REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/787025060
RESUMO
Este artigo, intitulado "DIREITO CONSTITUCIONAL E O TRIPÉ DA SUSTENTABILIDADE: FUNDAMENTOS, TENSÕES E O PAPEL ESTRUTURANTE DA GOVERNANÇA COMO QUARTO PILAR", tem como objetivo investigar a interação entre os pilares do desenvolvimento sustentável – ambiental, social e econômico – e os fundamentos do Direito Constitucional brasileiro. A pesquisa busca compreender como a Constituição lida com as questões relacionadas ao meio ambiente, ao desenvolvimento comunitário e ao progresso econômico, por meio de uma análise hermenêutica e exegética dos textos constitucionais pertinentes, além do estudo de normas infraconstitucionais e jurisprudenciais que definem, regulamentam ou expandem essas disposições constitucionais. O projeto propõe a análise das interseções entre a Constituição e os três pilares do desenvolvimento sustentável, destacando os conflitos entre o desenvolvimento econômico e a preservação ambiental, bem como o papel do interesse social na mediação dessas tensões. Serão abordadas as possibilidades de aprimoramento da eficiência na preservação ambiental e no desenvolvimento econômico, considerando ajustes normativos e práticas que conciliam tais objetivos. Além disso, a pesquisa examinará as implicações jurídicas, sociais e econômicas decorrentes dessas interações, contribuindo para o debate sobre sustentabilidade à luz dos princípios constitucionais. O objetivo final é oferecer uma interpretação aprofundada da forma como o Direito Constitucional pode harmonizar os pilares da sustentabilidade, evidenciando as tensões, desafios e possibilidades para um modelo de desenvolvimento que atenda às necessidades do presente sem comprometer os direitos das gerações futuras. Nesse contexto, propõe-se ainda a inclusão da governança como um quarto pilar da sustentabilidade, com papel estruturante e transversal na articulação entre os pilares tradicionais. A governança, compreendida como o conjunto de mecanismos institucionais, normativos e decisórios que asseguram a efetividade das políticas públicas e a participação democrática, surge como elemento indispensável para garantir a integração harmônica entre os interesses ambientais, sociais e econômicos. Ao analisar a governança sob a ótica constitucional, a pesquisa destaca seu potencial para promover transparência, responsabilidade e efetividade na formulação e implementação de políticas sustentáveis, contribuindo para um modelo mais coeso, equitativo e juridicamente consolidado de desenvolvimento sustentável.
Espera-se que esta pesquisa contribua para o aprimoramento da compreensão teórica e prática da sustentabilidade sob a ótica do Direito Constitucional brasileiro, evidenciando não apenas os desafios e tensões existentes, mas também alternativas e estratégias que possam orientar a formulação de políticas públicas mais eficientes e a tomada de decisões judiciais mais equilibradas.
Palavras-chave: Sustentabilidade; Direito constitucional; Meio Ambiente; Desenvolvimento Econômico; Justiça.
ABSTRACT
This article, titled "Constitutional Law and the Sustainability Triad: Foundations, Tensions, and the Structuring Role of Governance as a Fourth Pillar," aims to investigate the interaction between the pillars of sustainable development—environmental, social, and economic—and the foundations of Brazilian Constitutional Law. The research seeks to understand how the Constitution addresses issues related to the environment, community development, and economic progress through a hermeneutic and exegetical analysis of relevant constitutional texts, as well as a study of the infra-constitutional norms and case law that define, regulate, or expand upon these constitutional provisions. The project proposes analyzing the intersections between the Constitution and the three pillars of sustainable development, highlighting conflicts between economic development and environmental preservation, as well as the role of the social interest in mediating these tensions. It will address possibilities for enhancing efficiency in both environmental preservation and economic development, considering regulatory adjustments and practices that reconcile these objectives. Furthermore, the research will examine the legal, social, and economic implications arising from these interactions, contributing to the debate on sustainability in light of constitutional principles. The ultimate goal is to offer an in-depth interpretation of how Constitutional Law can harmonize the pillars of sustainability, highlighting the tensions, challenges, and possibilities for a development model that meets present needs without compromising the rights of future generations. In this context, the article also proposes the inclusion of governance as a fourth pillar of sustainability, playing a structuring and cross-cutting role in coordinating the traditional pillars. Governance—understood as the set of institutional, regulatory, and decision-making mechanisms that ensure the effectiveness of public policies and democratic participation—emerges as an indispensable element for guaranteeing the harmonious integration of environmental, social, and economic interests. By analyzing governance from a constitutional perspective, this research highlights its potential to foster transparency, accountability, and effectiveness in the formulation and implementation of sustainable policies, thereby contributing to a more cohesive, equitable, and legally grounded model of sustainable development. This research aims to enhance the theoretical and practical understanding of sustainability within the framework of Brazilian constitutional law, shedding light not only on existing challenges and tensions but also on alternatives and strategies that can guide the formulation of more efficient public policies and the rendering of more balanced judicial decisions.
Keywords: Sustainability; Constitutional Law; Environment; Economic Development; Justice.
1. INTRODUÇÃO
O Direito Constitucional ocupa uma posição central no ordenamento jurídico, sendo responsável por estabelecer os princípios fundamentais que regem o Estado e garantem direitos e deveres à sociedade. Ele não apenas estrutura a organização dos poderes, mas também orienta a interpretação e a aplicação das normas infraconstitucionais, garantindo a efetividade dos valores essenciais para a construção de uma sociedade justa e equilibrada. Entre esses valores, a sustentabilidade emerge como um princípio fundamental, incorporado expressamente na Constituição Federal de 1988, sobretudo no artigo 225, que reconhece o meio ambiente ecologicamente equilibrado como um direito de todos e impõe ao poder público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
A sustentabilidade é um conceito multidimensional que busca o equilíbrio entre fatores ambientais, sociais e econômicos, de forma a garantir que o progresso humano ocorra sem comprometer os recursos naturais e o bem-estar das próximas gerações. Esse conceito se desdobra no chamado tripé da sustentabilidade, que compreende três pilares interdependentes: o desenvolvimento econômico, necessário para a geração de riqueza e manutenção da qualidade de vida, como rege os artigos 5, inciso XIII, 170, inciso II, IV,VIII e IX, artigo 182, artigo 239 parágrafo 1 da Constituição Federal da República Federativa do Brasil; a sustentabilidade ambiental, indispensável para a preservação dos recursos naturais e a mitigação dos impactos ecológicos do progresso previsto nos artigos 170 inciso VI e 225 caput da CF-88; e a coesão social, que visa à equidade no acesso a bens, serviços e oportunidades, garantindo inclusão e proteção a todas as comunidades, conforme ratificado nos artigos 170 incisos III E VII e 173 caput da Constituição Federal de 1988.
A Constituição Federal de 1988 incorpora essa visão ao estabelecer diretrizes que vinculam o desenvolvimento econômico à preservação do meio ambiente e à promoção da concretização dos interesses sociais. A Constituição Federal, ao consolidar um Estado Democrático de Direito, promoveu um pacto civilizatório em que a dignidade da pessoa humana, a justiça social, o desenvolvimento econômico e a proteção ao meio ambiente são pilares indissociáveis. A partir dessa base, surgiu no cenário jurídico brasileiro a noção de desenvolvimento sustentável, calcada no chamado tripé da sustentabilidade: econômico, social e ambiental.
No entanto, a aplicação desses princípios no cenário jurídico e político brasileiro nem sempre ocorre de maneira harmônica. Em inúmeros casos concretos, os interesses sociais, econômicos e ambientais se chocam, demandando do direito constitucional um papel mediador, capaz de garantir a eficácia dos princípios constitucionais, mesmo diante de aparentes contradições. A interação entre os três pilares da sustentabilidade frequentemente gera tensões, sobretudo no embate entre crescimento econômico e preservação ambiental. Enquanto políticas de incentivo à industrialização e ao agronegócio buscam fortalecer a economia nacional, preocupações ambientais exigem regulamentações que restringem atividades potencialmente prejudiciais à natureza. A busca por um equilíbrio entre esses interesses torna-se, portanto, um desafio constante no âmbito legislativo, judicial e administrativo.
Alguns exemplos emblemáticos ajudam a ilustrar essa tensão:
Ambiental + Social vs. Econômico: A suspensão de obras de grandes empreendimentos em função do risco de deslocamento de comunidades tradicionais ou impactos ambientais irreversíveis, como no caso do licenciamento da Usina de Belo Monte, evidencia situações em que os valores sociais e ambientais prevalecem sobre os interesses puramente econômicos.
Econômico + Social vs. Ambiental: Em contraposição, o afrouxamento de exigências ambientais para permitir a continuidade de atividades mineradoras ou industriais sob o argumento da geração de empregos e arrecadação tributária, mesmo em áreas sensíveis, demonstra como a dimensão econômica e social pode prevalecer em detrimento da preservação ecológica.
Econômico + Ambiental vs. Social: Há ainda situações em que políticas ambientais e econômicas convergem, como no incentivo à produção de biocombustíveis ou à agricultura sustentável, mas acabam gerando conflitos com populações vulneráveis, como comunidades quilombolas ou indígenas que não foram adequadamente consultadas ou compensadas.
Este artigo propõe uma reflexão crítica sobre tais conflitos, à luz da Constituição de 1988, discutindo até que ponto é possível compatibilizar os princípios do desenvolvimento sustentável com os direitos fundamentais, e qual o papel do Estado, do Judiciário e da sociedade na construção de soluções equilibradas. Parte-se da hipótese de que o Direito, ao assumir uma postura hermenêutica sistêmica e dialógica, pode e deve contribuir para a superação dessas tensões e para a promoção de políticas públicas verdadeiramente sustentáveis.
O principal objetivo deste trabalho é examinar os fundamentos constitucionais e infraconstitucionais que regulam a sustentabilidade no Brasil, analisando as normas, jurisprudências e interpretações doutrinárias que delimitam sua aplicação. A pesquisa se baseará em uma abordagem hermenêutica e exegética dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais que tratam do tema, bem como no estudo de precedentes judiciais relevantes que contribuíram para a definição e expansão desses conceitos no ordenamento jurídico.
Além de mapear os desafios e conflitos inerentes à implementação do desenvolvimento sustentável no Brasil, a pesquisa buscará explorar possibilidades de aprimoramento normativo e institucional que favoreçam a eficiência das políticas ambientais sem comprometer o crescimento econômico e a coesão social. A partir dessa análise, pretende-se contribuir para uma compreensão mais aprofundada das possibilidades de harmonização entre sustentabilidade e desenvolvimento dentro do Direito Constitucional, destacando a governança como um ponto estratégico de conciliação dos demais pilares, fornecendo subsídios para o aperfeiçoamento da legislação e das políticas públicas relacionadas ao tema.
A pesquisa será conduzida por meio de uma abordagem interdisciplinar, combinando análise jurídica, econômica e ambiental para examinar as interações entre o Direito Constitucional e o tripé da sustentabilidade. Os métodos adotados incluíram revisão bibliográfica, análise normativa, estudo de jurisprudência e análise de casos concretos.
2. O TRIPÉ DA SUSTENTABILIDADE E SUA ORIGEM CONSTITUCIONAL
A ideia de sustentabilidade, ainda que consolidada nas últimas décadas do século XX, não se trata de conceito estanque ou monolítico. Segundo Pereira, Silva e Carbonari (2011), em sua formulação clássica, a sustentabilidade repousa sobre um tripé composto por três dimensões interdependentes: a econômica, a social e a ambiental. Essa estrutura tríplice tornou-se paradigma de políticas públicas e de iniciativas privadas voltadas à promoção do desenvolvimento equilibrado, especialmente após a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92), que consolidou o discurso do "desenvolvimento sustentável".
Contudo, a rigidez aparente dessa tríade esconde complexidades jurídicas que demandam análise mais detida. No contexto constitucional brasileiro, o tripé da sustentabilidade encontra respaldo direto e indireto em diversos dispositivos da Constituição Federal de 1988, que consagram tanto os fundamentos quanto os objetivos da República. De acordo com Farias e Ataide (2021), a dimensão econômica está presente, por exemplo, no princípio da livre iniciativa e no objetivo do desenvolvimento nacional (arts. 1º, IV e 3º, II). A dimensão social encontra fundamento na dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), na erradicação da pobreza (art. 3º, III) e na função social da propriedade (art. 5º, XXIII). Já a dimensão ambiental tem expressão mais direta e autônoma no caput do art. 225, que consagra o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida. A Constituição de 1967 em seu artigo 8º, inciso XVII, alínea h e i, foi a mais específica em definir a competência da União em legislar sobre o que modernamente é chamado de meio ambiente (ANTUNES, 1992).
Assim, percebe-se que o tripé da sustentabilidade não é mero constructo político-ideológico, mas encontra matriz normativa expressa e estruturante no texto constitucional (PEREIRA, 2015). Essa vinculação exige que as políticas públicas, inclusive no que tange ao saneamento básico, sejam desenhadas em consonância com esses três vetores (PEREIRA; SILVA; CARBONARI, 2011). Mais do que princípios abstratos, eles assumem a função de critérios de interpretação e aplicação das normas jurídicas inclusive nas esferas municipal e local.
Historicamente, a consolidação doutrinária do tripé da sustentabilidade foi impulsionada pela crítica ao modelo de crescimento econômico desvinculado de preocupações ambientais e sociais. Nesse sentido, de acordo com Sobrinho (2008), os relatórios internacionais como o
Relatório Brundtland (1987) foram fundamentais para integrar os três pilares em um conceito funcional de desenvolvimento sustentável. De acordo com Pereira, “neste tripé estão contidos os aspectos econômicos, ambientais e sociais, que devem interagir, de forma holística, para satisfazer a formulação” (2014, p.401).
No Brasil, o amadurecimento deste conceito ocorreu paralelamente à redemocratização e à promulgação da Constituição de 1988, que incorporou definitivamente o meio ambiente como direito fundamental de terceira geração. Contudo, a forma como o tripé vem sendo aplicado revela tensões estruturais, pois o discurso de equilíbrio entre os três pilares frequentemente não se concretiza na prática administrativa. Essa distorção, que será abordada nos tópicos seguintes, revela a necessidade de repensar a própria estrutura do tripé, sugerindo a inclusão de um quarto vetor: a governança.
3. TENSÕES ENTRE OS PILARES: CONFLITOS E LIMITES DA SUSTENTABILIDADE TRADICIONAL
Embora o tripé da sustentabilidade – ambiental, social e econômico – tenha se consolidado como paradigma teórico e político do desenvolvimento sustentável, sua aplicação prática frequentemente se revela marcada por tensões e conflitos (PEREIRA; SILVA; CARBONARI, 2017). A busca pelo equilíbrio entre os três vetores, embora desejável, encontra resistências tanto na realidade socioeconômica quanto nas estruturas normativas e institucionais que regem a formulação de políticas públicas. Na implementação de políticas públicas, projetos de infraestrutura e estratégias empresariais, não são raras as situações em que a promoção de um ou dois desses pilares ocorre em detrimento do terceiro.
Um dos conflitos mais emblemáticos se dá entre o crescimento econômico e a preservação ambiental (ALVES, 2019). A expansão de atividades produtivas, muitas vezes impulsionada pela lógica do lucro imediato e da competitividade global, tende a ignorar ou minimizar os impactos ecológicos de suas operações (ALVES, 2019). A extração de recursos naturais, a degradação de biomas, a poluição atmosférica e hídrica, entre outros danos ambientais, frequentemente são tratados como externalidades, e não como parte integrante dos custos do desenvolvimento. Como consequência, a dimensão ambiental acaba sendo relegada a um plano secundário, o que compromete a própria viabilidade do sistema ecológico a longo prazo (SACHS, 2006).
Além disso, observa-se a tensão entre a promoção de direitos sociais imediatos como emprego, habitação e acesso ao consumo e os imperativos de sustentabilidade intergeracional. Políticas públicas voltadas para o bem-estar social podem, por vezes, entrar em choque com a conservação ambiental quando não são concebidas de forma integrada, muito embora a busca pela conciliação deva ser sempre a primeira escolha (SILVA 2021). A priorização de soluções de curto prazo, movida por ciclos eleitorais e interesses políticos momentâneos, compromete estratégias estruturais e de longo prazo necessárias para garantir a perenidade dos recursos naturais e a justiça ambiental.
Em muitos casos, observa-se a prevalência de interesses sociais e ambientais sobre o econômico, como nas ocasiões em que grandes empreendimentos são suspensos ou condicionados devido ao risco de impactos socioambientais severos. O caso da Usina de Belo Monte, por exemplo, evidenciou como preocupações com a integridade de ecossistemas e o modo de vida de populações tradicionais podem impor limites ao avanço de projetos com elevado retorno financeiro, mas potencialmente destrutivos do ponto de vista ecológico e humano.
Por outro lado, há situações em que os aspectos econômicos e sociais caminham juntos, especialmente quando o argumento da geração de empregos e do desenvolvimento regional é utilizado para flexibilizar exigências ambientais (SILVA,2021). Atividades como a mineração e a expansão industrial, especialmente em regiões interioranas ou economicamente deprimidas, costumam ser justificadas com base em sua capacidade de dinamizar a economia local, ainda que às custas de danos ambientais significativos e, por vezes, irreversíveis.
Além disso, nota-se uma terceira configuração de tensão: quando há convergência entre os interesses econômicos e ambientais como nas políticas de incentivo à produção de biocombustíveis, à agricultura de baixo carbono ou à energia eólica, mas essas políticas acabam entrando em conflito com o pilar social. Isso ocorre quando as decisões são tomadas sem diálogo efetivo com as comunidades afetadas, como quilombolas, indígenas ou agricultores, que muitas vezes sofrem com a perda de seus territórios, a descaracterização cultural ou a ausência de mecanismos adequados de compensação.
Esses exemplos demonstram que as interações entre os três pilares do desenvolvimento sustentável não são, na prática, necessariamente harmônicas (SOUSA; MORAIS, 2022). Pelo contrário, frequentemente um valor precisa ser relativizado em nome de outro, revelando o quanto o discurso da sustentabilidade esbarra em decisões políticas e econômicas que priorizam interesses específicos. Para Souza e Morais (2022), "As tensões de sustentabilidade podem ser classificadas em tensões de ganha-ganha, de trocas, integrativas ou paradoxais" (VAN DER BYL; SLAWINSKI, 2015; SEHNEM et al., 2020, apud SOUSA; MORAIS, 2022). Tais conflitos reforçam a importância de abordagens integradas e participativas, que considerem não apenas a viabilidade técnica e econômica de um projeto, mas também sua legitimidade social e os limites ecológicos do planeta.
Ainda que o discurso institucional promova a ideia de integração e transversalidade, na implementação concreta há uma tendência à setorialização e à fragmentação das políticas públicas. Essa fragmentação revela as limitações normativas e institucionais para articular os diferentes interesses envolvidos de maneira equitativa e eficaz.
Apesar da inegável relevância da proteção ambiental no contexto do desenvolvimento sustentável, é preciso reconhecer que ela não pode se transformar em um obstáculo absoluto ao progresso socioeconômico de uma comunidade, sociedade ou mesmo de uma nação inteira. Questões ambientais devem ser tratadas com seriedade e rigor técnico, evitando-se abordagens meramente ideológicas ou arbitrárias que possam comprometer iniciativas legítimas de desenvolvimento. A utilização da pauta ambiental como argumento exclusivo para restringir investimentos ou barrar projetos estruturantes pode revelar não apenas distorções de interesse, como também práticas que ocultam objetivos políticos ou econômicos escusos, muitas vezes promovidos pelo próprio Estado. Assim, é necessário construir um equilíbrio racional e ponderado, no qual a preservação ambiental caminhe lado a lado com a promoção do bem-estar social e o fortalecimento da economia, sem que um dos pilares se sobreponha injustamente aos demais.
Do ponto de vista jurídico, a Constituição Federal de 1988 reconhece a importância da proteção ambiental (art. 225), da ordem econômica voltada à valorização do trabalho humano (art. 170) e da justiça como fundamentos da República. No entanto, a harmonização prática desses princípios depende de mecanismos institucionais robustos, que ainda se mostram frágeis diante da complexidade dos desafios ambientais e sociais contemporâneos. A falta de efetividade das normas, a morosidade do sistema judiciário, bem como sua evidente ausência de legitimidade social, o absenteísmo de políticas de Estado em substituição a políticas de governo, e a captura de interesses por grupos econômicos organizados também contribuem para limitar a implementação de uma sustentabilidade real e equilibrada.
Martine e Alves (2015, p. 433) fazem um importante apontamento:
O tripé da sustentabilidade – econômico, social e ambiental – que foi o mote da Rio+20 passou a ser um trilema. Ou seja, está cada vez mais difícil conciliar crescimento econômico, bem-estar social e sustentabilidade ambiental. Aliás, está aumentando a cisão ou ruptura entre os polos desse trilema.
Martine e Alves (2015) observam que o antigo tripé da sustentabilidade – econômico, social e ambiental – transformou-se em um trilema, diante da crescente dificuldade de conciliar crescimento econômico, bem-estar social e preservação ambiental, com o agravamento da cisão entre esses polos. Diante desse diagnóstico, cabe questionar: não seria essa ruptura resultado, em grande medida, da ausência de compreensão profunda das especificidades de cada território e de suas demandas concretas? E mais, até que ponto a carência de representatividade efetiva nos processos de tomada de decisão não alimenta justamente essas divisões, perpetuando soluções genéricas que ignoram contextos locais e, por consequência, ampliam as tensões entre as dimensões econômica, social e ambiental?
Por fim, cabe destacar que o próprio conceito de sustentabilidade tradicional tem sido objeto de críticas, especialmente por sua ampla plasticidade semântica, que permite usos diversos – e até contraditórios – por diferentes atores (ROCHA, 2021).
4. A GOVERNANÇA COMO “QUARTO PILAR” DA SUSTENTABILIDADE
A tradicional concepção da sustentabilidade, fundada no tripé economia, meio ambiente e sociedade, tem se mostrado insuficiente para dar conta da complexidade da realidade contemporânea, sobretudo diante das crescentes exigências de legitimidade, participação social e accountability nas decisões públicas. Nesse contexto, a governança surge como um possível quarto pilar da sustentabilidade, com o papel de articular os demais vetores e garantir que os processos decisórios sejam conduzidos com transparência, eficiência e legitimidade democrática.
A noção de governança ambiental adquiriu destaque crescente nas últimas duas décadas, especialmente no campo da conservação da natureza e do desenvolvimento sustentável. De um enfoque anterior predominantemente técnico e neutro, centrado na “gestão” (management), como destaca Borrini-Feyerabend (2024), “governança um conceito político por excelência refere-se aos processos e modos pelos quais instituições tomam, implementam e buscam assegurar o respeito a decisões e regras relativas a ambientes naturais específicos” (p. 10, tradução nossa). Essa mudança conceitual, consolidada a partir do Congresso Mundial de Parques da IUCN em Durban (2003), colocou a governança no centro das discussões sobre conservação e sustentabilidade, sendo hoje considerada um elemento decisivo na formulação de políticas ambientais globais.
No ordenamento jurídico brasileiro, a governança encontra respaldo constitucional em diversos dispositivos que consagram a soberania popular e a gestão democrática do Estado. O art. 1º, parágrafo único da Constituição (1988), estabelece que "todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente", evidenciando o princípio da participação cidadã nas decisões que impactam a coletividade. O art. 14 prevê os instrumentos de participação direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. O art. 29, inciso XII, reforça a gestão participativa no âmbito municipal, enquanto o art. 225 impõe ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações (CONSTITUIÇÃO, 1988).
Além disso, o princípio da eficiência administrativa (art. 37, caput) impõe à atuação estatal o dever de alcançar resultados concretos com racionalidade e responsabilidade, o que se conecta diretamente com os ideais de boa governança pública. A governança ambiental, nesse contexto, refere-se à forma como as instituições públicas e privadas, em todos os níveis, interagem para formular, implementar e fiscalizar políticas ambientais, com base na escuta pública, na responsabilização dos agentes e no uso transparente dos recursos.
Trata-se de um elemento processual e estruturante, capaz de articular o desenvolvimento econômico com a preservação ambiental e a justiça social, assegurando que os interesses em disputa sejam ponderados à luz do interesse público e do bem comum. A noção de governança também está presente em importantes documentos internacionais, como a Agenda 21, os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) da ONU, especialmente o ODS 16, e os relatórios do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), que reforçam a importância de instituições eficazes, responsáveis e inclusivas para a sustentabilidade global.
De acordo com Santos e Rover (2019), para Dias e Cario (2014b), governança pública passa a ser mais do que um simples artifício da administração pública, trata-se de um movimento de reforma da gestão pública. Os autores definem governança pública como [...] uma estratégia desenvolvimentista adotada na relação entre o Estado e a sociedade com vistas à construção do público, envolvendo o próprio público e buscando atender [a]os interesses desse mesmo público. Em outras palavras, uma governança que se utiliza de processos mais democráticos para desenhar as soluções demandadas pela sociedade do século XXI” (Dias & Cario, 2014b, apud Santos & Rover, 2019, p. 735).
Assim, reconhecer a governança como um quarto pé da sustentabilidade não significa enfraquecer os demais pilares, mas sim fortalecer sua articulação e garantir que o desenvolvimento sustentável se realize por meio de processos legítimos, participativos e orientados por resultados. Trata-se, em suma, de incluir no debate a dimensão institucional e procedimental do desenvolvimento, sem a qual os pilares substantivos permanecem fragilizados e vulneráveis a distorções políticas, econômicas ou técnicas.
Nesse contexto, é pertinente considerar algumas observações feitas por Júlia Assis da Silva (2021), que destaca cinco pontos críticos que ajudam a compreender a baixa efetividade institucional na proteção ambiental. Segundo a autora:
A nosso ver, entre diversos motivos que influenciam a baixa efetividade da atuação das instituições para proteção ambiental, e que certamente impactam esse cenário, há cinco principais pontos que merecem análise, os quais não necessariamente são sucessivos, mas se relacionam entre si. Destacamos: a) a promulgação da Constituição Federal aportou relevante importância para a punição por condutas lesivas e obrigação de recomposição do dano já ocorrido; b) a aderência em larga escala das instituições públicas para execução de ações relacionadas à responsabilidade ambiental administrativa; c) a falta de estruturação organizacional para ações de fiscalização com alcance e abrangência significativa; d) o processamento dos atos sancionatórios e baixa taxa de adesão dos autuados; e e) a atual falta de efetividade das sanções ambientais como desestímulo de novas condutas infracionais.” (SILVA, 2021, p. 79).
Embora esses fatores evidenciem desafios reais e concretos enfrentados pelas instituições, é justamente a governança, em sua concepção mais clássica voltada à articulação entre legalidade, legitimidade, eficiência e participação, que oferece caminhos para tratar dessas fragilidades. A governança ambiental eficaz deve ser capaz de estruturar respostas que sejam juridicamente adequadas, politicamente aceitáveis, economicamente viáveis e socialmente participativas.
Além de aspectos devidamente citados, a literatura internacional mais recente tem destacado a importância da vitalidade da governança (governance vitality) como dimensão analítica central. O conceito foi inicialmente debatido no Congresso Mundial de Parques da IUCN, em Sydney (2014), e descreve a capacidade de uma instituição de governança de manter-se funcional, inspiradora e adaptativa ao longo do tempo, mesmo em contextos desafiadores. Segundo Borrini-Feyerabend (2024), fala-se em vitalidade “quando uma instituição de governança mantém sua capacidade de funcionar ao longo do tempo, de modo pleno e inspirador inclusive evoluindo sob circunstâncias mutáveis e possivelmente desafiadoras conservando a natureza e contribuindo para o bem-estar das comunidades envolvidas” (p. 11, tradução nossa). Incorporar essa noção ao debate jurídico-constitucional brasileiro significa reconhecer que a efetividade da governança ambiental depende não apenas de normas formais, mas também de sua resiliência institucional e capacidade de engajar socialmente as comunidades e os ecossistemas ao longo do tempo.
Nesse sentido, o fortalecimento das instâncias locais, especialmente dos municípios, aliado à participação cidadã e à organização racional da gestão ambiental, constitui um elemento indispensável para que essas críticas não apenas sejam reconhecidas, mas efetivamente enfrentadas por meio de um modelo de governança comprometido com os pilares do desenvolvimento sustentável.
5. FORMAS DE EFETIVAÇÃO DA GOVERNANÇA AMBIENTAL
A governança ambiental, enquanto modelo de gestão que busca integrar múltiplos atores sociais e esferas de poder no processo decisório ambiental, pode se concretizar de formas diversas, sendo possível identificar, especialmente, duas vertentes: a governança direta e a governança institucional ou indireta.
A governança direta se refere à participação ativa e efetiva da população na deliberação de políticas ambientais. Trata-se de um mecanismo que concretiza o princípio da soberania popular, expresso no artigo 1º, parágrafo único, da Constituição Federal (1988), segundo o qual “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Tal exercício direto ocorre por instrumentos como plebiscitos, referendos, consultas públicas e audiências ambientais, bem como por meio da participação da sociedade civil organizada em conselhos municipais de meio ambiente, comitês de bacia hidrográfica e outras instâncias colegiadas de caráter deliberativo ou consultivo. Essa via de efetivação da governança não apenas reforça a legitimidade das políticas ambientais, como também garante maior transparência e eficiência na gestão dos recursos naturais.
Camargo (2016) destaca a contribuição de Tocqueville para a compreensão da dinâmica social ao afirmar:
Os problemas sociais e os fenômenos que ocorrem na convivência do sujeito na sociedade possuem respaldo universalmente diante da vida social. Alguns autores clássicos como Tocqueville contribuem com fundamentos para que possamos compreender nosso atual estado, para conhecer o nosso tempo. Conforme dispõe Waschkuhn (1998) Tocqueville valorizou a comunidade, pequenas aglomerações, porque somente esse tipo de agrupamento propiciaria, em seu entendimento, a uma solidariedade indispensável e virtude cívica e preservação da liberdade política. Reconhece ainda, a necessidade de se ter uma estrutura federativa que viabilizaria a democracia na sociedade. (CAMARGO, 2016, p. 04)
Por sua vez, a governança institucional ou indireta compreende os mecanismos e estruturas formais de formulação e execução de políticas públicas ambientais, especialmente no âmbito dos entes federativos. Nesse contexto, os municípios desempenham papel de destaque. Embora a Constituição Federal (1988), nos artigos 23 e 24, estabeleça a competência comum e concorrente da União, Estados e Distrito Federal em matéria ambiental, o artigo 30, incisos I e II, ao tratar da competência dos municípios para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual, deve ser interpretado de forma extensiva, a fim de permitir a atuação normativa municipal também na seara ambiental, sobretudo quando se trata de peculiaridades locais que demandam regramento próprio.
Deve se destacar, entretanto, que a competência constitucional ainda pertence a União, Estados e do Distrito Federal para legislar sobre o direito econômico – essa competência segue o mesmo modelo adotado para diversos aspectos da proteção ambiental, conforme disposto no artigo 24 da Constituição Federal (ANTUNES, 1992).
Ainda no campo institucional, deve-se destacar a importância da articulação interinstitucional entre os entes federativos, com vistas à construção de um sistema cooperativo de gestão ambiental. A governança, nessa perspectiva, não se resume à divisão formal de competências, mas exige diálogo, pactuação e construção coletiva de soluções, sobretudo em temas complexos como saneamento básico, resíduos sólidos, uso do solo urbano e preservação de áreas de interesse ecológico.
Um dos desafios estruturais da sustentabilidade contemporânea está no afastamento crescente entre estilos de vida urbanos e a governança direta dos ambientes naturais. No século XXI, grande parte da população vive em centros urbanos, distante das dinâmicas ecológicas locais e dos modos tradicionais de interação com a natureza. Como observa Borrini-Feyerabend (2024), “muitos cidadãos urbanos podem negligenciar e esquecer as instituições pacientes e engenhosas que possibilitaram que comunidades humanas evoluíssem em ecossistemas diversos das florestas nubladas às savanas semi áridas, das costas oceânicas à tundra montanhosa extraindo deles seus meios de vida durante milênios” (p. 11, tradução nossa).
Essa desconexão contribui para a fragmentação das políticas públicas e para o enfraquecimento das relações de governança, uma vez que decisões ambientais acabam sendo tomadas de forma centralizada e distante da realidade concreta dos territórios.
É justamente por essa razão que os municípios e distritos devem assumir um papel mais central na formulação e implementação de políticas ambientais: são eles que se encontram mais próximos das comunidades, dos ecossistemas locais e das especificidades socioterritoriais, podendo articular soluções mais contextualizadas, legítimas e eficazes. Ao fortalecer a governança local, amplia-se a capacidade de resposta do sistema jurídico-institucional, promovendo maior integração entre os pilares econômico, social e ambiental.
A aproximação entre Estado e sociedade civil pode ser fortalecida por meio de redes de políticas públicas. Nesse sentido, Teixeira, Sena e Silva (2024, p. X) destacam que:
A abordagem de redes pode definir uma forma de governança, especialmente quando se trata de redes de políticas públicas, as quais aproximam o governo da sociedade, propiciando a relação entre os setores público e privado, incluindo a sociedade civil.” (TEIXEIRA; SENA; SILVA, 2024, p. 174).
Assim, a efetivação da governança ambiental demanda o fortalecimento tanto da democracia participativa quanto das capacidades institucionais dos entes estatais, especialmente do município, cuja atuação direta na vida do cidadão o torna agente central na implementação de políticas públicas sustentáveis.
6. POSSIBILIDADES DE AMPLIAÇÃO DA SUSTENTABILIDADE A PARTIR DA GOVERNANÇA
A proposta de fortalecimento da governança ambiental local apresentada neste trabalho parte de uma perspectiva distinta daquela predominante na literatura internacional, frequentemente orientada por modelos tecnocráticos ou por redes decisórias transnacionais sem vínculo direto com as comunidades afetadas. A centralidade municipal e distrital defendida aqui fundamenta-se na premissa de que as decisões ambientais devem estar o mais próximo possível da população impactada, respeitando a soberania popular e os princípios democráticos. Ao invés de concentrar poder em instâncias globais ou em estruturas técnicas desvinculadas da representatividade social, propõe-se que municípios e distritos assumam protagonismo, inclusive mediante instrumentos de democracia direta, como plebiscitos e referendos. Essa concepção enfatiza a legitimidade democrática e a responsabilidade local como elementos estruturantes de uma governança ambiental mais eficaz e transparente.
A inclusão da governança como um quarto pilar da sustentabilidade permite expandir o debate jurídico e institucional sobre o equilíbrio entre as dimensões ambiental, social e econômica. Mais do que uma categoria complementar, a governança se apresenta como um elemento estruturante, capaz de proporcionar os meios necessários para compatibilizar interesses e garantir a efetividade das políticas públicas voltadas ao desenvolvimento sustentável. Gomes (2018), por exemplo, destaca que a natureza, por ser uma patrimônio imaterial vivo, necessita de uma forte e presente atuação administrativa.
Enquanto os três pilares tradicionais da sustentabilidade ambiental, social e econômico indicam direções valorativas e objetivos a serem alcançados, a governança trata dos meios e processos pelos quais esses fins são perseguidos. A adoção de práticas de governança democrática, com participação cidadã, transparência, responsabilização e descentralização, contribui para superar os conflitos entre os pilares tradicionais, oferecendo soluções mais contextualizadas e ajustadas à realidade local (TEIXEIRA; SENA; SILVA, 2024).
A governança deve ser entendida como o conjunto de mecanismos, processos, instituições e práticas que asseguram a participação da sociedade civil e a atuação coordenada dos entes federativos, que surgem como vetor de integração e harmonização das dimensões da sustentabilidade. Ao incluir a governança nesse modelo ampliado, reconhece-se que a mera previsão normativa de direitos e deveres constitucionais e legais não é suficiente para assegurar o equilíbrio entre proteção ambiental, desenvolvimento econômico e justiça social. É preciso implementar estruturas institucionais eficazes e abrir canais de participação para que as decisões reflitam a realidade concreta dos territórios e das populações afetadas.
Ao possibilitar o envolvimento direto das populações afetadas e dos atores institucionais locais na formulação, execução e fiscalização de políticas públicas, a governança promove maior legitimidade e eficácia na busca pela sustentabilidade. Experiências exitosas de gestão participativa de recursos naturais, orçamento participativo e conselhos deliberativos ambientais em diversos municípios brasileiros evidenciam que a aproximação entre o poder público e a sociedade civil fortalece a proteção ambiental sem negligenciar as necessidades econômicas e sociais das comunidades (CAMARGO, 2016).
Por meio da governança, especialmente a de caráter local e participativo, torna-se possível incorporar o saber comunitário, as experiências regionais e a adaptação normativa às realidades locais. Segundo Spessatto, Mottin e Cescon (2023), a descentralização do poder decisório, aliada à inclusão da sociedade civil nos processos de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, fortalece a legitimidade das decisões e potencializa a efetividade das ações ambientais.
Além disso, a governança cria pontes entre os diversos níveis de poder e entre os setores público, privado e comunitário. Por meio de arranjos cooperativos, parcerias público-privadas, consórcios intermunicipais e outras formas de colaboração, é possível otimizar recursos, compartilhar responsabilidades e potencializar os resultados (CAMARGO, 2016). Essa abertura também permite que o Direito Constitucional seja reinterpretado à luz de um paradigma mais flexível e integrador, em que os princípios da participação, eficiência, subsidiariedade e sustentabilidade caminham juntos .
No campo legislativo, a governança favorece a elaboração de normas mais sensíveis às especificidades regionais e locais, ao mesmo tempo em que estimula a inovação institucional e a experimentação de soluções sustentáveis. Já no âmbito executivo, permite maior eficiência na aplicação dos recursos públicos, no planejamento urbano e ambiental e na implementação de instrumentos como a política de resíduos sólidos, o licenciamento ambiental e a compensação por serviços ambientais.
A partir dessa ampliação da sustentabilidade com base na governança, o papel do município e da população local se torna ainda mais relevante. A proximidade dos entes municipais com os problemas reais da sociedade os qualifica como agentes fundamentais para promover mudanças estruturais com base em diagnósticos mais precisos, soluções customizadas e maior controle social.
Ademais, sob a ótica constitucional, a governança confere concretude a valores fundamentais como a dignidade da pessoa humana, a cidadania e a solidariedade intergeracional, proporcionando um modelo de sustentabilidade comprometido com a justiça, a prudência ecológica e a racionalidade econômica.
Assim, a efetivação da governança como quarto pilar da sustentabilidade oferece caminhos reais para um modelo de desenvolvimento mais justo, dinâmico e participativo. Trata-se de uma proposta que, embora ainda incipiente na doutrina constitucional brasileira, possui potencial transformador, especialmente diante dos desafios contemporâneos de urbanização acelerada, desigualdade socioeconômica e crise climática. A governança, portanto, não é apenas uma possibilidade: é uma necessidade para reconfigurar e ampliar o alcance da sustentabilidade em suas múltiplas dimensões.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A análise empreendida ao longo deste artigo buscou investigar os fundamentos constitucionais da sustentabilidade, tomando como ponto de partida o consagrado tripé composto pelas dimensões econômica, social e ambiental, amplamente reconhecido por organismos internacionais, políticas públicas e a doutrina jurídica. Ao evidenciar que tais pilares encontram respaldo direto na Constituição Federal de 1988 notadamente nos princípios da dignidade da pessoa humana, no direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225), na ordem econômica fundada na valorização do trabalho e na justiça social (art. 170), entre outros dispositivos – procurou-se demonstrar que o desenvolvimento sustentável não é apenas uma diretriz política, mas uma exigência constitucional contemporânea.
No entanto, ao aprofundar a reflexão crítica sobre o tema, tornou-se evidente que a sustentação equilibrada entre os três pilares revela-se, na prática, extremamente desafiadora. As tensões entre crescimento econômico e preservação ambiental, entre demandas sociais urgentes e a necessidade de planejamento de longo prazo, indicam que a aplicação concreta do conceito de sustentabilidade está imersa em conflitos reais, muitas vezes agravados por limitações institucionais, ausência de planejamento integrado, déficit de normatização e falhas na execução de políticas públicas. O enfrentamento dessas tensões exige, portanto, mais do que o reconhecimento formal do tripé: requer mecanismos estruturantes capazes de mediar os conflitos e harmonizar os interesses em jogo.
É nesse contexto que este artigo propôs o reconhecimento da governança como um possível quarto pilar da sustentabilidade, capaz de oferecer suporte institucional e democrático aos demais. A governança, compreendida aqui como a capacidade de formular, implementar e fiscalizar políticas públicas com participação efetiva da sociedade civil, transparência, eficiência e descentralização, encontra respaldo também na Constituição brasileira – em especial nos artigos 1º, parágrafo único, 14, 23, 24, 30 e 225. Ao incorporar a governança como elemento estruturante da sustentabilidade, amplia-se a perspectiva de atuação do Estado e da sociedade, permitindo respostas mais responsivas, adaptadas e legitimadas pela realidade local.
A efetivação desse novo pilar passa, inevitavelmente, por uma revalorização da atuação dos municípios, entes que, embora tradicionalmente afastados da competência legislativa em matéria ambiental, desempenham papel fundamental na execução de políticas públicas ambientais, sociais e econômicas no cotidiano da população. A proposta aqui defendida, de reconhecer os municípios como entes concorrentes em matéria de legislação ambiental, encontra amparo em uma leitura extensiva e finalística dos artigos 23, 24 e 30 da Constituição Federal, além de respaldo na jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, que tem reconhecido a competência municipal para legislar sobre aspectos locais do meio ambiente, em consonância com a lógica do federalismo cooperativo.
Mais ainda, a participação da sociedade civil por meio de instrumentos de governança direta como plebiscitos, referendos, consultas públicas e conselhos participativos fortalece o elo entre governança e sustentabilidade. Ao incluir a população nos processos decisórios que afetam seu território e suas condições de vida, cria-se um modelo mais democrático e eficiente de formulação e execução de políticas públicas.
Portanto, as considerações finais deste artigo apontam para uma compreensão dinâmica, ampliada e integradora da sustentabilidade, na qual a governança não apenas complementa o tripé tradicional, mas se apresenta como elemento indispensável para sua concretização prática. Ao propor esse quarto pilar, o artigo visa contribuir com os debates acadêmicos e institucionais sobre a necessidade de reformulações normativas – inclusive no plano constitucional – e de novos modelos de gestão pública que valorizem o local, o participativo e o transparente.
Além disso, cabe destacar a possibilidade de uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC) que reconheça expressamente os municípios como entes concorrentes em matéria de legislação ambiental, ao lado da União, dos Estados e do Distrito Federal. Essa medida permitiria aproximar as decisões normativas das realidades locais, atendendo de forma mais eficaz às necessidades peculiares de cada território. Ao resolver o impasse da distância entre as decisões centralizadas e as demandas municipais, essa iniciativa fortaleceria a governança ambiental ao garantir que as políticas públicas sejam formuladas e implementadas por aqueles que possuem maior contato e conhecimento direto da população afetada. A adoção dessa proposta não apenas ampliaria a participação popular direta, mas também promoveria uma gestão ambiental mais eficiente, democrática e adaptada às especificidades locais.
Conclui-se, assim, que a sustentabilidade, se alicerçada não apenas nos vetores econômico, social e ambiental, mas também em uma governança efetiva, democrática e multissetorial, pode deixar de ser um ideal abstrato e passar a ser uma realidade concreta, moldada pela Constituição, legitimada pelo povo e viabilizada pelas instituições. O diagnóstico é claro: sem a mediação da governança, o tripé desaba em trilema. Superar essa cisão exige reconhecer que a sustentabilidade não se sustenta mais sobre três apoios, mas sobre a solidez de um quarteto alicerçado na participação e na transparência.
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1 Graduado em Direito pelo Centro Universitário Adventista de São Paulo (UNASP), Pós Graduado em Direito Médico e da Saúde pela Escola Paulista de Direito (EPD), Pós Graduando em Direito Penal Económico e Empresarial pela Escola Superior de Desenvolvimento e Pesquisa (ESPD) e Mestrando com Bolsa Capes em Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente pela Universidade de Araraquara (UNIARA).
2 Graduada em Direito pela Universidade Estadual de Londrina (UEL), Graduada em Gestão Empresarial pela Faculdade de Tecnologia de São Paulo (FATEC - São Carlos), Mestra em Direito Civil pela Universidade de São Paulo (USP), Doutoranda em Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente pela Universidade de Araraquara (UNIARA). Professora Universitária (Universidade Paulista - UNIP).
3 Graduado em Direito pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (MACKENZIE), Especialista em Legislação Mineral pela Universidade de Brasília (UnB), Mestre em Geociências pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Doutor em Geociências e Meio Ambiente pela Universidade Estadual Paulista Mesquita Filho (UNESP). Professor Universitário (Universidade de Araraquara - UNIARA).
4 Graduada em Direito pelo Centro Universitário Católico Salesiano Auxilium (UNISALESIANO), Mestranda em Desenvolvimento Territorial e Meio Ambiente pela Universidade de Araraquara (UNIARA).