no âmbito regional e internacional. A Convenção Americana sobre Direitos Humanos (Pacto de San José, 1969), em seu art. 18, garante a toda pessoa o direito ao nome, compreendendo prenome e sobrenome, como expressão de sua individualidade jurídica. Paralelamente, o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos estabelece que todo indivíduo deve ser reconhecido como sujeito de direitos, assegurando, de forma específica, que toda criança seja registrada imediatamente após o nascimento e receba um nome, com proteção especial em razão de sua condição.
No plano constitucional, a cidadania e a dignidade da pessoa humana são fundamentos do Estado Democrático de Direito, conforme previsto no art. 1º, incisos II e III, da Constituição Federal de 1988. Esses princípios impõem ao Estado não apenas o dever de respeitar os direitos fundamentais, mas também a obrigação de adotar medidas concretas para assegurar sua efetivação. Nesse contexto, José Afonso da Silva (2013) destaca que a cidadania pressupõe o reconhecimento do indivíduo como sujeito de direitos e deveres perante o Estado, reconhecimento que, em termos práticos, tem início com o registro civil de nascimento.
No ordenamento jurídico brasileiro, essas diretrizes são concretizadas pela Lei de Registros Públicos (Lei n. 6.015/1973), que institui a obrigatoriedade do registro civil de nascimento como dever jurídico. Nos termos da legislação, todo nascimento ocorrido no território nacional deve ser registrado no prazo legal de quinze dias, seja no local do parto ou no domicílio dos pais, admitindo-se ampliação do prazo em três meses nos casos em que o declarante residir a mais de 30 km da sede do Registro Civil, nos termos do art. 52, §§ 1º e 2º, da Lei n. 6.015/1973. Tal previsão normativa evidencia o compromisso do Estado brasileiro com a formalização da identidade civil, consolidando o registro como instrumento indispensável para o acesso a direitos e para o reconhecimento da cidadania.
Ingo Wolfgang Sarlet (2015), ao tratar da eficácia dos direitos fundamentais, distingue sua dimensão subjetiva, que assegura ao indivíduo a possibilidade de exigir determinadas prestações do Estado, e sua dimensão objetiva, que impõe ao poder público o dever de organizar estruturas institucionais aptas a tornar esses direitos efetivamente acessíveis. No caso do registro civil de nascimento, essa distinção evidencia que o direito à identidade não depende apenas de sua previsão normativa, mas da existência de condições concretas para sua realização, como a disponibilidade de cartórios, a articulação com os serviços de saúde e a implementação de políticas públicas adequadas às especificidades territoriais. Quando tais condições não são asseguradas, o direito permanece formalmente reconhecido, mas não se concretiza de maneira efetiva.
Essa compreensão permite reconhecer que o registro civil de nascimento ultrapassa a esfera de uma simples formalidade administrativa. Trata-se do ato por meio do qual o Estado confere reconhecimento jurídico à existência da pessoa natural, possibilitando sua identificação perante o ordenamento e o acesso aos direitos e políticas públicas a ela assegurados. A ausência do registro compromete esse processo de reconhecimento e constitui obstáculo concreto à efetivação dos direitos fundamentais.
2.2. Efetividade dos Direitos Humanos e o Paradoxo da Norma Sem Concretização
A persistência do sub-registro civil de nascimento no Brasil, apesar da existência de um arcabouço normativo consolidado, relaciona-se a uma questão central da teoria contemporânea dos direitos humanos: a distância entre o reconhecimento formal dos direitos e sua efetiva concretização. Norberto Bobbio (2004) observa que o principal desafio dos direitos humanos na atualidade não está em sua fundamentação teórica, mas na construção de mecanismos institucionais capazes de assegurar sua proteção efetiva. Essa perspectiva evidencia que a existência de normas jurídicas, por si só, não garante o acesso universal e igualitário aos direitos formalmente reconhecidos.
Essa perspectiva, contudo, ainda opera predominantemente dentro da lógica do Estado como garantidor passivo de direitos já reconhecidos. Joaquín Herrera Flores (2000) aprofunda essa crítica ao sustentar que os direitos humanos constituem construções históricas vinculadas às lutas por condições dignas de existência. Para o autor, compreender os direitos apenas como normas abstratas é insuficiente: é preciso identificar quem tem acesso efetivo a esses direitos, em que condições e mediante quais mediações institucionais. Nesse sentido, Herrera Flores avança em relação a Bobbio ao situar a efetividade não apenas como problema de proteção estatal, mas como questão de distribuição desigual de poder e acesso.
Hannah Arendt (2009) acrescenta a essa discussão a ideia de que o exercício dos direitos depende, em primeiro lugar, do reconhecimento do indivíduo como integrante de uma comunidade política. Ao formular a expressão “direito a ter direitos”, a autora evidencia que a proteção jurídica pressupõe o reconhecimento institucional da própria existência da pessoa. No contexto contemporâneo, esse reconhecimento tem início, em regra, com o registro civil de nascimento, que confere ao indivíduo identidade jurídica e o insere formalmente na ordem estatal.
Boaventura de Sousa Santos (2019) observa que a invisibilidade jurídica decorre de processos históricos de exclusão que atingem com maior intensidade grupos socialmente vulnerabilizados, como populações negras, indígenas, rurais e economicamente desfavorecidas. Sob essa perspectiva, o sub-registro civil de nascimento pode ser compreendido como manifestação contemporânea de desigualdades estruturais que limitam, de forma desproporcional, o acesso de determinados grupos ao reconhecimento jurídico e aos direitos fundamentais.
Em conjunto, essas contribuições teóricas permitem compreender o sub-registro civil de nascimento como fenômeno que ultrapassa a esfera documental. A persistência desse problema evidencia a distância entre o reconhecimento formal dos direitos e sua efetiva concretização, especialmente quando condições materiais adversas e estruturas históricas de exclusão impedem determinados grupos de obter o reconhecimento jurídico necessário ao exercício da cidadania. Nessa perspectiva, o sub-registro pode ser compreendido como manifestação de uma falha sistêmica seletiva do Estado, na medida em que o aparato institucional não assegura, em condições de igualdade, o acesso universal ao direito à identidade.
2.3. Sub-registro Civil e Desigualdades Estruturais no Brasil
O sub-registro civil de nascimento não constitui problema recente no contexto brasileiro. Já na década de 1970, Silveira e Soboll (1973) identificavam elevados índices de ausência de registro de nascimento e apontavam a existência de obstáculos estruturais relacionados às desigualdades sociais e às limitações do aparato estatal. A permanência do fenômeno ao longo de mais de cinco décadas evidencia que, embora tenham ocorrido avanços normativos e institucionais relevantes, o problema ainda não foi integralmente superado.
A análise do sub-registro civil de nascimento no Brasil exige que se vá além de sua dimensão jurídica para compreender os fatores estruturais que o produzem e reproduzem. Os dados do IBGE (2023) indicam que, embora o índice nacional de sub-registro tenha recuado para 1,05%, as regiões Norte e Nordeste apresentam taxas significativamente superiores à média nacional, revelando que os avanços das últimas décadas não foram distribuídos de forma equitativa no território.
Lima et al. (2022) demonstram, com base em evidências empíricas, que o sub-registro civil de nascimento está associado à combinação de diversos fatores, entre os quais se destacam o isolamento geográfico, a baixa escolaridade dos pais, a ausência de maternidades com unidades interligadas de registro civil e o desconhecimento acerca do direito ao registro. Os resultados do estudo indicam que o fenômeno possui natureza multifatorial, de modo que sua redução depende da adoção de medidas articuladas em diferentes frentes institucionais, incluindo a ampliação da infraestrutura registral, a difusão de informações à população e o fortalecimento das políticas públicas voltadas à inclusão documental.
A experiência internacional reforça esse diagnóstico. Relatórios da UNICEF (2024) indicam que países como Peru e Colômbia obtiveram reduções expressivas no sub-registro ao integrar os serviços de registro civil aos sistemas públicos de saúde, tornando o registro um procedimento automático no momento do nascimento hospitalar. Essa estratégia atua diretamente sobre o principal gargalo identificado: a distância entre o momento do nascimento e o ato formal do registro.
No Brasil, o Decreto n. 10.063/2019 e iniciativas como a Semana Nacional de Mobilização para o Registro Civil representam importantes medidas voltadas à ampliação do acesso ao registro de nascimento. Apesar desses avanços, os resultados observados ainda são heterogêneos entre as regiões do país e entre contextos urbanos e rurais. Populações indígenas, ribeirinhas e quilombolas continuam enfrentando obstáculos específicos de natureza geográfica, cultural e linguística, o que dificulta o acesso ao registro civil em condições de igualdade.
A permanência dessas diferenças indica que o enfrentamento do sub-registro não depende apenas da expansão territorial dos serviços, mas também da capacidade de articulação entre as instituições responsáveis pela garantia do direito à identidade. Embora o Estado brasileiro disponha de normas e programas voltados à universalização do registro civil, a efetividade dessas medidas permanece condicionada ao grau de integração entre os sistemas jurídico, administrativo e de saúde. Quando essa coordenação não se concretiza de forma adequada, persistem barreiras que limitam o acesso ao registro civil e comprometem a plena realização do direito à identidade e da cidadania.
2.4. O Sub-registro Como Falha Sistêmica do Estado
O conceito de falha sistêmica adotado neste estudo fundamenta-se na teoria dos sistemas sociais de Niklas Luhmann (1983; 2016), segundo a qual a sociedade é composta por sistemas funcionalmente diferenciados, como o direito, a política, a saúde e a educação, que operam de acordo com lógicas próprias, mas mantêm relações de interdependência. Nesse contexto, uma falha sistêmica não corresponde ao mau funcionamento isolado de uma instituição ou norma específica. Ela decorre da ausência de articulação adequada entre sistemas que precisam atuar de forma coordenada para produzir determinado resultado social.
No campo do registro civil de nascimento, essa perspectiva permite compreender que a persistência do sub-registro não resulta da inexistência de normas jurídicas, já que o direito à identidade encontra fundamento na Constituição Federal de 1988, na Lei n. 6.015/1973 e em políticas públicas específicas. O problema está na insuficiente coordenação entre os sistemas jurídico, administrativo e de saúde responsáveis por tornar esse direito efetivo. Quando cartórios, maternidades, unidades de saúde e órgãos de assistência social atuam de forma fragmentada, o direito ao registro permanece formalmente assegurado, mas encontra obstáculos para alcançar, na prática, as pessoas em situação de maior vulnerabilidade.
Essa interpretação é compatível com a teoria da efetividade dos direitos fundamentais desenvolvida por Ingo Wolfgang Sarlet (2015), para quem a concretização dos direitos depende da existência de estruturas institucionais aptas a torná-los acessíveis a todos. Na ausência dessas condições, verifica-se um déficit de concretização, caracterizado pela distância entre a garantia normativa e a realidade experimentada pelos destinatários da norma.
No mesmo sentido, Clèmerson Merlin Clève (2006) sustenta que o Estado constitucional não se limita ao dever de abstenção, devendo adotar medidas positivas para assegurar a realização dos direitos fundamentais. Quando essas medidas se mostram insuficientes para garantir o acesso universal ao registro civil, configura-se uma hipótese de proteção deficiente, também denominada violação por insuficiência.
Com base nessas contribuições teóricas, este estudo compreende a falha sistêmica do Estado como a incapacidade estrutural e recorrente de articular, de forma integrada e equitativa, os sistemas e instituições responsáveis pela universalização do registro civil de nascimento. Trata-se de um problema de natureza estrutural, associado a desigualdades históricas e à insuficiência de mecanismos de coordenação interinstitucional, que compromete a efetividade do direito à identidade e, por consequência, o exercício da cidadania.
3. METODOLOGIA
A presente pesquisa adota abordagem mista, com integração de procedimentos qualitativos e quantitativos, e possui natureza bibliográfica, documental e descritiva. A vertente qualitativa foi desenvolvida a partir da análise da literatura especializada sobre direitos humanos, cidadania e políticas públicas, bem como do relato da experiência profissional da autora como Oficial Substituta de Registro Civil. A vertente quantitativa baseou-se nos dados das Estatísticas do Registro Civil divulgadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), abrangendo o período de 2015 a 2023, com utilização de análise de variação percentual e cálculo de razões comparativas.
A opção pela abordagem mista decorre da necessidade de examinar o fenômeno sob perspectivas complementares. Os dados estatísticos permitem identificar tendências, padrões regionais e desigualdades estruturais em escala nacional. A análise qualitativa, por sua vez, possibilita compreender de que maneira esses padrões se manifestam na prática cotidiana dos serviços de registro civil.
A coleta de dados compreendeu o levantamento bibliográfico em obras clássicas e contemporâneas sobre direitos humanos, teoria dos direitos fundamentais e políticas públicas, a análise de legislações, provimentos do Conselho Nacional de Justiça, decretos federais e relatórios de organismos nacionais e internacionais, a consulta às Estatísticas do Registro Civil do IBGE e a sistematização do relato de experiência profissional da autora. No tratamento quantitativo, foram examinadas as taxas de sub-registro por grande região, Unidade da Federação, local de ocorrência do parto e escolaridade materna.
Na etapa qualitativa, empregou-se a técnica de análise de conteúdo desenvolvida por Laurence Bardin. Inicialmente, foi realizada a leitura e organização do material bibliográfico e documental. Em seguida, procedeu-se à identificação e categorização dos conteúdos mais relevantes para a pesquisa. Por fim, os resultados foram interpretados à luz do referencial teórico adotado. Esse procedimento permitiu estruturar a análise em três eixos centrais: direito à identidade e cidadania, efetividade dos direitos fundamentais e falha sistêmica seletiva do Estado.
A análise quantitativa consistiu no exame da variação percentual das taxas de sub-registro ao longo da série histórica e no cálculo de razões comparativas entre grupos extremos, considerando as grandes regiões do país, o local de nascimento e a escolaridade materna. Essa estratégia permitiu identificar desigualdades estruturais que não se evidenciam quando se observa apenas o indicador nacional agregado.
A autora atua como Oficial Substituta de Registro Civil no Cartório de Registro Civil de Dianópolis/TO desde 2022. O relato de experiência foi construído a partir da observação direta de casos de sub-registro e registro tardio atendidos entre 2022 e 2026. Nesse período, foram identificadas situações recorrentes relacionadas ao isolamento geográfico, à ausência de documentação básica e ao desconhecimento do direito ao registro. O caso selecionado para a seção de resultados foi escolhido por reunir, em uma situação concreta, fatores que também se destacaram na análise quantitativa, como vulnerabilidade socioeconômica, dificuldades territoriais e dependência de terceiros para viabilizar o acesso ao registro civil.
Os relatos utilizados no estudo foram integralmente anonimizados, sem menção a nomes, documentos ou quaisquer informações que permitam a identificação das pessoas envolvidas. Foram preservados apenas os elementos necessários à compreensão institucional e jurídica do caso analisado.
A pesquisa utiliza dados estatísticos de domínio público, documentos oficiais e relatos de experiência sem possibilidade de identificação individual. Nos termos do art. 1º, parágrafo único, inciso VII, da Resolução CNS n. 510/2016, esse tipo de estudo dispensa apreciação por Comitê de Ética em Pesquisa.
A integração entre as evidências quantitativas, o referencial bibliográfico, os documentos normativos e o relato de experiência caracterizam procedimento de triangulação metodológica, conforme proposto por Maria Cecília de Souza Minayo. A combinação dessas fontes permitiu confrontar os dados estatísticos com o referencial teórico e com a experiência concreta da prática cartorária, reduzindo o risco de uma análise limitada apenas aos indicadores nacionais.
A autora declara que utilizou ferramentas de Inteligência Artificial, notadamente o ChatGPT e o Claude, como instrumentos de apoio à elaboração deste manuscrito, especialmente para fins de organização textual, revisão linguística e construção de figuras e gráficos. Também foi utilizado o NotebookLM como ferramenta auxiliar na análise de conteúdo, na conferência das respostas aos problemas de pesquisa identificados a partir do levantamento bibliográfico e na organização de fichamentos em planilhas.
O uso dessas ferramentas ocorreu de forma ética, transparente e responsável, em conformidade com as diretrizes estabelecidas pela Portaria nº 2.664/2026 do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). Ressalta-se que a utilização de Inteligência Artificial não substituiu a contribuição intelectual da autora, que permanece integralmente responsável pela concepção da pesquisa, seleção das fontes, análise dos dados, redação do texto e conclusões apresentadas.
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO
A análise da série histórica do IBGE referente ao período de 2015 a 2023 evidencia que o Brasil alcançou redução expressiva na taxa nacional de sub-registro civil de nascimento. O índice recuou de 4,21% em 2015 para 1,05% em 2023, o menor valor desde o início da série histórica, o que representa diminuição de 3,16 pontos percentuais ao longo de nove anos. Esse resultado reflete os efeitos acumulados de diversas iniciativas institucionais, entre as quais se destacam a instalação de unidades interligadas de registro civil em maternidades vinculadas ao Sistema Único de Saúde, o Decreto n. 10.063/2019, que reorganizou o Plano Nacional de Registro Civil, e ações de mobilização promovidas pelo Conselho Nacional de Justiça, como o Programa de Enfrentamento ao Sub-registro Civil e de Ampliação ao Acesso à Documentação Básica por Pessoas Vulneráveis e a iniciativa itinerante “Registre-se”, voltada à emissão gratuita de documentos para populações em situação de vulnerabilidade.
A trajetória de redução, contudo, não ocorreu de forma contínua. Em 2020, a taxa nacional aumentou de 2,11% para 2,59%, registrando a única elevação observada no período analisado. Esse resultado está associado às restrições impostas pela pandemia de Covid-19, que comprometeram o funcionamento de cartórios e o acesso aos serviços de saúde em todo o país. Nos anos subsequentes, o indicador voltou a apresentar queda, alcançando 2,06% em 2021, 1,31% em 2022 e 1,05% em 2023, o que confirma a retomada da tendência de redução do sub-registro civil de nascimento no Brasil (IBGE, 2024; ANOREG, 2025).
A análise exclusiva do indicador nacional, contudo, não permite visualizar integralmente as desigualdades regionais que permanecem no país. A redução do sub-registro não se distribuiu de forma homogênea no território brasileiro, revelando que os avanços agregados convivem com a persistência e, em alguns casos, o agravamento de disparidades estruturais, conforme demonstrado na Tabela 1.
Tabela 1 — Taxa de sub-registro de nascidos vivos por grande região — Brasil, 2015, 2020, 2021, 2022 e 2023 (%)
Grande Região | 2015 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | Var. 15>>23(p.p.) |
Norte | 11,70 | 10,17 | 7,92 | 5,14 | 3,73 | -7,97 |
Nordeste | 5,60 | 3,20 | 2,50 | 1,66 | 1,49 | -4,11 |
Centro-Oeste | 1,89 | 1,01 | 1,65 | 1,21 | 0,78 | -1,11 |
Sudeste | 2,55 | 0,94 | 0,65 | 0,35 | 0,31 | -2,24 |
Sul | 1,07 | 0,44 | 0,32 | 0,21 | 0,19 | -0,88 |
Brasil | 4,21 | 2,59* | 2,06 | 1,31 | 1,05 | -3,16 |
Fonte: IBGE, Estatísticas do Registro Civil 2015–2023; ANOREG/BR (2025). Elaboração própria.
Nota: (*) Único ano de alta na série, em decorrência da pandemia de Covid-19. Dados regionais de 2016 a 2019 não disponíveis nas tabelas consultadas. Var. = variação em pontos percentuais (p.p.). Disponível em: https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/9110-estatisticas-do-registro-civil.html. Acesso em: 20 maio 2026.
A análise comparativa entre as regiões com maior e menor incidência de sub-registro revela um aspecto central da série histórica. Em 2015, a taxa observada na região Norte era 10,9 vezes superior à registrada na região Sul. Em 2023, essa razão alcançou 19,6 vezes. Isso significa que, embora tenha ocorrido redução das taxas em todas as regiões, a distância relativa entre os extremos aumentou de forma significativa ao longo do período analisado.
Figura 1 — Evolução da taxa de sub-registro civil de nascimento por grandes regiões e no Brasil (2015–2023).
Essa constatação encontra fundamento na perspectiva de Herrera Flores (2000), para quem a efetividade dos direitos humanos não se mede apenas pela trajetória de melhora dos indicadores agregados, mas pela capacidade do Estado de distribuir o acesso aos direitos de forma equitativa. A manutenção e o aprofundamento da razão regional evidenciam que as políticas implementadas, embora eficazes no plano nacional, não foram capazes de alterar a arquitetura da desigualdade, o que Bobbio (2004) identificaria como a distância persistente e estrutural entre a norma e sua concretização.
Para compreender por que essa desigualdade persiste, é necessário identificar os fatores que determinam quem registra e quem não registra. Os dados do IBGE revelam que o local onde a criança nasce é o fator de maior impacto, conforme demonstrado na Tabela 2.
Tabela 2 — Taxa de sub-registro de nascidos vivos segundo o local de nascimento – Brasil, 2015 a 2023 (%).
Local de nascimento | 2015 | 2019 | 2020 | 2022 | 2023 |
Hospital | 3,94 | 1,92 | 2,34 | 1,15 | 0,91 |
Outro estabelecimento de saúde | 6,83 | 4,45 | 4,91 | 2,97 | 2,58 |
Domicilio | 24,32 | 16,31 | 20,80 | 12,18 | 10,38 |
Outro local | 35,14 | 25,70 | 29,73 | 19,78 | 18,91 |
Fonte: IBGE, Estatísticas do Registro Civil 2015–2023. Elaboração própria.
Nota: A razão entre sub-registro domiciliar e hospitalar passou de 6,2x (2015) para 11,4x (2023). Disponível em: https://www.ibge.gov.br/estatisticas/sociais/populacao/9110-estatisticas-do-registro-civil.html. Acesso em: 20 maio 2026.
Embora todos os locais de nascimento tenham apresentado redução nas taxas de sub-registro, a comparação proporcional entre os grupos revela aumento da desigualdade. A razão entre o sub-registro domiciliar e o hospitalar passou de 6,2 vezes, em 2015, para 11,4 vezes, em 2023. Os nascimentos hospitalares integrados aos cartórios têm o registro praticamente garantido, com taxa de apenas 0,91% em 2023; quem nasce em domicílio enfrenta uma taxa de 10,38%; quem nasce em outro local fora da rede de saúde, de quase 19%. Esse dado demonstra que a ausência de integração entre os sistemas de saúde e de registro civil não é uma falha conjuntural, é um problema estrutural que se aprofunda mesmo enquanto os indicadores absolutos melhoram.
Esse mesmo padrão de exclusão seletiva aparece quando se analisa a escolaridade materna. Segundo os dados do IBGE (2023), em municípios onde pouquíssimas mulheres possuem ensino médio completo, o sub-registro chegava a 9,77% em 2015 e ainda estava em 3,00% em 2023. Nos municípios com maior escolaridade materna, o índice recuou de 1,63% para apenas 0,20% no mesmo período. A razão entre os extremos, que era de 6 vezes em 2015, passou a 15 vezes em 2023. Como argumenta Boaventura de Sousa Santos (2019), essa não é uma desigualdade acidental: é a expressão contemporânea de padrões históricos de exclusão que o direito formal reconhece, mas as instituições concretas perpetuam. Os resultados indicam que as políticas públicas produziram efeitos mais intensos nos contextos em que já existiam melhores condições institucionais e socioeconômicas.
A análise por Unidade da Federação revela dois padrões que aprofundam ainda mais o diagnóstico. O primeiro é a persistência de taxas críticas nos estados do Norte. Roraima, por exemplo, saiu de 23,17% em 2015 e chegou a 12,61% em 2023, uma redução expressiva em termos absolutos, mas que significa que, ainda ao final de nove anos de políticas públicas, aproximadamente 1 em cada 8 nascimentos naquele estado não era registrado. Amazonas e Amapá seguiam o mesmo padrão, com 4,90% e 5,77% respectivamente em 2023. À luz do conceito arendtiano de "direito a ter direitos" (ARENDT, 2009), esses números representam a negação sistemática e persistente da existência jurídica de um contingente significativo de crianças, independentemente dos avanços verificados no período.
O segundo padrão refere-se ao caso da Paraíba. O estado vinha caindo de forma consistente, saiu de 2,80% em 2015 e chegou a 1,01% em 2021. A partir de 2022, contudo, observou-se reversão dessa tendência, com elevação para 2,29% em 2022 e 3,28% em 2023. Esse comportamento diferencia a Paraíba dos demais estados analisados e sugere a importância da continuidade das ações institucionais. É o único estado em toda a série histórica com esse comportamento. Esse caso constitui a evidência empírica mais direta da natureza sistêmica da falha estatal: quando a articulação entre cartórios, serviços de saúde e políticas públicas perde continuidade, os ganhos acumulados se desfazem. Luhmann (1983) descreveria esse fenômeno como ausência de acoplamento estrutural entre sistemas funcionalmente diferenciados, sem coordenação robusta e permanente entre os sistemas jurídico, administrativo e de saúde, o resultado social esperado não se produz de forma estável.
Os dados quantitativos encontram correspondência direta na experiência prática verificada no Cartório de Registro Civil de Dianópolis, estado do Tocantins, a partir do exercício da função de Oficial Substituta de Registro Civil. Os casos de sub-registro que chegam à unidade cartorária raramente são apresentados pelo próprio interessado. Em sua maioria, chegam ao cartório por intermédio de advogados, assistentes sociais ou outros agentes que identificam a situação e orientam o indivíduo quanto à necessidade de regularização. São predominantemente moradores da zona rural, com poucos recursos financeiros, para quem a distância geográfica ao cartório representa uma barreira concreta e frequentemente intransponível sem assistência externa. Esse padrão confirma o que Lima et al. (2022) identificaram: o sub-registro resulta da sobreposição de isolamento geográfico, baixa escolaridade, desinformação e ausência de integração institucional. Esses fatores criam zonas de exclusão jurídica que as políticas universais simplesmente não alcançam.
Um caso atendido naquele cartório condensa com precisão a dimensão humana dessa falha. Um homem de 64 anos compareceu à unidade para realizar seu primeiro registro de nascimento, encaminhado por um advogado amigo da família que descobriu que ele jamais havia sido registrado. O procedimento foi realizado com base no Provimento n. 3 do Tribunal de Justiça do Tocantins, na Lei n. 6.015/1973, na Lei n. 11.790/2008 e no Provimento n. 149/2023 do Conselho Nacional de Justiça, que disciplina o registro tardio. O indivíduo havia vivido toda a vida sem qualquer documento de identidade, permanecendo invisível ao Estado e excluído das políticas públicas. A motivação imediata para buscar o registro era a necessidade de requerer aposentadoria pelo INSS, benefício ao qual tinha direito há anos, mas que lhe era inacessível pela ausência da certidão de nascimento. Sessenta e quatro anos de invisibilidade jurídica, impedimento de acesso à previdência social e dependência de um intermediário para exercer um direito que deveria ter sido garantido pelo Estado desde o nascimento. Como sustenta Sarlet (2015), quando o Estado falha na dimensão objetiva dos direitos fundamentais, que exige não apenas normas, mas estruturas institucionais efetivamente acessíveis a todos, o direito permanece formal enquanto o indivíduo permanece à margem.
O conjunto dos dados analisados, a série histórica nacional, a desagregação regional, os determinantes por local de nascimento e escolaridade, a anomalia da Paraíba e a experiência qualitativa de Dianópolis, converge para uma conclusão empiricamente fundamentada de que o sub-registro civil de nascimento no Brasil é expressão de uma falha sistêmica do Estado.
Essa falha não se caracteriza pela ausência de normas, uma vez que o ordenamento jurídico prevê o direito à identidade com amplitude considerável. Tampouco se caracteriza pela ausência de políticas públicas, pois os dados demonstram que elas produziram resultados reais. A falha sistêmica se caracteriza, precisamente, pela incapacidade estrutural e recorrente dos sistemas jurídico, administrativo e de saúde de produzirem, de forma integrada e universal, o resultado a que se propõem, e de fazê-lo de maneira equitativa, alcançando os mais vulneráveis com a mesma efetividade com que alcançam os menos vulneráveis.
O déficit de concretização identificado por Sarlet (2015) não é acidental nem transitório: é estrutural. A omissão estatal na universalização do registro civil, nos termos de Clève (2006), configura uma violação por insuficiência da obrigação positiva do Estado constitucional, aquela que exige não apenas que o direito exista, mas que as condições para seu exercício sejam criadas e mantidas para todos, independentemente de onde vivem, de quanto sabem ou de quem conhecem.
Poder-se-ia sustentar, como hipótese alternativa, que o sub-registro decorre exclusivamente do subfinanciamento estatal. Todavia, a existência de arcabouço normativo robusto e de políticas públicas específicas demonstra que a questão não se reduz à insuficiência de recursos. Outra hipótese seria atribuir o fenômeno à falta de interesse da população em registrar seus filhos. Entretanto, os dados indicam que a redução do sub-registro ocorre justamente nos contextos em que o acesso é facilitado por mecanismos institucionais integrados, o que evidencia que o principal obstáculo reside na estrutura de oferta estatal e não na demanda social.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise desenvolvida ao longo deste estudo demonstra que o sub-registro civil de nascimento no Brasil não pode ser tratado como um fenômeno residual ou como simples irregularidade administrativa. Os resultados obtidos indicam que se trata de uma manifestação da insuficiente capacidade estatal de assegurar, de maneira universal e equitativa, a efetividade do direito à identidade e dos demais direitos que dele dependem. A hipótese de que a persistência do sub-registro decorre da insuficiente articulação entre normas jurídicas, políticas públicas e práticas administrativas foi confirmada tanto pelos dados estatísticos quanto pela experiência empírica observada no Cartório de Registro Civil de Dianópolis/TO.
A série histórica do IBGE (2015–2023) demonstra que o Brasil avançou de forma consistente na redução do índice nacional, que recuou de 4,21% para 1,05% ao longo de nove anos. Esse resultado evidencia avanços institucionais relevantes. A análise desagregada, contudo, revelou que a razão entre as regiões Norte e Sul quase dobrou no período, de 10,9 vezes para 19,6 vezes, que a desigualdade entre nascimentos domiciliares e hospitalares também se aprofundou proporcionalmente, e que a razão entre municípios de menor e maior escolaridade materna mais que dobrou. Em todos os casos, a queda absoluta conviveu com o aprofundamento da desigualdade relativa. As políticas alcançaram prioritariamente quem já era menos vulnerável.
A evolução observada na Paraíba oferece exemplo expressivo da importância da continuidade e da coordenação institucional. O aumento das taxas nos últimos anos da série sugere que os resultados alcançados podem ser revertidos quando as ações estatais perdem estabilidade e articulação. A experiência qualitativa relatada no Cartório de Registro Civil de Dianópolis/TO reforça essa constatação. O caso do homem de 64 anos que permaneceu sem documentação civil até buscar o registro para requerer aposentadoria evidencia que, em determinadas situações, o acesso ao reconhecimento jurídico ainda depende da atuação eventual de terceiros, e não de um sistema institucional plenamente acessível.
A interpretação do sub-registro como falha sistêmica permite compreender que o problema decorre da insuficiente integração entre os serviços de saúde, os cartórios de registro civil e os demais órgãos responsáveis pela implementação das políticas públicas. Essa desarticulação afeta de forma mais intensa as populações em situação de vulnerabilidade social e territorial. A ausência do registro civil restringe o acesso a direitos básicos, dificulta a participação social e mantém indivíduos à margem do reconhecimento estatal. Como assinala Hannah Arendt (2009), a exclusão do reconhecimento jurídico compromete o próprio direito a ter direitos.
A superação do sub-registro exige estratégias estruturais e integradas, capazes de articular diferentes políticas públicas e ampliar o alcance dos serviços de registro civil. Medidas como a ampliação das unidades de registro integradas a maternidades do SUS, o uso de tecnologias digitais para conexão entre cartórios e sistemas de saúde, a descentralização dos serviços para comunidades rurais, indígenas e quilombolas e o fortalecimento de campanhas permanentes de educação cidadã mostram-se indispensáveis para a efetivação universal do direito à identidade.
Este estudo apresenta limitações que devem ser reconhecidas. A série histórica regional do IBGE não dispõe de dados desagregados por Unidade da Federação para os anos de 2016 a 2019, o que limitou a análise longitudinal completa por estado. A perspectiva qualitativa baseia-se na experiência de uma única unidade cartorária, em um município do interior do Tocantins, o que não permite generalizações para outras realidades regionais sem estudos complementares. Investigações futuras poderiam ampliar o escopo qualitativo para incluir a perspectiva das populações afetadas, desenvolver análises municipais desagregadas e avaliar o impacto específico do Provimento n. 149/2023 do CNJ sobre a redução do registro tardio em diferentes contextos territoriais.
À luz das evidências empíricas e do referencial teórico adotado, conclui-se que o registro civil de nascimento constitui condição indispensável para o exercício efetivo da cidadania e para a concretização do direito à identidade. A persistência do sub-registro demonstra que a existência de normas jurídicas e de políticas públicas, embora necessária, não é suficiente para assegurar o acesso universal aos direitos fundamentais.
A superação desse problema exige a consolidação de mecanismos institucionais capazes de articular, de forma contínua e coordenada, os serviços de saúde, os cartórios de registro civil e os demais órgãos responsáveis pela implementação das políticas públicas. Somente com a redução das desigualdades territoriais e sociais que condicionam o acesso ao registro será possível assegurar que o reconhecimento jurídico da existência alcance, em condições de igualdade, todos os indivíduos.
Garantir o registro civil de nascimento significa assegurar o ingresso formal da pessoa na ordem jurídica e possibilitar o exercício dos direitos que dele dependem. Enquanto parte da população permanecer sem esse reconhecimento, a cidadania continuará sendo exercida de modo desigual. A efetivação do direito à identidade, portanto, exige que o Estado alcance justamente aqueles que historicamente permaneceram fora do campo de proteção institucional.
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Artigo apresentado como requisito para obtenção do título de Bacharel em Direito pelo Curso de Direito da Universidade Estadual do Tocantins (UNITINS). Orientadora: Prof.ª Ma. Kárita Carneiro Pereira
1 Acadêmica de Direito pela Universidade Estadual do Tocantins (Unitins), campus Dianópolis. Oficial Substituta de Registro Civil na serventia de Dianópolis - TO. Desenvolve estudos em Direitos Humanos e Registro Civil, com foco na garantia da cidadania e no combate ao sub-registro de nascimento. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail
2 Professora Mestre do curso de Direito da Universidade Estadual do Tocantins, campus Dianópolis(TO). E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail