REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/777417408
RESUMO
O artigo analisa o Direito Penal ambiental no espaço urbano atravessado por informalidade fundiária e sustenta que, sem limites materiais de tipicidade, a tutela penal tende a funcionar como instrumento indireto de controle territorial. Com base na teoria da exclusiva proteção de bens jurídicos, define-se o meio ambiente urbano como bem jurídico socioespacial, ligado a território, infraestrutura e condições materiais de vida, indicando que conflitos urbano-ambientais devem ser tratados primariamente por instrumentos administrativo-urbanísticos, inclusive pela Reurb. Em seguida, examinam-se problemas de desproporcionalidade e de tipicidade meramente formal nos arts. 38 e 39 da Lei 9.605/1998, quando incidentes sobre ocupações consolidadas e intervenções de baixo impacto voltadas à habitabilidade mínima. Por fim, discute-se o art. 60, destacando o licenciamento como elemento normativo do tipo e o risco de perigo abstrato absoluto, com seletividade e insegurança jurídica. Defende-se interpretação cautelosa, reservando o penal a ofensas relevantes em dano ou risco concretamente qualificado.
Palavras-chave: Direito penal ambiental; Meio ambiente urbano; Território informal; Tipicidade material; Controle territorial.
ABSTRACT
The article analyzes Environmental Criminal Law in urban spaces marked by informal land tenure and argues that, in the absence of material limits of typicity, criminal enforcement tends to operate as an indirect instrument of territorial control. Based on the theory of the exclusive protection of legal interests, it defines the urban environment as a socio-spatial legal good, linked to territory, infrastructure, and material living conditions, indicating that urban-environmental conflicts should primarily be addressed through administrative and urban-planning instruments, including land regularization (Reurb). If then examines problems of disproportionality and merely formal typicity in Articles 38 and 39 of Law No. 9,605/1998, when applied to consolidated occupations and low-impact interventions aimed at ensuring minimum habitability. Finally, it discusses Article 60, highlighting licensing as a normative element of the offense and the risk of an absolute abstract endangerment model, with resulting selectivity and legal uncertainty. The article advocates for a cautious interpretation, reserving criminal law for significant harms or concretely qualified risks.
Keywords: environmental criminal law; urban environment; informal territory; material typicity; territorial control.
1. INTRODUÇÃO
No contexto de um Estado Democrático de Direito, nem tudo pode ser criminalizado. Esta é, em verdade, uma das grandes polêmicas atinentes ao direito no século XXI: a questão acerca do que não se pode criminalizar, mesmo que para proteger a melhor das intenções e o mais nobre dos interesses.
O filtro construído pela doutrina penal contemporânea tem sido o de que o fim do Direito Penal é a proteção subsidiária de bens jurídicos. Isto é, cabe a este ramo do direito, cuja sanção é a mais intensa, emergir com o desiderato de proteger determinadas situações em contextos nos quais outros ramos do direito não consigam fazê-lo adequadamente.
Assim, o modelo de crime como ofensa a bens jurídicos, quanto à legitimidade das criminalizações, impõe limites tanto ao que pode ser objeto de proteção, quanto à forma que se dá essa proteção. Nestes termos é que se verifica “(a) se há um bem jurídico dotado de dignidade penal como objeto de proteção da norma” e “(b) se há, no caso concreto, uma efetiva ofensa ao bem jurídico tutelado, tradicionalmente percebida através da verificação de um dano ou perigo ao objeto de proteção da norma.” (D’Ávila, 2015, p. 13).
Não basta que um crime se refira a um bem jurídico, é preciso que essa referência tenha como pressuposto a ofensa ao bem jurídico referido. Isto é, a legitimidade da intervenção penal somente ocorrerá se houver uma negação in concreto do valor erigido como fundamental pela sociedade. É nessa dinâmica que o bem jurídico se apresenta como o primeiro momento de valoração social, um momento “positivo”, em que a sociedade escolhe e afirma o valor que considera fundamental e digno de proteção, enquanto a ofensividade se apresenta em um segundo momento, um momento “negativo”, em que a conduta (ação ou omissão) de alguém nega o valor (bem jurídico) por meio de uma ofensa – pela causação de dano ou perigo ao bem jurídico.
No âmbito do direito ambiental, as criminalizações ganham complexidade. Isso porque a lógica penal é erigida sobre um paradigma liberal iluminista tendo o indivíduo como o sol em torno do qual gravitam todas as estruturas da teoria do delito. Enquanto o direito ambiental – difuso que é –, por outro lado, localiza-se em um momento social posterior, não podendo a proteção penal, nessa seara, seguir a lógica tradicional.
Isso porque, na seara ambiental, a identificação dos elos que ligam conduta, nexo causal e resultado, torna-se bastante difusa, dando ensejo a um deslocamento da tutela penal para um momento cada vez mais distante do perigo concreto e do efetivo dano, proliferando crimes de perigo abstrato e crimes de acumulação que seguem “a lógica do grande número” (What if everybody did it?), mas que, individualmente, apresentam-se como condutas menores (Dias, 2003).
Há, aqui, um desencaixe prima facie, na medida em que o direito penal clássico se erigiu segundo a lógica de um direito fundamental de primeira dimensão – uma liberdade negativa –, enquanto o direito ambiental, em sua feição difusa, é um direito de terceira dimensão, referente à coletividade. Assim sendo, emerge grande dificuldade em punir, na seara ambiental, segundo uma lógica de direito penal do fato tradicional, referente ao indivíduo. É dizer: no âmbito penal ambiental, a conduta – ação ou omissão – passa a ser captada a partir da coletividade, não mais individualmente. “Uma sociedade insegura tende a uma maior atribuição de culpa individual por algum desconforto no seio social, a fim de que, mesmo simbolicamente, se sinta mais tranquila.” (G, 2013, p. 268).
Por essa razão, quando se estuda direito penal ambiental é imprescindível perscrutar-se se os pressupostos de legitimidade das criminalizações encontram-se preenchidos adequadamente, notadamente porque não se pode prescindir da relação de ofensividade com o bem jurídico, muito menos da mínima verificação da relação de causa e efeito entre o comportamento que se pretende seja criminoso e o resultado que acredita ofensivo.
Menosprezar-se a dimensão da ofensa e satisfazer-se com mera referência a bens jurídicos, termina por culminar na proibição de condutas não ofensivas, equívoco metodológico que subverte a lógica garantista (D’Ávila, 2015, p. 14). A dificuldade causal no âmbito ambiental, tende a levar ao uso do tipo penal como instrumento indireto de ordenação territorial, com criminalizações eminentemente formais.
Esse desvio funcional se torna particularmente visível no espaço urbano, em que a tutela do meio ambiente se entrelaça, de modo indissociável, com o direito administrativo, regimes de uso do solo, licenciamento, urbanismo e, sobretudo, com a gestão de territórios marcados por informalidade fundiária. Nesses cenários, a norma penal, muitas vezes estruturada como tipo em branco ou como delito de perigo abstrato, corre o risco de ser acionada não para responder a uma ofensa ambiental relevante, mas como atalho institucional para produzir efeitos de governo no território, substituindo os instrumentos próprios de natureza não-penal.
Justamente por isso, quando se trata de Direito Penal ambiental no espaço urbano, o problema dogmático não se limita a saber “qual bem jurídico” se protege, mas também “como evitar desvirtuamento da proteção penal”, isto é, como evitar que a proteção penal se converta em sanção por irregularidade administrativa – sua instrumentalização por (e para) estratégias político-administrativas. O que se busca, aqui, é reafirmar a necessidade de critérios materiais de legitimidade, centrados na relação de ofensividade, para impedir que a tutela penal seja capturada pela função administrativa de ordenar território.
Com esse objetivo, o trabalho delimita (i) o bem jurídico ambiental no espaço urbano como realidade socioespacial e (ii) em seguida, ilustra o problema apresentando como certos tipos penais, quando aplicados a territórios informais, tendem a operar como mecanismos de gestão repressiva do espaço, e não como tutela de danos ambientais concretamente significativos.
2. O BEM JURÍDICO AMBIENTAL NO ESPAÇO URBANO
2.1. Meio Ambiente Urbano e Delimitação do Bem Jurídico Penal
O bem jurídico pode ser entendido como um valor da ordem social que merece proteção pelo direito e que pode ser interpretado tanto de forma abstrata quanto em sua dimensão axiológica e existencial. Seu conteúdo não é um valor ideal distante da realidade, devendo possuir concretização no mundo fenomênico para que a sua proteção seja, de fato, efetiva e garanta a proteção de interesses essenciais à vida social e à dignidade do indivíduo. Essa concretização – ou, melhor dizendo, corporificação –, diga-se, ganha especial relevância quando se trata de bens supraindividuais, naturalmente mais abstratos e complexos, como no caso do meio ambiente (D’Ávila, 2009, p. 18-19).
Partindo dessa premissa, a definição do bem jurídico tutelado pelo Direito Penal Ambiental constitui pressuposto indispensável para a análise da legitimidade da intervenção penal nesta seara, especialmente quando esta incide sobre condutas praticadas no espaço urbano. Embora o art. 225 da Constituição Federal consagre o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental de titularidade difusa, a transposição desse mandamento para o âmbito penal exige uma delimitação material precisa, sob pena de ampliação indevida do alcance da tutela penal e violação de princípios norteadores da matéria penal, tais como legalidade, taxatividade e intervenção mínima.
No espaço urbano, então, essa delimitação não pode ser feita como se o “meio ambiente” fosse um dado natural. Aqui, ele se torna um bem jurídico socioespacial, corporificado na interseção entre território, infraestrutura, padrões de uso do solo e condições materiais de vida. Por isso, a tutela penal do meio ambiente urbano exige o reconhecimento de que a ofensa ambiental se apresenta como conflito concreto e grave de governança do espaço – envolvendo moradia, saneamento, mobilidade e ordenação territorial, por exemplo –, e não como simples violação abstrata de deveres estabelecidos.
É exatamente neste ponto que instrumentos como a Regularização Fundiária Urbana – Reurb, prevista pela Lei n.º 13.465/2017, evidenciam que parte relevante desses conflitos é desenhada, primariamente, para a solução por vias de conformação técnico-administrativas do território, de maneira que o Direito Penal fica limitado a hipóteses de ofensas mais contundentes e que não sejam absorvíveis por mecanismos de regularização e adequação.
A Reurb possibilita uma intervenção pública estruturada, incorporando núcleos informais ao planejamento urbano formal e limita a intervenção penal de diversas maneiras, tais como: (i) pela regularização de áreas de ocupação: quando consolida títulos de propriedade e regulariza áreas informais, reduz a ocupação irregular em áreas de preservação permanente, encostas e regiões de risco, protegendo o meio ambiente e prevenindo degradações; (ii) pela implementação de infraestrutura adequada: a partir processo de regularização, há a possibilidade de planejar e executar infraestrutura urbanística compatível com a preservação ambiental, evitando atividades de impacto ambiental decorrentes da ocupação desordenada; (iii) pelo controle e fiscalização mais efetivos: com a regularização, os órgãos públicos passam a ter maior controle sobre o uso do solo, facilitando a fiscalização de atividades ilícitas, como desmatamentos ilegais, vazamentos de resíduos, queimadas ou degradação de fontes de água; e (iv) pela promoção de educação ambiental e conscientização: ao envolver as comunidades na regularização, há maior possibilidade de promover ações educativas que sensibilizem os ocupantes sobre a importância da proteção ambiental e do uso sustentável de recursos (Cunha, 2021).
Assim, ao integrar as áreas informais ao ordenamento urbano, a Reurb reforça a tutela do meio ambiente, criando condições de minimizar práticas que possam causar degradação ou dano ambiental, além de estabelecer um ambiente de maior segurança jurídica para a conservação ambiental na cidade (Cunha, 2021). Trata-se, portanto, de mecanismo que reforça a tutela administrativa e, em assim fazendo, torna desnecessária a invocação da intervenção penal.
Feita a observação, imperioso se retome o conteúdo jurídico do conceito de meio ambiente e suas distinções, para, então, precisar o recorte do meio ambiente urbano para fins penais.
Pode-se considerar o termo meio ambiente um conceito jurídico indeterminado, defluindo assim que cabe ao intérprete, em grande medida, buscar o seu conteúdo concreto. Por essa razão, a doutrina pátria reconhece a distinção entre diferentes formas de meio ambiente, sobretudo para identificar a atividade degradante e o bem imediatamente agredido (Fiorillo, 2020, p. 78).
Ab initio, destacam-se duas formas de meio ambiente, o natural e o artificial. Meio ambiente natural seria composto, assim, pela atmosfera, elementos da biosfera, águas, solo, subsolo, fauna e flora; enquanto o meio ambiente artificial compreende o espaço urbano construído e se materializa no conjunto de edificações e equipamento públicos. Destaque-se que o termo “urbano” não é necessariamente oposto à ideia de “meio ambiente rural” ou de “campo”, qualificando “algo que se refere a todos os espaços habitáveis.” (Fiorillo, 2020, p. 80).
Inserindo-se no campo do meio ambiente artificial, embora não se afaste totalmente do meio ambiente natural, o espaço urbano representa um verdadeiro gradiente, um conjunto de elementos resultantes da intervenção humana destinados à habitação, circulação e desenvolvimento de atividades socioeconômicas que convive com a fauna e a flora. Trata-se de um ambiente antropizado submetido a contínuas transformações e regulado por múltiplos regimes normativos, em constante contraste com o meio ambiente natural.
Tal característica impõe uma diferenciação dogmática relevante em relação à tutela penal do meio ambiente puramente natural. Enquanto, neste, a proteção penal frequentemente é guiada pela preservação de ecossistemas dotados de relativa autonomia funcional – como matas virgens da Floresta Amazônica ou áreas de preservação do denso Pantanal mato-grossense, por exemplo –, no meio ambiente urbano a tutela ambiental convive, de modo indissociável, com escolhas normativas relativas ao uso e à ocupação do solo, ao planejamento urbano e à realização de direitos fundamentais. É diante desse quadro que surge a questão: o que seria, então, o meio ambiente enquanto bem jurídico penalmente tutelado?
Diante das mais diversas perspectivas sobre esse conceito, pode-se definir o meio ambiente enquanto bem-jurídico penalmente tutelado como “o conjunto de elementos naturais essenciais para a vida e para o desenvolvimento do homem” (Prado, 2019, p. 102). É definido, ainda, como um bem jurídico de natureza transindividual difusa, o qual se adequa ao livre desenvolvimento da pessoa humana, visando a proteção e a melhora de sua qualidade de vida (Prado, 2020). A leitura penal do meio ambiente enquanto bem jurídico perpassa, inevitavelmente, pelo homem, seja em maior ou em menor grau.3
Dessa forma, dada a dimensão sociocultural do bem jurídico, a orientação do processo de criminalização subordina-se às regras axiológicas vigentes em cada momento histórico e espaço geográfico (Prado, 2019). A proteção penal do meio ambiente não pode ser concebida de forma isolada ou abstrata, mas sim a partir da observação do mundo in concreto e das relações do homem com o bem jurídico tutelado. “A idoneidade do bem jurídico está diretamente relacionada com o seu valor social. Não pode estar desvinculada da realidade existencial e indiferente ao mundo” (Prado, 2019, p. 84-85).
Essa interdependência impede que a tutela penal ambiental seja orientada por um modelo idealizado de preservação incompatível com a realidade humana – que muitas das vezes é urbana. Nem toda modificação do espaço urbano, tampouco toda intervenção sobre elementos ambientais nele inseridos, representa ofensa penalmente relevante ao bem jurídico ambiental. A simples desconformidade com parâmetros administrativos ou urbanísticos não é suficiente, por si só, para justificar a incidência do Direito Penal. Não pode ser dispensada a análise dos efeitos sobre o objeto jurídico de tutela.
Importante ressaltar que, mesmo em previsões ambientais que aparentam descrever um dano, o bem jurídico não é a “coisa” atingida em si, mas o equilíbrio e a continuidade existencial do ecossistema concretizado em determinado contexto. Assim, a simples desconformidade (ou intervenção pontual) não se converte automaticamente em ofensa penalmente relevante, exigindo-se uma análise do significado do fato para o objeto de proteção da norma, sob pena de o tipo penal virar mera sanção por irregularidade (D’Ávila, 2015, p. 29-30).
Em termos de políticas judiciárias e de governança fundiária, esse enquadramento socioespacial do bem jurídico tem como consequência decisiva o fato de que conflitos urbano-ambientais ligados à informalidade do solo não devem ser tratados pelo processo penal como via ordinária de “correção” territorial, mas por uma arquitetura institucional capaz de coordenar conformação, pactuar medidas e estabilizar soluções progressivas.
A própria lógica da Reurb aponta nessa direção ao assumir, como objetivo, o estímulo à resolução extrajudicial de conflitos e, de modo ainda mais explícito, ao autorizar a criação de câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, inclusive mediante ajustes com os Tribunais de Justiça, para tratar controvérsias relacionadas à regularização.
Nesse cenário, a atuação judicial se qualifica menos como gatilho de criminalização e mais como instância de articulação procedimental e de redução de assimetrias (entre ocupantes, proprietários, Município e órgãos ambientais), preservando-se a intervenção penal para situações de maior contundência, em termos de ofensividade, e que sejam efetivamente refratárias aos instrumentos ordinários de regularização e adequação territorial.
Dessa forma, a delimitação dogmática do bem jurídico ambiental no espaço urbano exige reconhecer que a intervenção penal somente se legitima diante de condutas que afetem de maneira relevante as condições ambientais essenciais à vida urbana saudável. “Na estratégia global de tutela ao meio ambiente que o estado tem de desenvolver, o primado é do direito administrativo, com sua rede de decretos e portarias, licenças, permissões e autorizações, cabendo ao direito penal apenas um papel flanqueador, acessório, subsidiário.” (Greco, 2006).
Fora desses limites, a proteção penal se afasta de sua função própria e se confunde com mecanismos de ordenação territorial, comprometendo os princípios que informam o Direito Penal em um Estado Democrático de Direito.
2.2. O Necessário (Mas Esquecido) Estabelecimento de Limites Materiais da Tutela Penal Ambiental em Contexto Urbano
O Direito Penal, como sabido, é regido por princípios limitadores do poder de punir. São eles os asseguradores dos direitos fundamentais e das garantias individuais do cidadão, por meio do estabelecimento de limites que o Estado – titular do ius puniendi – não pode ultrapassar. No recorte do Direito Penal ambiental no espaço urbano, cabe a análise detida da incidência de dois princípios basilares: a intervenção mínima e a fragmentariedade.
O princípio da intervenção mínima surge da insuficiência do princípio da legalidade, o qual, ainda que imponha limites ao arbítrio judicial, não impede que o Estado, desde que observada a reserva legal –, crie tipos penais iníquos e comine sanções desproporcionais. O princípio da intervenção mínima nasce da necessidade de limitar o arbítrio do legislador no que diz respeito ao conteúdo dos tipos penais (Bitencourt, 2020).
Esse caráter de ultima ratio preconiza que “a criminalização de uma conduta só se legitima se constituir meio necessário para a prevenção de ataques contra bens jurídicos importantes” (Bitencourt, 2020, p. 127). Além disso, recorre-se ao Direito Penal tão somente se outras formas de sanção e outros meios de controle social revelarem-se insuficientes para a tutela desse bem. Caso contrário, a sua criminalização é desnecessária (Bitencourt, 2020). Trocando em miúdos: é o Direito Penal o último dos contatos, recorre-se a ele quando de mais ninguém se obteve amparo eficaz.
Como corolário do princípio da intervenção mínima, tem-se o princípio da fragmentariedade: “o Direito Penal limita-se a castigar as ações mais graves praticadas contra os bens jurídicos mais importantes” (Bitencourt, 2020, p. 130). Destaca-se que, conforme Muñoz Conde (1975, p. 72, tradução nossa), o caráter fragmentário do Direito Penal é apresentado de três formas nas leis penais: (i) “defendendo o bem jurídico somente frente a ataques de especial gravidade, exigindo determinadas intenções e tendências”; (ii) “tipificando somente a parte das condutas que os demais ramos do Direito classificam como antijurídicas”; e (iii) “deixando, em princípio, sem punição, as ações puramente imorais”. Em suma, não cabe ao Direito Penal sancionar toda e qualquer conduta lesiva a bem jurídico, reservando-se às mais graves e lesivas.
No contexto do Direito Penal ambiental urbano, a aplicação dos princípios da intervenção mínima e da fragmentariedade assume especial relevância. O espaço urbano, caracterizado por intensa ocupação humana e múltiplas formas de uso do solo, apresenta inúmeras condutas que podem parecer lesivas ao meio ambiente, mas que não atingem gravemente o núcleo essencial do bem jurídico protegido. Devendo-se, em suma, em termos de tutela penal, observar que “o bem jurídico é defendido penalmente só diante de certas formas de agressão ou ataque, consideradas socialmente intoleráveis” (Prado, 2019, p. 81).
A inobservância dessas máximas, isto é, a criminalização desenfreada de condutas penalmente irrelevantes, pode levar a uma diluição do conceito de bem jurídico, comprometendo o núcleo material protegido e transformando o Direito Penal em instrumento de ordenação territorial ou de controle administrativo, o que se afasta de sua função normativa essencial. Uma teoria crítica do delito deve pensar em traçar limites rigorosos à execução da intervenção penal (Tavares, 2018, p. 90).
Nestes termos, importa advertir que grande parte dos problemas relacionados à definição de limites materiais da tutela penal ambiental, especialmente no que tange à Lei n.º 9.605/98, possuem raiz na relação conturbada entre o Direito Penal e o Direito Administrativo, principalmente porque o ilícito penal, norteado pela legalidade e relação de ofensividade, não é compatível com a discricionariedade administrativa em diversos níveis.
Veja-se, por exemplo, o tipo penal do art. 60 da Lei n.º 9.605/1998, adiante trabalhado mais a fundo, mas que externa uma incompatibilidade prima facie. O delito pune, por exemplo, a conduta de construir obra potencialmente poluidora, no território nacional, sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes. Aqui, é caso claro em que o direito penal depende do direito administrativo, eis que a concessão de licença administrativa é um ato com grande espaço de discricionariedade.
Nestes casos, como bem ilustra Greco (2006), uma administração mais ou menos tolerante irá terminar por definir se há ou não crime – ao menos em termos de tipicidade formal –, pelo que o autor arremata a problemática com pergunta bastante relevante: “será que leis penais que entregam à administração, ao poder executivo, a competência para definir condutas que estão definitivamente proibidas, não violam o princípio da legalidade?” Imagine-se o sujeito que age acobertado por uma licença nula. Em um tipo penal que contenha referido ato como elementar do tipo, a sua ação será criminosa? Em sentido oposto, o particular que viola uma proibição administrativa viciada, incorrerá em crime? E aquele que, não possuindo uma licença, atua conforme todas as regulamentações legais? A incriminação ocorrerá mesmo que sem ofensa a bem jurídico e se considerará, assim, um crime de perigo absolutamente presumido? E nas situações em que a administração tolerou o comportamento, a despeito da ausência de licença, autorização? Os institutos do erro de tipo e do erro de proibição são suficientes (e adequados) para resolver tais celeumas ou há vício estrutural nesses construtos?
Assim, é fundamental a distinção entre ilícito penal e ilícito administrativo ou urbanístico. Enquanto a infração administrativa pode gerar sanções pecuniárias ou medidas corretivas, e a violação de normas urbanísticas4 pode ser resolvida via licenciamento ou regularização fundiária, o ilícito penal impõe consequências mais gravosas, incluindo persecução criminal, registro de antecedentes e, em casos graves, privação de liberdade. Essa gravidade exige que a atuação penal seja rigorosamente delimitada, evitando a criminalização de condutas de relevância mínima, cuja tutela pode ser eficazmente realizada por outros instrumentos normativos.
Em se tratando de Regularização Fundiária Urbana, por exemplo, essa distinção ganha densidade quando se observa que a Reurb já estrutura, por desenho legal, um caminho de correção e adequação urbanística e ambiental por meio de projeto, cronograma, termos de compromisso e medidas de mitigação/compensação. Isto é, tem-se uma estruturação própria de responsabilização não criminal voltada a produzir conformidade territorial. Nesse prisma, a intervenção penal deixa de ser o atalho para resolver a informalidade e passa a ser residual, justificando-se somente quando há, para além da irregularidade, uma maior ofensividade, em intensidade que escape à regularização.
A diferença não é apenas formal. A persecutio criminis acarreta a estigmatização do agente, registro criminal e impactos significativos em sua vida civil, profissional e social. Rememora-se aqui o quanto demonstrado por Carnelutti (2010), no sentido de que o simples desenrolar de um processo penal, com estigmas, custos, prisão preventiva, exposição midiática etc., já constitui um castigo em si, mesmo antes de uma sentença final de culpa.
Adicionalmente, a função do Direito Penal ambiental não pode ser confundida com a gestão do território ou a execução de políticas urbanísticas. A criminalização indevida de condutas que caberiam a regimes administrativos ou urbanísticos constitui um desvio funcional, em que o tipo penal atua fora de sua finalidade normativa, contrariando os princípios da ultima ratio e da fragmentariedade. Por isso, a intervenção penal deve sempre visar à proteção direta e relevante do bem jurídico ambiental urbano, garantindo que a atuação do Estado permaneça proporcional, seletiva e estritamente ligada à tutela do meio ambiente.
Infelizmente, tais limites não são observados e a atual legislação criminal ambiental “revela-se problemática quanto à elaboração dos tipos penais, tanto no que diz respeito à amplitude excessiva de seus elementos normativos, elidindo o princípio da legalidade, como em relação à existência de efetiva lesão ao bem jurídico ambiente.” (Prado, 2019, p. 104).
Tal cenário é um claro efeito colateral de nosso tempo, o qual é marcado pela “lógica de performatividade punitiva, em que o valor da intervenção penal é medido pela capacidade de transmitir à sociedade uma imagem de autoridade e prontidão do Estado” (Andrade, 2025, p. 6). Um crime ambiental causa mais impacto que uma mera sanção administrativa ou reformulação urbanística. A manchete que anuncia a ordem de derrubada de uma edificação é mais satisfatória que a nota de rodapé que relata uma multa ao estabelecimento. A resposta de curto prazo, ainda que ineficaz, é a que importa à “governança penal orientada por outputs visíveis (celeridade, ‘demonstrações de força’, números)” (Andrade, 2025, p. 6).
O que se nota, portanto, é o abandono de critérios precisos, capazes de guiar o legislador e o aplicador do Direito Penal na definição de condutas efetivamente lesivas, os quais preservavam a função clássica do Direito Penal como instrumento de proteção de bens jurídicos relevantes e evitavam a banalização da criminalização. Fora desses limites, o Direito Penal deixa de cumprir sua função normativa e se torna instrumento de controle administrativo e de ordenação territorial, em descompasso com os princípios fundamentais do sistema penal.
Veja-se, por outro lado, que a já citada acessoriedade administrativa, isto é, o uso de normas penais em branco remetendo a compreensão de elementos de tipos penais a normas ou atos administrativos individuais emanados de autoridades administrativas que não se encontrem no âmbito do poder legislativo da União – que é quem legitimamente detém competência para criar crimes –, obstaculiza sobremaneira a legitimidade constitucional de tais tipos penais.
Não se ignora, aqui, que a constitucionalidade das normas penais em branco já foi reiteradamente decidida pelos tribunais superiores5 e que, sobre isso, a doutrina nacional seja, até certo ponto, pacífica. Com efeito, o entendimento dominante é de que tais espécies normativas são constitucionais, desde que o seu complemento seja meramente acessório, não interferindo no núcleo fundamental da proibição, que deve ser fixado pelo legislador. Entretanto, no já mencionado – e posteriormente analisado – art. 60, que trata de construção de obras potencialmente poluidoras sem licença ou autorização ambientais dos órgãos competentes, a existência, a validade e a correção do ato administrativo, não integram o próprio fundamento da proibição?
De outro lado, parece que a distinção entre o ilícito penal e o ilícito administrativo é tão somente em termos quantitativos, isto é, no âmbito criminal há maior culpabilidade e maior gravidade da ofensa, não havendo propriamente distinção qualitativa entre os ilícitos, residindo o cerne da questão na determinação de critérios capazes de avaliar a gravidade da conduta – a exemplo da “introdução de referências à magnitude e à extensão dos danos ambientais causados, ao modo de execução e aos instrumentos empregados” (Carvalho, 2011), dentre outros.
De toda sorte, tais incongruências reforçam a necessidade de que o Direito Penal, em determinados tipos penais previstos na Lei n.º 9.605/98, deve ganhar ares de medida de extrema ratio – e não somente de ultima ratio, eis que a análise da tipicidade formal em inúmeros crimes é problemática, para dizer o mínimo.
3. TIPICIDADE PENAL AMBIENTAL E TERRITÓRIO INFORMAL
3.1. Supressão de Vegetação Urbana: Tipicidade Formal e Material em Contexto de Uso do Solo (Art. 38 da Lei N.º 9.605/98)
O art. 38 da Lei nº 9.605/98 tipifica a destruição ou dano a florestas de preservação permanente (APPs), incluindo as em formação, ou sua utilização em desconformidade com normas protetivas. O bem jurídico protegido é o meio ambiente, com ênfase no patrimônio florestal e na biodiversidade (Prado, 2019). Contudo, quando esse tipo penal incide sobre o meio ambiente urbano em contexto de informalidade do solo, a análise não se pode esgotar na tipicidade formal.
No espaço urbano, como já visto, o bem jurídico é socioespacial e se corporifica na interseção entre território, infraestrutura e condições materiais de vida, sendo a Reurb um instrumento vocacionado a resolver parte relevante dos conflitos por vias técnico-administrativas. Nessa moldura, a intervenção penal deve ser reservada a hipóteses de ofensa ambiental relevante, sob pena de o tipo operar, na prática, como atalho repressivo de ordenação territorial, tensionando proporcionalidade, fragmentariedade e intervenção mínima.
Diante de tal dispositivo, surge a pergunta: o que seria uma floresta de preservação permanente? Pode-se pensar, em um primeiro momento, em longas matas virgens ou até mesmo uma grande vegetação restaurada. Todavia, conforme o art. 4º do Código Florestal, o rol é bem mais amplo. Como algumas das áreas de preservação permanente, tem-se: as faixas marginais de qualquer curso d’água natural perene e intermitente; as áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais; os manguezais, em toda a sua extensão etc.
Em áreas urbanas e periurbanas, esse rol amplo faz com que a incidência do art. 38 apareça, com frequência, em ocupações informais consolidadas situadas às margens de cursos d’água, em faixas de drenagem, em entornos de lagoas e, em cidades costeiras – a exemplo de São Luís/MA –, em zonas de mangue. A supressão pontual de vegetação nesses locais ocorre para viabilizar a própria habitabilidade mínima (passagem, abertura de acesso, nivelamento, contenção improvisada, saneamento precário), de modo que a leitura puramente formal do tipo penal pode converter um conflito primariamente urbanístico-fundiário, que se vocaciona à estabilização por projeto e regularização progressiva, em resposta penal imediata, reforçando o desvio funcional que se disse alhures – como técnica indireta de ordenação territorial.
O mesmo Código Florestal cita ainda como uma espécie dessas áreas aquelas declaradas de interesse social pelo Chefe do Poder Executivo e confere ao Poder Público, conforme seu art. 8º, o condão de permitir ou não uma certa utilização dessa vegetação, mesmo que se trate de uma atividade de interesse social, baixo impacto ambiental ou atividade pública. Mais grave ainda o fato de que, apesar das florestas e demais formas de vegetação permanentes elencadas pelo art. 2º do Código Florestal não implicarem o desapossamento ou perda da propriedade das áreas expressamente referidas, aquelas criadas por ato do Executivo – seja Federal, estadual ou municipal – impossibilitam a normal utilização da propriedade (Prado, 2019).
Alerta-se para o perigo de uma leitura centrada apenas na tipicidade formal do delito, especialmente porque o núcleo “utilizar” – “servir-se ou tirar proveito da floresta considerada de preservação permanente de forma indevida, em desconformidade com os preceitos protetivos” (Prado, 2019, p. 234) – possui grande plasticidade e depende de complementação normativa administrativa. Em contexto urbano informal, essa abertura semântica favorece um deslocamento do foco, pois, em vez de se discutir ofensa ambiental concreta – dano, perigo de dano ou risco não insignificante –, o tipo tende a funcionar como sanção penal por mera irregularidade territorial, apta a legitimar intervenções repressivas sobre espaços vulneráveis, tais como embargos, demolições e remoções, mesmo quando a lesão ao núcleo do bem jurídico é mínima ou controvertida.
Diante desse cenário, é impossível não rememorar que, em contextos urbanos, periurbanos e rurais, muitas vezes coexistem parcelas de vegetação residual ou nativa integradas a pequenos lotes, quintais, hortas, áreas de subsistência e, principalmente, a ocupações urbanas informais consolidadas, em que a intervenção sobre a vegetação ocorre como condição de possibilidade da moradia e de melhorias mínimas de infraestrutura. Nesses casos, aplicar de forma rígida o art. 38 pode criminalizar desde manejos tradicionais (retirada de árvores mortas, podas, pequenas supressões) até intervenções pontuais ligadas à habitabilidade, sem que se demonstre comprometimento relevante do núcleo do bem jurídico. Em suma, pode haver tipicidade formal, mas a tipicidade material não se verifica quando inexiste dano ambiental significativo ou risco concreto minimamente qualificável.
Ademais, o art. 38 não distingue entre a destruição de ecossistemas consolidados e a supressão de poucas árvores isoladas. Ambas as condutas se sujeitam à mesma pena (1 a 3 anos de detenção, cumulativa ou não com multa) (Prado, 2019), revelando uma desproporcionalidade normativa evidente. Essa equiparação expõe pequenos produtores, trabalhadores familiares e moradores de assentamentos rurais ou periurbanos a criminalização de atividades de baixo impacto ambiental, frequentemente ligadas a práticas tradicionais de manejo ou subsistência.
Partindo-se para a análise do art. 39 da mesma Lei nº 9.605/98, há a tipificação do corte de árvores em florestas de preservação permanente sem a devida permissão de autoridade competente. A pena é de detenção de 1 a 3 anos, cumulativa ou não com multa. O bem jurídico protegido é, como no art. 38, o meio ambiente, com ênfase à conservação das formações florestais de preservação permanente e à manutenção da biodiversidade (Prado, 2019).
A tipicidade formal do art. 39 se mostra particularmente restritiva: apenas o corte efetivo de árvores configura o delito, não abrangendo ações de poda ou manejo de galhos, que se enquadram em outras normas (Prado, 2019). Contudo, o dispositivo apresenta grave problema de proporcionalidade quando comparado com o art. 38: o agente que corta uma ou poucas árvores isoladas é punido da mesma forma que quem destrói ou danifica uma floresta inteira, evidenciando a rigidez normativa criticada por Prado (2019) e potencial injustiça penal, sobretudo em contextos rurais, periurbanos e de pequenos agricultores.
O elemento subjetivo é o dolo, isto é, a consciência e vontade de praticar a conduta. Já a expressão “sem permissão da autoridade competente” atua como elemento normativo do tipo, e, portanto, como ponto de conexão com o regime administrativo, razão pela qual a análise penal não pode transformar a mera ausência de autorização em atalho automático para afirmar ofensividade. Em contextos de informalidade urbana e ocupações consolidadas, há ainda um problema prático adicional, eis que, para o morador ou ocupante, a obtenção de permissões formais pode ser estruturalmente inalcançável (ou sequer juridicamente viável antes da estabilização fundiária, ou ainda sequer de necessidade conhecida), o que intensifica o risco de o art. 39 operar como punição por condição territorial. Daí a necessidade de leitura cautelosa, coerente com a lógica já afirmada acima, de que a regularização e a adequação progressiva do território deve ser via ordinária quando possível, reservando-se a intervenção penal a hipóteses de efetiva ofensa ambiental.
No contexto urbano-rural, semelhante ao observado no art. 38, muitas vezes as árvores cortadas são de uso doméstico, de subsistência ou para manejo integrado do solo, sem impacto significativo ao núcleo essencial do bem jurídico. A aplicação rígida do art. 39 criminaliza práticas de manejo de baixo risco ambiental, que possuem relevância social e econômica para famílias rurais, pequenos agricultores e comunidades tradicionais.
Em suma, a análise crítica dos arts. 38 e 39 da Lei nº 9.605/98 evidencia que a tipificação penal, ao tratar de forma equiparada condutas de impacto ambiental extremamente distinto, revela uma rigidez normativa desproporcional. Essa abordagem não apenas desafia os princípios da intervenção mínima e da fragmentariedade, mas também pode resultar na criminalização de práticas tradicionais de manejo sustentável em contextos urbanos, rurais e periurbanos, atingindo especialmente pequenos agricultores, trabalhadores familiares e comunidades tradicionais. Assim, a aplicação desses dispositivos requer uma interpretação cautelosa, capaz de equilibrar a proteção do meio ambiente com a realidade socioeconômica local, evitando que o Direito Penal se transforme em instrumento de controle social mais do que de tutela ambiental.
3.2. Atividade Potencialmente Poluidora e o Problema do Licenciamento Como Elemento Normativo do Tipo
O art. 60 da Lei nº 9.605/98 criminaliza a construção, reforma, ampliação, instalação ou funcionamento de estabelecimentos, obras ou serviços potencialmente poluidores sem licença ou autorização dos órgãos ambientais competentes, ou contrariando normas legais e regulamentares pertinentes, com pena de detenção de 1 a 6 meses, cumulativa ou não com multa. O bem jurídico protegido é o meio ambiente, incluindo ar, água, solo e a saúde pública (Prado, 2019).
No espaço urbano marcado por informalidade territorial, a incidência do art. 60 não raro ultrapassa a função de tutela ambiental e passa a operar como fundamento de interdição e embargo de usos do solo (obras, serviços, estabelecimentos), convertendo um problema primariamente urbanístico-fundiário, de direito administrativo e/ou urbanístico, em resposta penal. Nesse deslocamento o tipo termina por se prestar à gestão repressiva do território quando o Estado falha em oferecer saídas regulatórias eficientes, e não à proteção de danos ambientais dotados de relevância.
O principal ponto crítico do dispositivo reside na expressão “potencialmente poluidor”. O tipo penal não exige que haja dano efetivo ou risco concreto comprovado; basta que a atividade seja qualificada, em tese, como apta a gerar poluição segundo critérios técnico-administrativos, logo, de perigo absolutamente presumido (perigo abstrato), isto é, “a técnica utilizada pelo legislador para atribuir a qualidade de crime a determinadas condutas, independentemente da produção de um resultado naturalístico” (Bottini, 2013, p. 87). Junto a isso, tem-se um delito extremamente dependente de critérios técnicos e administrativos, conferindo ao licenciamento o papel de elemento normativo do tipo.
Fato é que o licenciamento não pode operar como atalho de ofensividade. A simples ausência de licença não equivale, por si só, a desacordo material com exigências técnicas, de maneira que, se no caso concreto medidas alternativas forem tão ou mais eficazes e afastarem qualquer possibilidade não insignificante de dano, não haverá ofensa e, portanto, inexistirá ilícito-típico. Essa lógica impede se converter o art. 60 em mera sanção penal por irregularidade administrativa.
De todo modo, tal formulação gera problemas concretos em contextos urbanos informais e rurais. Estabelecimentos comerciais, pequenas indústrias, oficinas de serviços, empreendimentos de construção civil de baixo porte ou obras de infraestrutura comunitária – como sistemas de captação de água pluvial, pequenas estações de tratamento, hortas urbanas coletivas ou instalações de energia solar – podem ser enquadrados formalmente como “potencialmente poluidores”.
Em territórios informais, soma-se a isso uma dificuldade estrutural, pois muitas iniciativas de melhoria mínima – obras comunitárias, adaptações sanitárias, pequenas reformas e instalações – não conseguem sequer ingressar em trilhas regulares de licenciamento antes da estabilização urbanística e fundiária. Nessa hipótese, a ausência de licença deixa de ser indicador de risco ambiental e passa a funcionar como marcador penal de informalidade, ou seja, como critério indireto de seleção territorial para persecução penal.
Mesmo quando essas atividades não causam dano ambiental significativo ou mensurável, a norma penal as criminaliza automaticamente, transformando ações socialmente úteis e de baixo impacto em condutas passíveis de sanção criminal. O problema do delito de perigo abstrato é fugir da seguinte máxima: “perigo deveria significar apenas uma probabilidade de lesão, e não uma probabilidade de perigo” (Bottini, 2013, p. 89).
Além disso, o dispositivo é uma norma penal em branco e não define o que caracteriza uma atividade como “potencialmente poluidora” nem estabelece parâmetros minimamente objetivos de risco aceitável, remetendo a conformação do sentido do tipo à prática administrativa de licenciamento e fiscalização. Em contexto urbano informal, isso amplia a possibilidade de que condutas idênticas sejam ora toleradas, ora tratadas apenas administrativamente, ora selecionadas para persecução penal. Não por maior ofensividade ambiental, mas por critérios (políticos) de governança do território e por escolhas institucionais contingentes. O resultado é insegurança jurídica e reforço de seletividade. A tipicidade passa a depender mais da leitura burocrática do órgão competente do que de dano ambiental concreto, em um cenário social marcado pela “lógica da performatividade punitiva” e por um direito penal “mais flexível e permeável às pressões normativas do medo coletivo” (Andrade, 2025, p. 6-7), combinação que potencializa o desvio funcional do tipo como instrumento indireto de controle territorial.
A rigidez do tipo penal e a ausência de exigência de dano efetivo evidenciam a tensão entre a tutela ambiental e a função social do território, sobretudo quando a incidência do art. 60 recai sobre realidades de informalidade urbana. Pequenos empreendimentos, construções coletivas e obras de infraestrutura local, muitas vezes voltadas a condições mínimas de salubridade e melhoria do espaço, podem ser enquadrados como “potencialmente poluidores” mesmo sem impacto ambiental relevante, deslocando o foco da análise para a mera irregularidade administrativa. Nesse cenário, o tipo penal tende a funcionar como mecanismo indireto de interdição do uso do solo e de seleção territorial de persecução, o que reforça o risco de instrumentalização do Direito Penal ambiental como técnica de controle do espaço, e não como tutela de ofensas ambientais concretamente significativas. Em suma, instrumentalização do direito penal a estratégias político-administrativas.
Dessa forma, o art. 60 reforça a necessidade de contextualização e aplicação criteriosa, de modo que o Direito Penal ambiental não se transforme em instrumento de criminalização indiscriminada de atividades socialmente úteis ou de populações vulneráveis, preservando a proporcionalidade e a efetividade da proteção ambiental.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A aplicação dos tipos penais ambientais no espaço urbano exige a reafirmação do programa dogmático mínimo do Direito Penal, não bastando a referência abstrata ao meio ambiente enquanto bem jurídico, sendo indispensável aferir ofensividade material e a relevância da relação de causalidade sob o binômio risco/dano, sob pena de o tipo penal reduzir-se a sanção administrativa e o direito penal ser instrumentalizado a estratégia política de governança territorial.
No meio ambiente urbano, o bem jurídico penalmente relevante assume feição socioespacial, corporificado na interseção entre território, infraestrutura e condições materiais de vida. Por isso, conflitos urbano-ambientais ligados à informalidade do solo não se prestam, ordinariamente à solução penal: a via preferencial é a conformação institucional do território (direito administrativo-urbanístico), inclusive mediante instrumentos como a Reurb.
Nos arts. 38 e 39 da Lei n.º 9.605/98, a equiparação normativa entre condutas de impactos ambientais muito distintos (de ecossistemas consolidados a intervenções pontuais de baixo impacto) potencializa desproporcionalidade e favorece imputações com baixa densidade material, especialmente nos contextos de ocupação consolidada e necessidade de habitabilidade mínima.
No art. 60, a combinação entre “atividade potencialmente poluidora” e licenciamento como elemento normativo do tipo amplia o risco de perigo absolutamente presumido – perigo abstrato absoluto com presunção de perigo iure et de iure –, e, portanto, de uma acessoriedade administrativa expansiva, deslocando a tipicidade do binômio dano/risco ambiental para o mero descumprimento de dever (mera ausência de autorização – delito de mera conduta).
Em territórios informais, esses tipos penais tendem a operar como técnica indireta de controle territorial (interdição, embargo, desmobilização), produzindo seletividade e insegurança jurídica, de modo que condutas idênticas podem ser toleradas, tratadas administrativamente ou criminalizadas conforme escolhas contingentes de governança.
A consequência dogmática é clara. A tutela penal ambiental deve ser flanqueadora e subsidiária, reservada a hipóteses de ofensa relevante (dano ou risco concretamente qualificado) ao bem jurídico, sob pena de desvio funcional do Direito Penal ambiental como mecanismo de ordenação territorial, em desalinho com proporcionalidade, intervenção mínima e fragmentariedade, transformando-se em um Direito Penal instrumentalizado pelo Direito Administrativo.
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1 Doutor em Ciências Criminais (PUCRS). Mestre em Direito e Instituições do Sistema de Justiça (UFMA). Especialista em Direito Público (PUCMINAS) e em Direito Penal e Criminologia (PUCRS). Graduado em Direito (UFMA). Auditor da Comissão Disciplinar do Tribunal de Justiça Desportiva do Maranhão. Membro do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB). Professor da Universidade Federal do Maranhão (UFMA) e da Universidade CEUMA. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8958-6164.
2 Graduanda em Direito na Universidade Federal do Maranhão (UFMA). E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail
3 Luiz Régis Prado, ao se debruçar sobre a temática, expõe que “a doutrina aventa correntes de pensamento que têm respectivamente o ser humano ou o ambiente como eixo gravitacional, estabelecendo entre eles relações de maior ou menor aproximação” (Prado, 2020, p. 100). Para tanto, elenca teorias como a ecocêntrica absoluta, a antropocêntrica absoluta e a teoria antropoecocêntrica ou teoria mista (Prado, 2020).
4 José Afonso da Silva (2010, p. 62) divide as normas urbanísticas em três espécies: “(a) normas de sistematização urbanística – aquelas que estruturaram os instrumentos de organização dos espaços habitáveis, e são pertinentes (1) ao planejamento urbanístico; (2) à ordenação do solo em geral e de áreas de interesse especial; (b) normas de intervenção urbanística – que se referem à delimitação e limitações ao direito de propriedade e ao direito de construir; (c) normas de controle urbanístico – que são aquelas destinadas a reger a conduta dos indivíduos quanto ao uso do solo, como as que estabelecem diretrizes de atividades urbanísticas dos particulares, as que regulam a aprovação de urbanificação, a outorga de certificado ou certidão de uso do solo, a licença para urbanificar ou para edificar”
5 Nesse sentido: STF, ADI 6.341-MC-Ref/DF, ADPF 672-MC-Ref/DF e ADI 6.855/RN; STJ, HC 573.739-AgRg/DF.