REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/786159509
RESUMO
O presente artigo examina os limites impostos à utilização de meios executivos atípicos, previstos no artigo 139, inciso IV, do Código de Processo Civil, no âmbito da execução fiscal regida pela Lei n. 6.830, de 1980. A partir da análise da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.941 e do julgamento do Tema Repetitivo 1.137 pelo Superior Tribunal de Justiça, discute-se em que medida providências como a suspensão da Carteira Nacional de Habilitação, a retenção de passaporte e o bloqueio de cartões de crédito podem ser transpostas, sem maiores cautelas, ao processo de cobrança da dívida ativa. Sustenta-se que a execução fiscal constitui microssistema processual dotado de instrumentos próprios de garantia e de coerção do crédito público, circunstância que reduz o espaço de legitimidade para a adoção de medidas atípicas de caráter pessoal, sob pena de desvirtuamento em verdadeira sanção política. O trabalho revisita o entendimento fixado pelo Superior Tribunal de Justiça no Habeas Corpus n. 453.870, do Paraná, e propõe parâmetros mais rigorosos de subsidiariedade, de proporcionalidade e de vedação à finalidade punitiva para a atuação da Fazenda Pública na cobrança de créditos tributários e não tributários. Conclui-se pela necessidade de contenção judicial no emprego dessas medidas, de modo a resguardar direitos fundamentais do contribuinte executado sem comprometer a efetividade da arrecadação.
Palavras-chave: Execução fiscal; Meios executivos atípicos; Proporcionalidade; Subsidiariedade; Certidão de dívida ativa; Direitos fundamentais do contribuinte.
ABSTRACT
This article examines the limits imposed on the use of atypical enforcement measures set out in article 139, item IV, of the Brazilian Code of Civil Procedure, within tax foreclosure proceedings governed by Law No. 6,830 of 1980. Drawing on the case law of the Brazilian Federal Supreme Court in Direct Action of Unconstitutionality No. 5,941 and on the binding precedent set by the Superior Court of Justice under Repetitive Theme 1,137, the study discusses whether measures such as the suspension of a driving license, the retention of a passport and the blocking of credit cards can be transposed, without further caution, to the collection of active public debt. It argues that tax foreclosure is an autonomous procedural microsystem already equipped with its own guarantee and coercive instruments, a fact that narrows the room for legitimately adopting atypical measures of a personal nature, under the risk of their becoming a disguised political sanction. The work revisits the position taken by the Superior Court of Justice in Habeas Corpus No. 453,870, from Paraná, and proposes stricter parameters of subsidiarity, proportionality and prohibition of punitive purpose for the Public Attorney's Office when enforcing tax and non tax credits. It concludes that judicial restraint is necessary in the use of these measures, so as to safeguard the fundamental rights of the taxpayer under enforcement without compromising the effectiveness of collection.
Keywords: Tax foreclosure; Atypical enforcement measures; Proportionality; Subsidiarity; Certificate of active debt; Taxpayer's fundamental rights.
1. INTRODUÇÃO
O Código de Processo Civil de 2015 rompeu com a lógica da tipicidade que orientava o sistema executivo brasileiro desde o diploma de 1973.
Ao instituir, no artigo 139, inciso IV, um verdadeiro poder geral de efetivação, o legislador autorizou o juiz a determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias que se mostrem necessárias para assegurar o cumprimento de suas próprias decisões, inclusive naquelas ações que tenham por objeto uma prestação pecuniária.
Essa nova cláusula geral não tardou a ser utilizada além dos limites da execução civil comum.
Suspensão de Carteira Nacional de Habilitação, retenção de passaporte, cancelamento de cartões de crédito e restrição à participação em licitações passaram a compor o vocabulário cotidiano de credores e magistrados, e a Fazenda Pública, na condição de maior litigante do país, não ficou alheia a esse movimento. Procuradorias da União, dos estados e dos municípios passaram a requerer, com frequência crescente, a aplicação dessas mesmas providências em sede de execução fiscal, motivadas pelos índices historicamente baixos de recuperação da dívida ativa e pela morosidade crônica que afeta esse tipo de processo.
Esse movimento suscita, contudo, uma questão que ainda não recebeu tratamento uniforme na doutrina e na jurisprudência: pode o regime geral do artigo 139, inciso IV, do Código de Processo Civil, ser aplicado à execução fiscal sem qualquer temperamento, como se essa fosse apenas mais uma modalidade de execução por quantia certa?
Ou, ao contrário, a existência de um microssistema processual próprio, a Lei n. 6.830, de 1980, com privilégios e garantias já bastante amplos em favor do erário, impõe um controle mais rigoroso sobre a adoção de medidas atípicas de natureza pessoal nesse campo específico?
O presente trabalho defende a segunda alternativa.
Parte-se da premissa de que o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.941, e o Superior Tribunal de Justiça, ao fixar o Tema Repetitivo 1.137, construíram parâmetros importantes para a execução civil em geral, mas que esses parâmetros não podem ser transplantados de modo automático para a execução fiscal, disciplina que já conta com instrumentos de coerção e de garantia próprios, capazes de tornar dispensável, na maioria dos casos, o recurso a medidas pessoalmente aflitivas.
Para sustentar essa tese, o artigo está dividido em cinco partes, além desta introdução e da conclusão.
Inicialmente, examina-se a construção do poder geral de efetivação no Código de Processo Civil de 2015 e sua confirmação pelo Supremo Tribunal Federal.
Em seguida, analisa-se o Tema 1.137 do Superior Tribunal de Justiça e os requisitos cumulativos por ele fixados.
Na sequência, descreve-se o arcabouço próprio da execução fiscal e os privilégios de que já dispõe a Fazenda Pública, com destaque para o protesto da certidão de dívida ativa e para a averbação pré-executória.
Depois, discutem-se os limites à transposição de medidas pessoalmente aflitivas para o processo fiscal, com base no entendimento fixado no Habeas Corpus n. 453.870, Paraná, e no risco de tais medidas se converterem em sanções políticas travestidas de instrumento processual.
Por fim, propõem-se parâmetros mais rigorosos, voltados especificamente à prática da advocacia pública, capazes de conciliar a efetividade da cobrança com o respeito aos direitos fundamentais do contribuinte executado.
2. O PODER GERAL DE EFETIVAÇÃO E OS MEIOS EXECUTIVOS ATÍPICOS NO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015
2.1. Da Tipicidade à Atipicidade: A Redação do Artigo 139, Inciso IV
Sob a vigência do Código de Processo Civil de 1973, o sistema executivo brasileiro operava dentro de um catálogo fechado de meios de satisfação do crédito.
Penhora, avaliação, expropriação e adjudicação compunham um roteiro rígido, que oferecia previsibilidade ao processo, mas que também se mostrava vulnerável diante de devedores dispostos a esvaziar seu patrimônio ou a criar obstáculos artificiais à execução.
O legislador de 2015 respondeu a essa fragilidade conferindo ao juiz um poder mais amplo de conformação do procedimento executivo, positivado no artigo 139, inciso IV, nos seguintes termos:
Art. 139. O juiz dirigirá o processo conforme as disposições deste Código, incumbindo-lhe: [...] IV, determinar todas as medidas indutivas, coercitivas, mandamentais ou sub-rogatórias necessárias para assegurar o cumprimento de ordem judicial, inclusive nas ações que tenham por objeto prestação pecuniária.
A cláusula geral autoriza o magistrado a valer-se de instrumentos que não estão previamente descritos em lei, desde que voltados a assegurar o cumprimento de suas próprias decisões.
Nesse contexto surgiram as medidas hoje conhecidas como atípicas, entre elas a suspensão da Carteira Nacional de Habilitação, a apreensão de passaporte, o cancelamento de cartões de crédito e a vedação à participação em concursos públicos e em licitações.
Tais providências não substituem os meios típicos de expropriação, mas atuam como reforço indireto, pressionando psicologicamente o devedor a cumprir a obrigação sem que se recorra, ainda, à constrição de bens específicos.
2.2. A Declaração de Constitucionalidade na Ação Direta de Inconstitucionalidade N. 5.941
A abrangência da nova cláusula não tardou a ser questionada perante o Supremo Tribunal Federal.
Na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.941, sob relatoria do ministro Luiz Fux, discutiu-se se o artigo 139, inciso IV, CPC violaria garantias como o devido processo legal e a liberdade de locomoção, na medida em que permitiria ao juiz criar, por conta própria, restrições a direitos fundamentais não previstas expressamente pelo legislador.
Em fevereiro de 2023, o Plenário, por maioria, julgou improcedente o pedido e declarou constitucional o dispositivo, com acórdão publicado em abril daquele mesmo ano.
O voto condutor assentou que a autorização legislativa não amplia indevidamente a discricionariedade judicial, porque encontra limite nas próprias garantias fundamentais que devem ser preservadas em cada aplicação concreta.
Ministros como Luís Roberto Barroso destacaram que o principal gargalo do sistema de justiça brasileiro reside justamente na fase de cumprimento das decisões, de modo que caberia ao dispositivo corrigir a situação recorrente em que a parte vencedora obtém uma sentença favorável, mas não consegue efetivamente recebê-la.
Ao mesmo tempo, o Tribunal ressalvou, por meio de outros votos convergentes, que a validade da norma em abstrato não dispensa o controle de proporcionalidade e de razoabilidade em cada caso concreto, de modo que a decisão não representa um cheque em branco ao juiz de primeiro grau.
Essa ressalva é central para o argumento deste trabalho.
O Supremo Tribunal Federal validou a constitucionalidade do dispositivo, mas não afastou a necessidade de controle rigoroso sobre sua aplicação prática.
3. O TEMA 1.137 DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA E OS REQUISITOS CUMULATIVOS PARA A ADOÇÃO DE MEDIDAS ATÍPICAS
Diante da multiplicação de decisões divergentes nas instâncias ordinárias, a Segunda Seção do Superior Tribunal de Justiça afetou o Recurso Especial n. 1.955.539, de São Paulo, ao rito dos recursos repetitivos, dando origem ao Tema 1.137.
A questão submetida a julgamento era objetiva: pode o magistrado, com fundamento no artigo 139, inciso IV, do Código de Processo Civil, adotar meios executivos atípicos de modo subsidiário, desde que observadas a fundamentação adequada, o contraditório e a proporcionalidade da medida?
Sob relatoria do ministro Marco Buzzi, o colegiado respondeu afirmativamente, mas condicionou a resposta ao preenchimento cumulativo de quatro requisitos, fixando a seguinte tese, publicada em janeiro de 2026:
Nas execuções cíveis, submetidas exclusivamente ao Código de Processo Civil, a adoção judicial de meios executivos atípicos é cabível desde que, cumulativamente: i, sejam ponderados os princípios da efetividade e da menor onerosidade do executado; ii, seja realizada de modo prioritariamente subsidiário; iii, a decisão contenha fundamentação adequada às especificidades do caso; iv, sejam observados os princípios do contraditório, da proporcionalidade e da razoabilidade, inclusive quanto à sua vigência temporal.
O precedente tem o mérito de transformar em critérios objetivos aquilo que antes se resolvia caso a caso, de forma pouco previsível.
Merece destaque, porém, um detalhe frequentemente ignorado por quem transpõe o entendimento para outros campos do direito processual: a própria tese delimita seu alcance às execuções cíveis submetidas exclusivamente ao Código de Processo Civil.
A ressalva não é acidental.
Ela reconhece, ainda que implicitamente, que processos regidos por legislação especial, como é o caso da execução fiscal, disciplinada pela Lei n. 6.830, de 1980, e do processo do trabalho, podem comportar peculiaridades que afastam ou, ao menos, temperam a aplicação irrestrita dos parâmetros fixados.
É justamente essa ressalva que autoriza, e mesmo exige, um exame específico sobre até que ponto as medidas atípicas pessoais podem ser utilizadas pela Fazenda Pública na cobrança de seus créditos, exame que passa, necessariamente, pela compreensão do arcabouço próprio da execução fiscal.
4. A EXECUÇÃO FISCAL COMO MICROSSISTEMA PRÓPRIO E OS PRIVILÉGIOS JÁ CONFERIDOS À FAZENDA PÚBLICA
4.1. O Regime da Lei N. 6.830, de 1980
A execução fiscal não se confunde com a execução civil comum.
Regida por lei própria desde 1980, a execução fiscal parte de um título extrajudicial dotado de presunção de certeza e de liquidez, a certidão de dívida ativa, cuja formação decorre de um processo administrativo prévio no qual já se assegurou ao contribuinte oportunidade de defesa.
Some-se a isso o fato de que o devedor fiscal, ao contrário do devedor civil comum, somente pode opor embargos após garantir integralmente o juízo, nos termos do parágrafo primeiro do artigo 16 da lei de execuções fiscais, exigência sem equivalente direto na execução regida pelo Código de Processo Civil.
A Fazenda Pública conta ainda com varas especializadas na maior parte das comarcas de maior movimento, e com a preferência do crédito tributário sobre praticamente todos os demais, conforme dispõe o artigo 186 do Código Tributário Nacional.
A isso se soma a possibilidade de redirecionamento da execução aos sócios e administradores nas hipóteses de dissolução irregular da sociedade, prevista na Súmula 435 do Superior Tribunal de Justiça, e de infração à lei ou ao contrato social, nos termos do artigo 135 do Código Tributário Nacional.
Esse conjunto de prerrogativas já confere à Fazenda Pública uma posição de vantagem que não encontra correspondência na generalidade das relações obrigacionais privadas.
O ministro Napoleão Nunes Maia Filho, em julgamento que será examinado adiante, sintetizou esse cenário ao descrever o Estado, na condição de exequente fiscal, como um credor superprivilegiado.
4.2. Protesto da Certidão de Dívida Ativa e Averbação Pré-Executória Como Alternativas Já Disponíveis
Além das prerrogativas estritamente processuais, o legislador tem ampliado, nas últimas décadas, o arsenal extrajudicial de cobrança à disposição da Fazenda Pública.
O protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa, admitido pelo parágrafo único do artigo 1º da Lei n. 9.492, de 1997, com a redação dada pela Lei n. 12.767, de 2012, é um exemplo.
Em 2018, a Lei n. 13.606 avançou ainda mais ao introduzir o artigo 20-B na Lei n. 10.522, de 2002, instituindo a chamada averbação pré-executória.
Pela averbação pré-executória, o contribuinte devedor, uma vez notificado e transcorrido o prazo de cinco dias sem pagamento, pode ter a certidão de dívida ativa averbada nos órgãos de registro de bens sujeitos a arresto ou penhora, tornando pública a existência do débito e dificultando eventual dilapidação patrimonial em fraude à execução, ainda antes do ajuizamento da ação.
O propósito de recordar esses instrumentos não é apenas descritivo.
Eles demonstram que a Fazenda Pública, diferentemente do credor privado comum, já dispõe de um leque amplo de providências extrajudiciais e pré-processuais capazes de pressionar o devedor ao pagamento antes mesmo de qualquer intervenção judicial mais gravosa.
Esse dado é decisivo para a análise da subsidiariedade exigida pelo Tema 1.137, porque, no âmbito fiscal, o requisito de esgotamento prévio dos meios típicos deveria compreender também esses mecanismos próprios, e não apenas os instrumentos de busca patrimonial comuns a qualquer execução, como o sistema de bloqueio judicial de valores.
5. OS LIMITES À TRANSPOSIÇÃO DE MEDIDAS ATÍPICAS PESSOAIS PARA O PROCESSO FISCAL
5.1. A Posição do Superior Tribunal de Justiça no Habeas Corpus N. 453.870, do Paraná
O precedente mais expressivo sobre o tema foi julgado pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça em junho de 2019 (HC n° 453.870). Tratava-se de execução fiscal promovida pelo município de Foz do Iguaçu, no Paraná, na qual o juízo de origem determinara a suspensão da Carteira Nacional de Habilitação e a apreensão do passaporte do devedor, providências mantidas pelo Tribunal de Justiça local. O executado impetrou habeas corpus perante o Superior Tribunal de Justiça, sustentando violação ao seu direito constitucional de ir e vir.
O relator, ministro Napoleão Nunes Maia Filho, acolheu a pretensão. Observou que já havia penhora incidente sobre parte dos vencimentos do devedor e sobre rendimentos auferidos como sócio de outra pessoa jurídica, de modo que a execução já contava com garantia razoável, e que a apreensão do passaporte se mostrava particularmente desproporcional por se tratar de morador de município situado na tríplice fronteira entre Brasil, Paraguai e Argentina, região em que a livre circulação internacional integra o cotidiano da população local de forma mais intensa do que em outras localidades do país.
Para o relator, as medidas atípicas pessoais não se firmam placidamente no executivo fiscal, e sua aplicação nesse contexto resulta em excessos, considerando que o Estado já dispõe de varas especializadas, e de lei própria, com privilégios processuais que tornam o crédito fiscal consideravelmente mais protegido do que o crédito comum.
5.2. O Risco de Desvirtuamento em Sanção Política
A resistência do Superior Tribunal de Justiça em admitir, sem reservas, a suspensão de CNH e a apreensão de passaporte no âmbito fiscal dialoga com uma construção jurisprudencial bem mais antiga, consolidada pelo Supremo Tribunal Federal em súmulas que vedam o uso de meios indiretos de coação para forçar o pagamento de tributos quando existem vias próprias de cobrança.
A lógica subjacente a esse conjunto de súmulas é transponível, com as devidas adaptações, ao debate sobre medidas atípicas fundadas no artigo 139, inciso IV.
Se o ordenamento já rejeita, há décadas, que o Estado se valha de restrições indiretas ao exercício de atividades lícitas como instrumento de pressão para o pagamento de tributos, quando a lei já lhe confere via própria e adequada de cobrança, não parece coerente admitir, sem maior cautela, que a mesma finalidade seja perseguida por meio da suspensão do direito de dirigir ou da retenção do passaporte do contribuinte.
A diferença de rótulo, sanção política em um caso, medida executiva atípica em outro, não deveria bastar para justificar tratamentos tão distintos.
5.3. Proporcionalidade, Subsidiariedade Estrita e Vedação à Finalidade Punitiva
A partir do quadro exposto, este trabalho sustenta que os requisitos fixados no Tema 1.137 devem ser lidos, no âmbito da execução fiscal, à luz de um filtro adicional, mais exigente do que aquele aplicável à execução civil comum.
Em primeiro lugar, a subsidiariedade deve ser compreendida de forma estrita, exigindo da Fazenda Pública não apenas a demonstração de que os sistemas eletrônicos de busca patrimonial se mostraram infrutíferos, mas também que os instrumentos próprios do microssistema fiscal, como o protesto da certidão de dívida ativa, a averbação pré-executória e a inscrição em cadastros de inadimplentes, já foram utilizados sem êxito.
Não parece razoável autorizar a suspensão da Carteira Nacional de Habilitação de um contribuinte antes mesmo de se esgotarem as alternativas menos gravosas que o próprio legislador colocou à disposição do credor público.
Em segundo lugar, a autorização judicial deveria condicionar-se a indícios concretos de ocultação patrimonial ou de comportamento fraudulento, e não à mera inexistência de bens penhoráveis.
A insuficiência patrimonial, por si só, é situação comum entre pequenos devedores e não pode ser tratada da mesma forma que a dissimulação deliberada de recursos, sob pena de a medida atípica recair justamente sobre quem tem menos condições de suportá-la.
Em terceiro lugar, deve-se vedar expressamente a utilização da medida atípica como reforço automático de uma execução já minimamente garantida, ainda que por valor inferior ao total do débito. Foi exatamente essa a circunstância observada no caso de Foz do Iguaçu, em que já havia penhora sobre rendimentos do devedor quando se determinou, adicionalmente, a apreensão de seu passaporte.
Quando a execução já dispõe de garantia real ou de constrição sobre rendimentos, a medida atípica pessoal deixa de guardar relação de necessidade com a satisfação do crédito e assume contornos mais próximos de penalidade do que de instrumento executivo.
Em quarto lugar, impõe-se atenção à capacidade de geração de renda do devedor.
Restringir a licença para dirigir de um contribuinte cuja atividade profissional depende justamente da condução de veículos, como ocorre com motoristas de aplicativo, caminhoneiros e entregadores, pode paradoxalmente reduzir sua capacidade de honrar o próprio débito, produzindo efeito contrário ao pretendido pela Fazenda Pública.
Por fim, é recomendável que qualquer medida dessa natureza seja submetida a prazo certo e à reavaliação periódica, evitando-se restrições indefinidas que perdurem por todo o período, muitas vezes extenso, em que se processa a execução fiscal.
Esses parâmetros não representam recusa à efetividade da cobrança do crédito público, valor que este trabalho reconhece como legítimo e relevante. Representam, isto sim, a tentativa de conciliar essa efetividade com a natureza especial da execução fiscal, cujo desenho legislativo já contempla mecanismos suficientes para a generalidade dos casos, reservando-se as medidas pessoalmente aflitivas para hipóteses verdadeiramente excepcionais.
6. CONCLUSÃO
O reconhecimento da constitucionalidade do artigo 139, inciso IV, do Código de Processo Civil, pelo Supremo Tribunal Federal, e a fixação de parâmetros objetivos pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1.137 representam avanços importantes para a execução civil brasileira, ao substituírem decisões pontuais e pouco previsíveis por critérios uniformes de fundamentação, subsidiariedade, contraditório e proporcionalidade. Esses avanços, contudo, não autorizam a transposição automática dos mesmos parâmetros para a execução fiscal.
A execução fiscal constitui microssistema processual dotado de privilégios e de instrumentos próprios de cobrança, que vão da presunção de certeza e liquidez da certidão de dívida ativa até mecanismos extrajudiciais como o protesto e a averbação pré-executória, passando por varas especializadas, corpo próprio de procuradores e preferência do crédito tributário sobre a generalidade dos demais créditos.
O precedente firmado no Habeas Corpus n. 453.870, do Paraná, oferece parâmetro valioso nesse sentido e deveria ser reafirmado, e não diluído, diante da tendência mais recente de ampliação genérica do uso de medidas atípicas em todos os campos do direito processual.
Os parâmetros propostos neste trabalho, subsidiariedade estrita em relação também aos instrumentos próprios da execução fiscal, exigência de indícios concretos de ocultação patrimonial, vedação ao reforço automático de execuções já garantidas, atenção à capacidade de geração de renda do devedor e sujeição a prazo certo, buscam contribuir para uma prática da advocacia pública que seja, ao mesmo tempo, efetiva na recuperação do crédito público e respeitosa dos direitos fundamentais do contribuinte executado. A legitimidade da cobrança fiscal, afinal, depende tanto de sua eficácia quanto da fidelidade aos limites constitucionais e legais que a informam.
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1 Mestre em Ciências Jurídicas pela Universidade Estadual do Norte do Paraná UENP. especialista em Direito Constitucional Contemporâneo pelas Faculdades Londrina. Advogado. E-mail [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. Lattes http://lattes.cnpq.br/7835860483174097
2 Juiz de Direito lotado na Comarca de Cambará/PR. Mestre em Ciências Jurídico-Criminais pela Universidade de Coimbra (UC-PT). Mestrando em Ciências Jurídicas pela Universidade Estadual do Norte do Paraná (UENP). E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. Lattes: http://lattes.cnpq.br/3437177282146267
3 Especialista em Direito Civil e Processo Civil. Advogada. E-mail [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. Lattes http://lattes.cnpq.br/2941756435417686