COOPERAÇÃO REGIONAL NO PODER SANCIONADOR: PROCESSAMENTO COMPARTILHADO DE SANÇÕES EM LICITAÇÕES

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/788396562

RESUMO
Contextualização: a Lei nº 14.133/2021 aprimorou tecnicamente o regime sancionador das licitações e contratos administrativos, mas pressupõe estrutura jurídico-administrativa que a maioria dos municípios brasileiros, 70,6% dos quais têm até 20.000 habitantes, não possui, gerando subnotificação, subaplicação e anulação de sanções por vício formal. Objetivos: o artigo examina a viabilidade jurídica e institucional de um modelo de cooperação regional para o exercício do poder sancionador em licitações, tomando como referência a experiência já consolidada da licitação compartilhada entre pequenos municípios e, como paralelo empírico, a recém-criada Unidade de Apoio Correcional do Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto Vale do Itajaí (CISAMVE). Método: pesquisa qualitativa, de natureza jurídico-dogmática e propositiva, desenvolvida por revisão bibliográfica e documental, com apoio pontual em estudo de caso, mediante método dedutivo. Resultados: conclui-se que a lógica cooperativa da licitação compartilhada é transponível ao processo administrativo sancionador por meio de unidade técnica regional que compartilha a instrução processual entre municípios consorciados, desde que preservada, como núcleo intangível, a titularidade decisória de cada ente sobre a sanção, mediante segregação estrita entre instrução e decisão, natureza jurídica adequada do consórcio, uniformização prévia de modelos processuais e implementação gradual.
Palavras-chave: Poder sancionador; Licitação compartilhada; Consórcios públicos; Municípios de pequeno porte; Lei nº 14.133/2021.

ABSTRACT
Contextualization: Brazilian Law No. 14,133/2021 technically improved the sanctioning regime applicable to public procurement, but it presupposes a legal-administrative structure that most Brazilian municipalities, 70.6% of which have up to 20,000 inhabitants, lack, resulting in under-notification, under-application and judicial annulment of sanctions due to procedural flaws. Objectives: this article examines the legal and institutional feasibility of a regional cooperation model for the exercise of sanctioning power in public procurement, taking as reference the already consolidated experience of shared bidding among small municipalities and, as an empirical parallel, the newly created Correctional Support Unit of the Intermunicipal Health Consortium of Alto Vale do Itajaí (CISAMVE). Method: qualitative research, of a legal-dogmatic and propositional nature, developed through bibliographical and documentary review, supported by a case study, using the deductive method. Results: the cooperative logic of shared bidding can be extended to the administrative sanctioning process through a regional technical unit that shares procedural instruction among consorted municipalities, provided that each municipality’s decision-making authority over the sanction is preserved as an inviolable core, through strict segregation between instruction and decision, an adequate legal nature of the consortium, prior standardization of procedural models, and gradual implementation.
Keywords: Sanctioning power; Shared bidding; Public consortia; Small municipalities; Law No.  14․133/2021.

1. INTRODUÇÃO

A Controladoria-Geral da União define as sanções administrativas como punições aplicadas a pessoas físicas e jurídicas em decorrência de sua relação com o Poder Público, previstas em lei, contrato ou edital, e aplicadas em razão do descumprimento de comportamento normativamente descrito, sempre com observância do contraditório e da ampla defesa.² É esse poder, preventivo, educativo, repressivo e, subsidiariamente, reparatório, que está no centro deste artigo, aplicado à relação entre municípios de pequeno porte e os licitantes e contratados que descumprem a Lei nº 14.133/2021. Partindo da premissa, já desenvolvida pelo autor a propósito da licitação compartilhada,³ de que municípios de pequeno porte enfrentam limitações estruturais, financeiras e técnicas que comprometem sua atuação isolada, propõe-se responder se essa mesma lógica cooperativa pode ser transposta da fase de seleção do contratado para a fase de responsabilização do contratado infrator, sem violar a indelegabilidade do poder de polícia administrativo.

A justificativa assenta-se em três ordens de razões. Uma razão numérica: segundo o Censo Demográfico de 2022, 70,6% dos 5.570 municípios brasileiros têm até 20.000 habitantes,⁴ o que faz da pequena escala administrativa a regra, e não a exceção, do federalismo municipal brasileiro. Uma razão jurídico-dogmática: a Lei nº 14.133/2021, embora sistematize com técnica superior o regime sancionador antes disperso entre a Lei nº 8.666/1993 e a Lei nº 10.520/2002, não resolveu, por se tratar de matéria de capacidade institucional, e não de direito material, a assimetria entre a complexidade procedimental exigida para a validade da sanção e a estrutura técnica disponível na maioria dos municípios, o que compromete a efetividade da própria norma, já que sanções mal instruídas são anuladas e fornecedores faltosos permanecem aptos a contratar. E uma razão de atualidade institucional: a recente criação, por consórcio público catarinense, de unidade técnica compartilhada de apoio à atividade correcional demonstra que arranjos cooperativos desse tipo já deixaram o plano teórico e passaram a integrar a prática da gestão pública municipal associada.

O objetivo geral é analisar a viabilidade jurídica e institucional de um modelo de cooperação regional para o exercício do poder sancionador em licitações e contratos administrativos por municípios de pequeno porte, tomando em conta a correlação entre infrações e sanções, os parâmetros de dosimetria e o devido processo legal já sistematizados pela doutrina especializada,⁵ com base na experiência da licitação compartilhada e no paralelo empírico do CISAMVE. Especificamente, pretende-se: (a) examinar o regime das sanções administrativas na Lei nº 14.133/2021 e a eficácia territorial limitada do impedimento de licitar; (b) caracterizar o perfil institucional dos municípios brasileiros de pequeno porte; (c) analisar o fundamento constitucional e legal da cooperação administrativa regional e a experiência dos consórcios públicos; (d) examinar o modelo de apoio técnico correcional do CISAMVE como paralelo empírico; e (e) propor um desenho institucional para a unidade regional de processamento compartilhado de sanções, com seus benefícios, riscos e mecanismos de mitigação e implementação.

Metodologicamente, a pesquisa é qualitativa, jurídico-dogmática e propositiva, desenvolvida por revisão bibliográfica e documental, doutrina de Direito Administrativo sancionador, abrangendo a correlação entre infrações e sanções, a dosimetria, o devido processo legal, a prescrição e a retroatividade da norma mais benéfica já sistematizados pela literatura especializada sobre a Lei nº 14.133/2021,⁶ e de Direito Constitucional relativo à cooperação federativa, legislação e jurisprudência do Tribunal de Contas da União e de tribunais estaduais, com apoio em estudo de caso sobre a Unidade de Apoio Correcional do CISAMVE, cujos dados foram colhidos junto a apresentação institucional do próprio consórcio e a material do X Congresso Catarinense de Direito Administrativo (Florianópolis, 5 a 7 de agosto de 2026). Por se tratar de unidade recém-lançada, não há dados de desempenho consolidados sobre sua atuação: o uso do caso é estritamente qualitativo, como paralelo de desenho institucional, e não como evidência empírica de resultados.

O objeto restringe-se ao poder sancionador incidente sobre licitantes e contratados, o poder disciplinar sobre servidores aparece apenas como paralelo empírico, e aos municípios de pequeno porte, sem prejuízo de a proposta poder aproveitar, em tese, a municípios de médio porte com limitações semelhantes, inclusive aqueles que, mesmo de porte médio, ainda não regulamentaram internamente os critérios de dosimetria exigidos pelo art. 156 da Lei nº 14.133/2021, situação que a literatura recente identifica como comum mesmo fora do universo dos pequenos municípios.⁷ Não se propõe alterar a eficácia jurídica das sanções fixada pelo art. 156, tema que permanece na esfera do legislador federal, mas apenas qualificar tecnicamente o processo que antecede a sanção. A sequência dos capítulos acompanha a lógica de que a efetividade das sanções depende tanto da correção de sua dosimetria quanto da capacidade institucional de aplicá-las.⁸

2. O PODER SANCIONADOR NA LEI Nº 14.133/2021

O contrato administrativo cumpre dupla função no ordenamento jurídico: é instrumento para a Administração satisfazer necessidades imediatas e, ao mesmo tempo, instrumento de realização de políticas públicas mais amplas.⁹ É por isso que a integridade do processo sancionador importa: uma sanção mal instruída ou indevidamente anulada compromete não apenas o contrato isolado, mas a própria capacidade da Administração de utilizar a contratação pública como vetor de fins coletivos. O poder sancionador em licitações e contratos é manifestação do ius puniendi estatal na esfera administrativa e submete-se à legalidade estrita, exigindo tipicidade das infrações, taxatividade das sanções e observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.¹⁰

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro reforça esse arcabouço ao determinar que a sanção considere a natureza e a gravidade da infração, os danos causados e a situação do infrator, vedando a responsabilização objetiva de quem não tenha concorrido, com culpa, para o resultado¹¹, comando que qualquer modelo de cooperação sancionadora regional terá de observar. A doutrina resume a relação de continuidade e ruptura com a legislação anterior na fórmula de que as quatro sanções da Lei nº 14.133/2021 guardam, em relação à Lei nº 8.666/1993, “roupa semelhante, mas corpo diferente”:¹² a nomenclatura manteve-se estável, mas o regime foi substancialmente aprofundado, com maior detalhamento das infrações, correlação expressa entre infrações e sanções, e parâmetros legais de dosimetria antes inexistentes.

A lei disciplina, entre os arts. 155 e 163, o regime de infrações e sanções, prevendo, em ordem crescente de gravidade, advertência, multa, impedimento de licitar e contratar e declaração de inidoneidade.¹³ Estudo comparativo entre esse regime e os das Leis nº 8.666/1993 e nº 10.520/2002 reconhece avanço relevante quanto à legalidade punitiva, à prescrição e à proporcionalidade, ao reunir num único capítulo regras antes dispersas entre a lei geral e a lei do pregão.¹⁴ O procedimento exige, em qualquer espécie, notificação prévia e prazo de defesa de quinze dias úteis (arts. 157 e 158); para as sanções mais graves, exige-se processo de responsabilização conduzido por comissão de dois ou mais servidores estáveis, com direito a produção de provas, alegações finais e decisão fundamentada, sendo a declaração de inidoneidade condicionada ainda a análise jurídica prévia e a decisão da autoridade máxima do ente.¹⁵ Trata-se de sequência que pressupõe capacidade técnica de instrução, valoração de provas e motivação jurídica pouco trivial para estruturas administrativas enxutas, ponto retomado no Capítulo 2.

Esse ganho de sistematicidade convive, contudo, com um problema estrutural pouco discutido: o § 4º do art. 156 restringe o impedimento de licitar e contratar ao âmbito do ente federativo que aplicou a sanção, e só a declaração de inidoneidade alcança todos os entes federativos,¹⁶ leitura já confirmada pela jurisprudência.¹⁷ Esse regime é coerente com a autonomia federativa, mas produz efeito colateral relevante: um fornecedor penalizado em um município pode, dias depois, contratar livremente com o vizinho, salvo consulta proativa a bases nacionais de fornecedores punidos, CEIS e CNEP, mantidos pela CGU¹⁸, bases que dependem de que cada ente efetivamente instrua, conclua e registre sua sanção. Não se trata de criticar a opção legislativa, que evita que uma única sanção projete efeitos automáticos sobre toda a Federação, mas de identificar a ausência de instrumento que permita a entes de uma mesma região compartilhar, voluntariamente, a estrutura de apuração dessas infrações, mantendo intacta a eficácia territorial de cada sanção.

A esse problema soma-se o prazo prescricional de cinco anos (art. 158, §§ 4º e 5º), que opera em conjunto com a exigência de instrução tempestiva e decisão fundamentada dentro de cada fase, sob pena de nulidade: um município que inicia a apuração tardiamente corre o risco de ver a pretensão sancionadora fulminada pela prescrição antes da decisão final, o que sinaliza ao mercado regional que o rigor sancionador é meramente nominal. É precisamente aqui que se insere a hipótese deste artigo: a limitação territorial do impedimento de licitar não é, em si, o problema a corrigir, corrigi-la por cooperação regional equivaleria a burlar opção deliberada do legislador. O problema é anterior: a incapacidade de muitos municípios de instruir e concluir, com o rigor técnico exigido, o processo que antecede a própria sanção.

A dosimetria é um dos pontos de maior dificuldade prática, por exigir juízo de ponderação entre os cinco parâmetros do art. 156, § 1º, natureza e gravidade da infração, peculiaridades do caso concreto, circunstâncias agravantes ou atenuantes, danos causados e programa de integridade.¹⁹ Isoladamente, um pequeno município dificilmente acumula precedentes suficientes para desenvolver critérios consistentes, o que faz com que sanções equivalentes recebam tratamento distinto entre municípios vizinhos. A lei também inovou ao admitir instrumentos de consensualidade, acordo de leniência quando a infração configure simultaneamente ato lesivo da Lei Anticorrupção, reabilitação do licitante mediante reparação do dano e decurso de prazo mínimo, e desconsideração da personalidade jurídica em caso de abuso de direito²⁰, institutos valiosos onde a capacidade de instrução já é escassa.

Achado relevante da literatura recente é que muitos órgãos, sobretudo municípios, ainda não exerceram sua competência normativa secundária para regulamentar a dosimetria, de modo que situações fáticas semelhantes recebem tratamento díspar, comprometendo isonomia e segurança jurídica.²¹ A lei fixa apenas balizas gerais, correlação entre infrações e sanções, faixa de multa entre 0,5% e 30% do valor contratado e os cinco critérios do art. 156, § 1º, deixando à regulamentação de cada ente a definição de faixas concretas e o catálogo de atenuantes e agravantes. Diante da ausência de regulamento próprio, a doutrina recomenda, como solução mínima, a inserção de critérios objetivos de dosimetria no edital ou no contrato, verdadeiro “contrato-regulamento” que antecipa, no plano negocial, a regulamentação primária ainda pendente, sem que isso viole o princípio da reserva legal, por se tratar de exercício legítimo da competência administrativa de densificação normativa dos comandos já estabelecidos pela lei²², sem prejuízo de o caminho ideal continuar sendo a edição de regulamento interno próprio. Esse diagnóstico converge com o argumento central deste artigo: se pequenos municípios não dispõem de estrutura para produzir, sozinhos, um regulamento sancionador consistente, na mesma medida em que não dispõem de estrutura para instruir, sozinhos, cada processo, a unidade regional proposta no Capítulo 5 pode desempenhar papel decisivo também nessa frente preliminar.

3. OS MUNICÍPIOS BRASILEIROS: PERFIL E LIMITAÇÕES INSTITUCIONAIS

Qualquer proposta de cooperação sancionadora regional precisa partir de um dado elementar, mas frequentemente subestimado: no federalismo municipal brasileiro, o pequeno porte é a regra, não a exceção. Segundo o Censo Demográfico de 2022, do total de 5.570 municípios brasileiros, 3.935 têm até 20.000 habitantes (70,6% do total); os municípios de médio porte (20.001 a 100.000 habitantes) somam 1.248 entes (22,4%), e os de grande porte, com mais de 100.000 habitantes, são apenas 387 (6,9%).²³

O dado é decisivo para o argumento central deste artigo: soluções institucionais desenhadas com o município médio ou grande em mente, com procuradoria estruturada, corpo técnico próprio e comissões permanentes de processo administrativo, não correspondem à realidade da imensa maioria dos entes municipais brasileiros. A limitação institucional não decorre apenas do reduzido contingente populacional, mas também do quadro de pessoal disponível e das condições de sua remuneração: dados da RAIS de 2022 mostram que a remuneração média mensal do servidor municipal (R$ 3,2 mil) é significativamente inferior à do servidor estadual (R$ 5,2 mil) e à do federal (R$ 12 mil); metade dos vínculos estatutários e celetistas do setor público ganha até R$ 4 mil mensais, e apenas 5% recebem acima de R$ 19 mil.²⁴

Esse quadro remuneratório afeta diretamente a capacidade dos municípios de pequeno porte de manter, de forma permanente, quadro jurídico especializado, fenômeno estrutural, que resulta em escassez de procuradoria, de comissões permanentes de processo administrativo e de servidores com formação para conduzir procedimentos sancionadores complexos. A principal falha do sistema sancionatório atual não está, portanto, na norma de direito material, já reconhecida pela doutrina como tecnicamente superior ao regime anterior, mas na capacidade operacional de boa parte dos pequenos municípios de instaurar e concluir, com qualidade técnica e dentro dos prazos legais, um processo sancionador.

A exigência de notificação prévia, defesa em quinze dias úteis, decisão fundamentada e recursos pressupõe estrutura jurídica mínima que muitos entes não possuem, gerando subnotificação e subaplicação de sanções por temor de nulidade, de um lado, e anulação por vício formal, de outro, o que devolve ao mercado, sem qualquer registro, o fornecedor faltoso. Esse diagnóstico dialoga com a literatura sobre compras públicas sustentáveis compartilhadas, que identifica déficit de capacitação técnica, ausência de planejamento e baixo engajamento institucional como as principais barreiras à efetividade de qualquer arranjo cooperativo entre municípios.²⁵

A assimetria de capacidade técnica entre municípios de portes distintos produz, ainda, efeito externo sobre a competitividade e a moralidade do mercado regional: fornecedores que atuam simultaneamente em vários municípios de uma mesma microrregião tendem a testar os limites de tolerância de cada Administração, deslocando condutas de maior risco para os entes estruturalmente mais frágeis. A cooperação regional, ao qualificar de modo uniforme a capacidade de resposta de todos os municípios consorciados, reduz esse incentivo perverso. O diagnóstico setorial produzido pelo CISAMVE junto aos municípios de sua região, examinado no Capítulo 4, confirma empiricamente essa fragilidade quanto ao poder disciplinar sobre servidores, não havendo razão estrutural para supor quadro distinto quando o objeto é a infração cometida por licitante ou contratado.

Cabe, por fim, uma ressalva contra a generalização indevida: nem todo município de pequeno porte enfrenta o mesmo grau de fragilidade institucional. Há municípios pequenos em população, mas com arrecadação própria relevante, capazes de manter um quadro de servidores estruturado; e há municípios para os quais há um único servidor concursado é a realidade, heterogeneidade que explica por que a literatura observa a lacuna de regulamentação sancionadora mesmo fora do universo dos pequenos municípios.²⁶ Essa heterogeneidade recomenda que a adesão à unidade regional seja facultativa, e não compulsória, flexibilidade presente, aliás, no próprio desenho do CISAMVE, cuja unidade correcional foi lançada com adesão inicial restrita a quatro municípios.

4. COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA REGIONAL: FUNDAMENTOS E EXPERIÊNCIA COMPARADA

Nas federações, as relações intergovernamentais assumem configurações verticais, entre o Governo Federal e os entes subnacionais, e horizontais, entre entes do mesmo nível federativo. As formas de cooperação horizontal têm adquirido crescente relevância na literatura sobre federalismo e políticas públicas, por constituírem mecanismos de articulação interfederativa capazes de atenuar a competição entre os entes e reduzir assimetrias institucionais, administrativas e econômicas, sem comprometer a autonomia municipal.²⁷ Seu fundamento constitucional está no art. 241 da Constituição Federal, que autoriza a disciplina, por lei, de consórcios públicos e convênios de cooperação, viabilizando a gestão associada de serviços e a transferência de encargos, pessoal e bens.²⁸ A Lei nº 11.107/2005 regulamentou esse comando, criando o consórcio público como pessoa jurídica que integra a administração indireta de todos os consorciados; após a Emenda Constitucional nº 19/1998 e o Decreto nº 6.017/2007, os consórcios públicos intermunicipais passaram de experiências incipientes a presença expressiva no cenário federativo, com aproximadamente 600 iniciativas dessa natureza no país.²⁹

A Lei nº 11.107/2005 distingue, em seu art. 6º, duas naturezas jurídicas possíveis para o consórcio público: pessoa jurídica de direito público, quando constituído como associação pública, integrando formalmente a Administração indireta de todos os consorciados; e pessoa jurídica de direito privado, quando constituído sob outras formas admitidas em lei. A distinção não é meramente formal: apenas os consórcios de direito público têm aptidão jurídica para exercer atividades tipicamente administrativas, entre elas, como se verá, a instrução de processos correcionais e sancionadores, o que torna a natureza jurídica do consórcio pressuposto de validade de qualquer arranjo de cooperação sancionadora regional. Sua constituição depende de autorização legislativa prévia de cada ente consorciado, formalizada em “contrato de consórcio público” extremamente similar ao estatuto de uma sociedade anônima,³⁰ o que confere legitimidade democrática ao arranjo.

A licitação compartilhada oferece o precedente mais consolidado dessa lógica cooperativa: o consórcio público, ou o convênio de cooperação, centraliza o planejamento da contratação, a elaboração do termo de referência, a pesquisa de preços e a condução do certame, enquanto cada município formaliza e executa seu próprio contrato, com dotação orçamentária, fiscalização e responsabilidade próprias. É essa mesma lógica de divisão entre estrutura técnica compartilhada e decisão/execução individualizada que este artigo propõe transpor para a fase de responsabilização do contratado infrator. A heterogeneidade entre municípios brasileiros é, contudo, um dos principais desafios à consolidação de iniciativas consorciadas, cuja potencialidade ultrapassa a prestação conjunta de serviços e depende, para se realizar, de condições institucionais capazes de assegurar continuidade e adequado funcionamento.³¹

Essa reorganização cooperativa insere-se em fenômeno mais amplo já identificado pela doutrina administrativista: a crescente fragmentação da atuação estatal e a reorganização do Estado contemporâneo em estruturas de rede, nas quais múltiplos atores precisam coordenar competências diante da multiplicação de centros decisórios.³² A mesma racionalidade pode ser transposta ao campo sancionador, com uma diferença qualitativa decisiva: enquanto a licitação compartilhada culmina em contratos autônomos para cada ente, o processamento sancionador compartilhado não pode redundar em decisão única e indistinta, sob pena de violar a individualização da culpabilidade e a competência decisória de cada autoridade contratante.

Propõe-se, por isso, a categoria da cooperação administrativa regional de apoio técnico ao processo sancionador: arranjo constituído por consórcio público de direito público, inclusive mediante unidade ou câmara técnica no âmbito de consórcio já existente, ou por convênio de cooperação, em que a estrutura regional presta apoio técnico-jurídico (instrução processual, pareceres de dosimetria, sistema regional de registro e alerta), mas a decisão final permanece com a autoridade municipal competente.

A escolha entre consórcio público e convênio de cooperação deve considerar a escala pretendida e o custo de implementação. O consórcio público de direito público, por constituir pessoa jurídica autônoma com quadro de pessoal e orçamento vinculado ao contrato de rateio, oferece maior estabilidade institucional, mas exige custo de constituição mais elevado; o convênio de cooperação dispensa pessoa jurídica autônoma e tem custo inferior, mas, por não integrar formalmente a Administração indireta de cada partícipe, oferece base jurídica mais frágil para o exercício de atividade administrativa.

Por essas razões, a proposta central deste artigo prioriza o aproveitamento de consórcio público de direito público já existente, preferencialmente um que já exerça função de licitação compartilhada para os mesmos municípios, relegando o convênio à hipótese subsidiária de regiões sem consórcio constituído. Essa cautela encontra amparo negativo na experiência da responsabilização solidária de empresas em consórcio perante o TCU, que tradicionalmente tratava a solidariedade como dogma quase absoluto,³³ entendimento hoje mitigado pelo próprio Tribunal, que passou a modular a responsabilização conforme o grau de participação de cada consorciada, a doutrina é enfática ao afirmar que cláusulas de cooperação não podem ser deturpadas para aplicar penalidades de modo indiscriminado,³⁴ advertência que se aplica, por analogia, a qualquer cooperação sancionadora entre municípios: o compartilhamento de estrutura técnica não pode evoluir para o compartilhamento da própria decisão.

A validade jurídica de qualquer arranjo de cooperação regional depende, ainda, de sua compatibilidade com o controle externo dos Tribunais de Contas estaduais, aos quais compete fiscalizar tanto a legalidade dos atos de constituição do consórcio quanto a regularidade dos processos sancionadores dele resultantes. A experiência da licitação compartilhada demonstra que os Tribunais de Contas tendem a acolher favoravelmente arranjos cooperativos bem fundamentados, voltados a mitigar deficiências estruturais dos pequenos municípios. Recomenda-se, por isso, que a implementação de qualquer unidade regional seja precedida de consulta formal ou interlocução técnica com o Tribunal de Contas competente, não como condição de validade jurídica, que decorre diretamente do art. 241 da Constituição e da Lei nº 11.107/2005, mas como medida de prudência institucional.

5. O PARALELO EMPÍRICO: A UNIDADE DE APOIO CORRECIONAL DO CISAMVE

Este capítulo examina uma experiência concreta que testa, na prática, a viabilidade do arcabouço jurídico exposto nos capítulos anteriores, ainda que, no caso analisado, o poder sancionador em questão seja o disciplinar, exercido sobre servidores públicos, e não o incidente sobre licitantes e contratados. A opção metodológica justifica-se porque, do ponto de vista do desenho institucional, os dois campos compartilham a mesma estrutura de problema: um pequeno município tem competência decisória plena e indelegável sobre a sanção, mas pode não ter capacidade técnica suficiente para instruir, sozinho, o processo que a antecede.

A criação da Unidade de Apoio Correcional do Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto Vale do Itajaí (CISAMVE) não partiu de imposição normativa externa, mas de diagnóstico técnico construído junto aos próprios municípios da região. Questionário técnico aplicado pelo CISAMVE revelou que 71,4% dos municípios consultados não possuíam corregedoria ou unidade correcional estruturada, 85,7% não contavam com servidores capacitados para conduzir processos administrativos disciplinares, e 90,5% relatavam dificuldades para instaurar ou concluir apurações; a totalidade dos municípios consultados considerou importante o apoio técnico do consórcio.³⁵

Esse diagnóstico foi produzido para fundamentar uma unidade de apoio ao poder disciplinar, mas retrata exatamente o mesmo tipo de fragilidade discutido no Capítulo 2 a propósito do poder sancionador sobre licitantes, ausência de estrutura própria, de pessoal capacitado e dificuldade de concluir apurações dentro do rito legal. Essa coincidência é o que autoriza tratar o caso CISAMVE como paralelo empírico legítimo, e não como mera analogia retórica. A construção jurídica da Unidade partiu de pergunta prévia e necessária: quem, no arranjo consorciado, pode exercer atividade correcional, e até onde pode ir a atuação do consórcio sem invadir competência indelegável do município?

O desenho reproduz, no plano do poder disciplinar, exatamente a lógica que a doutrina exige da cooperação entre entes federativos: o consórcio de direito público, por integrar formalmente a Administração indireta de cada consorciado, tem aptidão para exercer atividade tipicamente administrativa, a instrução processual, mas não recebe a competência decisória final, que é indelegável e permanece com a autoridade municipal.³⁶ É esse mesmo critério de segregação, apoio técnico compartilhado versus decisão individualizada, que orienta a proposta central deste artigo, desenvolvida no Capítulo 5. A Unidade foi lançada recentemente, com adesão inicial de quatro municípios do Alto Vale do Itajaí, Ascurra, Benedito Novo, Doutor Pedrinho e Rodeio, sendo apresentada, no X Congresso Catarinense de Direito Administrativo, como a primeira unidade do gênero implementada por consórcio público em Santa Catarina.

Do exame do caso, extraem-se cinco lições aproveitáveis para o desenho da unidade regional proposta no Capítulo 5. Primeira: a iniciativa deve nascer de diagnóstico técnico construído com os próprios municípios, o que mitiga o risco de baixo engajamento das lideranças locais. Segunda: a natureza jurídica de associação pública é pressuposto de validade da atribuição de atividade técnica típica da Administração. Terceira: a segregação entre juízo de admissibilidade/instrução, a cargo da unidade regional, e decisão final, a cargo da autoridade municipal, é o elemento estrutural que garante ganho de eficiência técnica sem sacrificar a autonomia decisória. Quarta: a recomendação de uniformização prévia do regime aplicável aplica-se com ainda mais força ao processamento de sanções em licitações, campo em que a Lei nº 14.133/2021 já oferece parâmetro normativo unificado, o que o torna mais propício à cooperação regional do que o poder disciplinar, cujo regime varia conforme o estatuto de cada município, tanto mais quando se considera que a própria regulamentação da dosimetria sancionadora, mesmo à luz de parâmetro legal unificado, ainda depende de normativo interno que muitos municípios, pequenos ou não, não editaram.³⁷ Quinta: o lançamento com adesão inicial restrita a poucos municípios sugere caminho de implementação gradual, testado primeiro em projeto-piloto e depois expandido.

É preciso reconhecer, com honestidade metodológica, os limites do paralelo. A Unidade foi lançada recentemente o que impede qualquer avaliação de desempenho consolidado: não há dados sobre tempo médio de instrução, taxa de anulação judicial ou grau de satisfação dos municípios aderentes. Some-se que o objeto examinado é o poder disciplinar sobre servidores, regido por estatutos que variam entre municípios, ao passo que a proposta deste artigo recai sobre o poder sancionador em licitações, regido por lei nacional uniforme, diferença que favorece a viabilidade da proposta, mas também significa que nem toda a experiência prática do CISAMVE é diretamente replicável sem adaptação, sobretudo quanto aos prazos processuais, que na Lei nº 14.133/2021 seguem rito próprio.

6. PROPOSTA: A UNIDADE REGIONAL DE PROCESSAMENTO COMPARTILHADO DE SANÇÕES EM LICITAÇÕES

A proposta central deste artigo é a criação, no âmbito de consórcio público de direito público já existente, de preferência um que já exerça, para os mesmos municípios, função de licitação compartilhada, o que reduz custo de implementação e aproveita governança já consolidada, de unidade técnica destinada a apoiar o processamento das sanções previstas nos arts. 155 a 163 da Lei nº 14.133/2021.

O modelo distingue-se do caso CISAMVE apenas quanto ao objeto da apuração, infrações de licitantes e contratados, e não infrações disciplinares de servidores, preservando integralmente a mesma lógica estrutural: apoio técnico compartilhado na instrução, decisão individualizada de cada autoridade municipal. Essa distinção de objeto não é irrelevante: o regime de infrações e sanções da Lei nº 14.133/2021 já é nacionalmente uniforme, ao contrário do regime disciplinar de servidores, o que reduz um dos riscos identificados no caso CISAMVE, a necessidade de uniformização prévia do regime aplicável.

Sugere-se que a unidade regional preste, essencialmente, cinco tipos de apoio técnico: (i) instrução processual das sanções, incluindo notificação, análise de defesa e produção de relatório de instrução; (ii) pareceres técnicos de dosimetria, orientando a gradação da sanção conforme os parâmetros da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro; (iii) elaboração de minuta de regulamento ou tabela de dosimetria padronizada, de adoção facultativa pelos municípios consorciados que não disponham de regulamento próprio, suprindo, por via cooperativa, a lacuna de regulamentação secundária identificada no Capítulo 1;³⁸ (iv) manutenção de sistema regional de registro e alerta que, sem alterar a eficácia territorial de cada sanção, permita aos municípios da região conhecer o histórico de fornecedores penalizados por qualquer um dos consorciados, em lógica complementar, e não substitutiva, à dos cadastros nacionais mantidos pela Controladoria-Geral da União; e (v) capacitação continuada de servidores municipais em Direito Administrativo sancionador.

Entre os benefícios esperados, destacam-se: o incremento da efetividade das sanções da Lei nº 14.133/2021, hoje comprometida pela fragilidade técnica de muitos municípios; o estímulo ao comportamento ético dos licitantes, que passam a perceber atuação administrativa coordenada em toda a região; a redução do risco de responsabilização pessoal do agente público local por vício procedimental evitável; e o fortalecimento da governança pública regional, em que a cooperação federativa se converte, em certas circunstâncias, de mera prerrogativa em verdadeiro dever decorrente da eficiência e da economicidade.³⁹ A esses benefícios soma-se um benefício específico revelado pelo caso CISAMVE: a padronização de modelos e pareceres tende a reduzir a heterogeneidade de entendimentos sobre dosimetria entre municípios vizinhos.

Quatro riscos jurídicos merecem atenção, cada qual com seu mecanismo de mitigação. O primeiro é a eventual descaracterização da titularidade decisória municipal, com transferência de fato do poder sancionador a um ente regional sem competência constitucional para tanto.⁴⁰ A mitigação, extraída do caso CISAMVE, é a formalização expressa, em regimento interno e em cada relatório de instrução, de que a Unidade instrui e não decide. O segundo risco é a divergência de dosimetria entre municípios cooperados, caso a orientação técnica regional não seja efetivamente consultiva; a mitigação está na adoção de modelos padronizados, não vinculantes quanto ao resultado, mas orientadores quanto ao método. O terceiro risco, de ordem cultural, é o baixo engajamento das lideranças locais; a mitigação é a construção do arranjo a partir de diagnóstico técnico elaborado com os próprios municípios. O quarto risco, sem paralelo direto no caso correcional, é o de que o sistema regional de registro e alerta seja interpretado, por analogia indevida, como ampliação da eficácia territorial da sanção para além do art. 156, § 4º; a mitigação é a clara distinção entre informação disponível para subsidiar a decisão de cada ente, que pode circular livremente entre os consorciados, e eficácia jurídica autônoma da sanção, que permanece limitada ao território do ente sancionador, ressalvada a declaração de inidoneidade.

Como mecanismos de implementação, sugere-se, em harmonia com a experiência do CISAMVE: (i) projeto-piloto entre municípios já articulados por consórcio público preexistente, com adesão inicial restrita a poucos entes antes de eventual expansão; (ii) interlocução prévia com o Tribunal de Contas estadual competente, cautela que a experiência catarinense demonstra ser viável e recomendável, dado o estímulo ativo que os próprios Tribunais de Contas vêm dando à criação de estruturas correcionais e sancionadoras consorciadas;⁴¹ e (iii) integração do sistema regional de registro às bases nacionais existentes (CEIS e CNEP), de modo que a eficácia jurídica de cada penalidade permaneça territorialmente limitada, mas a informação sobre o histórico do fornecedor esteja disponível para subsidiar a decisão de cada ente. Sugere-se, por fim, a uniformização prévia, entre os municípios participantes, de modelos e fluxos de instrução, providência de baixo custo normativo e alto retorno institucional.

O quadro evidencia que a maior parte dos elementos estruturais do modelo correcional é diretamente transponível ao processamento de sanções em licitações, com uma diferença favorável à proposta: a uniformidade nacional do regime sancionador dispensa a etapa de uniformização prévia de estatutos que o modelo correcional exige entre municípios com regimes disciplinares distintos. Em síntese, é juridicamente viável, e institucionalmente recomendável, que municípios de pequeno porte, reunidos em consórcio público de direito público, compartilhem estrutura técnica de instrução do processo sancionador em licitações, incluindo, quando necessário, a elaboração de modelos de regulamentação da dosimetria, suprindo lacuna normativa hoje comum a órgãos e entidades de todos os portes⁴², desde que observados quatro requisitos cumulativos: natureza jurídica adequada do consórcio; segregação estrita entre instrução e decisão; uniformização prévia de modelos e fluxos processuais; e implementação gradual, precedida de diagnóstico técnico construído com os próprios municípios.

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A lógica que sustenta a licitação compartilhada entre municípios de pequeno porte é transponível, com as devidas adaptações, ao processo administrativo sancionador, desde que se preserve, como núcleo intangível, a titularidade decisória de cada ente sobre a sanção que aplica. A fragilidade técnica de muitos pequenos municípios, que respondem por 70,6% dos entes federativos municipais brasileiros e dispõem de quadro técnico mais escasso do que os municípios de maior porte, somada à eficácia territorial limitada do impedimento de licitar já confirmada pela jurisprudência, cria cenário em que fornecedores penalizados continuam contratando livremente com entes vizinhos. Um eixo regional de apoio técnico ao processamento sancionador, estruturado por consórcio público de direito público ou convênio de cooperação, tem potencial de mitigar de forma significativa esse cenário, desde que incorpore, desde a origem, mecanismos de individualização da responsabilidade, tal como a doutrina hoje exige até mesmo no plano da cooperação entre empresas privadas em consórcio.

A pesquisa demonstrou que essa proposta não é mero exercício especulativo: o lançamento, em julho de 2026, da Unidade de Apoio Correcional do CISAMVE, primeira estrutura do gênero em consórcio público catarinense, oferece prova de conceito institucional direta, ainda que aplicada a objeto distinto, de que o desenho jurídico proposto é operacionalmente viável e já encontra aceitação entre gestores públicos municipais. A esse indutor institucional soma-se um indutor normativo: a constatação de que muitos órgãos, sobretudo municípios, ainda não regulamentaram internamente os critérios de dosimetria da Lei nº 14.133/2021,⁴³ lacuna que a unidade regional, ao produzir modelos e tabelas de dosimetria padronizadas, ajuda a preencher sem violar a competência decisória de cada ente.

Do exame comparado entre o regime sancionador da Lei nº 14.133/2021, as limitações institucionais dos pequenos municípios e o desenho jurídico do modelo CISAMVE, extraiu-se um conjunto coerente de elementos estruturais para a unidade regional proposta: natureza jurídica de consórcio público de direito público; segregação estrita entre instrução técnica compartilhada e decisão individualizada; uniformização prévia de modelos e fluxos processuais; construção da demanda a partir de diagnóstico técnico junto aos próprios municípios; e implementação gradual, por projeto-piloto, antes de expansão regional.

Reafirma-se, assim, a tese proposta: a cooperação regional no exercício da atividade sancionadora, ainda incipiente na literatura brasileira de Direito Administrativo, pode representar evolução relevante da governança pública municipal, sobretudo para os municípios de pequeno porte que hoje enfrentam, isoladamente, dificuldades operacionais e jurídicas para exercer, com o rigor técnico exigido, o poder de sancionar fornecedores faltosos. Trata-se de campo que ainda demanda aprofundamento empírico, em especial o acompanhamento longitudinal dos resultados da própria Unidade do CISAMVE, mas que já encontra, na experiência consolidada das licitações compartilhadas, dos consórcios públicos e, mais recentemente, das unidades técnicas correcionais consorciadas, arcabouço jurídico e institucional suficiente para justificar sua investigação e, com as cautelas aqui apontadas, sua experimentação prática. Como bem resume a doutrina especializada, o desafio remanescente é compatibilizar os avanços normativos da Lei nº 14.133/2021 com a realidade administrativa, o que impõe à Administração Pública o dever de capacitar seus agentes e de interpretar a legislação sancionadora sem ficar presa ao passado,⁴⁴ dever que a cooperação regional aqui proposta ajuda a cumprir coletivamente, onde cada pequeno município, isoladamente, dificilmente o cumpriria.

Como agenda de pesquisa futura, sugere-se: (i) o acompanhamento empírico da primeira unidade de processamento compartilhado de sanções em licitações que venha a ser efetivamente implementada, com levantamento de indicadores de celeridade, taxa de anulação judicial e uniformidade de dosimetria; (ii) o estudo comparado com experiências de outros Estados da Federação; e (iii) a análise da possível ampliação da atividade consorciada para outras macrofunções do sistema de controle interno municipal, como a ouvidoria e a controladoria, conforme já sinalizado pelos próprios formuladores da experiência catarinense examinada neste artigo.

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¹ Doutor e Pós-Doutorando em Ciência Jurídica e Mestre em Gestão de Políticas Públicas pela UNIVALI. Especialista em diversas áreas do Direito Público, é Consultor Jurídico da Câmara de Vereadores de Itajaí, advogado, professor de graduação na UNIASSELVI e de pós-graduação na UNIVALI. Membro Consultivo da Comissão de Direito Administrativo da OAB/SC. Autor das obras Licitação Compartilhada Sustentável (2022) e Direito Administrativo (2024; 2ª ed., 2026), além de artigos científicos na área jurídica.

² BRASIL. Controladoria-Geral da União. Portal da Transparência. Sanções aplicadas. Disponível em: https://portaldatransparencia.gov.br/entenda-a-gestao-publica/sancoes-aplicadas. Acesso em: 11 ago. 2026.

³ GUEDIM JÚNIOR, Tales. Licitação Compartilhada Sustentável: Uma tecnologia social para superar as adversidades das licitações sustentáveis. 1º ed. Florianópolis: Habitus, 2022.

⁴ INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Censo Demográfico 2022: população e domicílios. Rio de Janeiro: IBGE, 2023.

⁵ OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sanções nas licitações e contratações públicas: avanços e desafios. Portal L&C, 2025.

⁶ OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sanções nas licitações e contratações públicas: avanços e desafios. Portal L&C, 2025.

⁷ SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

⁸ ZÊNITE. Equipe Técnica. O que deve ser considerado para aplicar as sanções da nova Lei nº 14.133/2021? Blog da Zênite, 4 fev. 2025.

⁹ JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 17. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2021.

¹⁰ BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), arts. 20 e 22, com redação dada pela Lei nº 13.655/2018.

¹¹ TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. Licitações e Contratos: Orientações e Jurisprudência do TCU. Item 5.8 – Infrações e sanções administrativas: licitantes.

¹² OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sanções nas licitações e contratações públicas: avanços e desafios. Portal L&C, 2025.

¹³ BARBIERI ADVOGADOS. Sanções administrativas em licitação na Lei 14.133/2021: tipos, dosimetria e defesa. 23 mar. 2026.

¹⁴ GUEDIM JÚNIOR, Tales. Sanções administrativas e seus avanços na nova Lei de Licitações: aspectos comparativos das Leis de nº 8.666/1993, nº 10.520/2002 e nº 14.133/2021. Blog da Zênite, Doutrina, 19 nov. 2021.

¹⁵ OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sanções nas licitações e contratações públicas: avanços e desafios. Portal L&C, 2025.

¹⁶ JUSBRASIL. Art. 156 da Lei nº 14.133/2021, sobre a eficácia restrita do impedimento de licitar ao ente federativo sancionador.

¹⁷ ZÊNITE. TJ/SP: abrangência das sanções de impedimento e inidoneidade. Blog da Zênite, 18 mar. 2024, com referência a: SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 2300228-96.2022.8.26.0000, Rel. Des. Osvaldo de Oliveira, j. 29 mar. 2023.

¹⁸ BRASIL. Controladoria-Geral da União. Portal da Transparência. Sanções aplicadas.

¹⁹ ZÊNITE. Equipe Técnica. O que deve ser considerado para aplicar as sanções da nova Lei nº 14.133/2021? Blog da Zênite, 4 fev. 2025.

²⁰ OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sanções nas licitações e contratações públicas: avanços e desafios. Portal L&C, 2025.

²¹ SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

²² SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

²³ INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Censo Demográfico 2022: população e domicílios. Rio de Janeiro: IBGE, 2023.

²⁴ Dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), ano-base 2022, apresentados no X Congresso Catarinense de Direito Administrativo, Florianópolis, 5 a 7 de agosto de 2026.

²⁵ JML GRUPO. Consórcios públicos e licitação compartilhada: alternativa imprescindível para pequenos municípios. 3 set. 2025.

²⁶ SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

²⁷ GRIN, Eduardo José; SEGATTO, Catarina Ianni. Consórcios intermunicipais ou arranjos de desenvolvimento da educação? Uma análise de duas experiências no federalismo educacional brasileiro. Revista do Serviço Público, 2021.

²⁸ BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988, art. 241.

²⁹ LEAL, Guilherme Arevalo; MANTOVANI, Daielly Melina Nassif; BRESCIANI, Luis Paulo; MACHADO JÚNIOR, Celso. Consórcios públicos brasileiros: uma revisão sistemática. Veredas do Direito, v. 22, n. 3, e223430, 2025.

³⁰ JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. 12. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2016.

³¹ MENDES, Constantino Cronemberger; ARAUJO, Erika. Os consórcios públicos na agenda federativa de desenvolvimento territorial. Brasília, DF: Ipea, 2020.

³² TOJAL, Sebastião Botto de Barros; TAMASAUSKAS, Igor Sant’Anna. Justiça Negocial. In: SADEK, Maria Tereza et al. (org.). O Judiciário do Nosso Tempo. Rio de Janeiro: Globo Livros, 2021. p. 139-146.

³³ AROEIRA SALLES ADVOGADOS. A condenação solidária de consorciadas pelo TCU: tratar os desiguais de forma desigual. 1 set. 2025, com referência a: BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.136/2025-Plenário, sessão de 21 maio 2025.

³⁴ CONJUR. Cláusula de responsabilidade solidária em consórcio não afasta dever de aplicação individualizada de pena. Consultor Jurídico, 7 mar. 2025.

³⁵ CISAMVE — apresentação institucional da Unidade de Apoio Correcional (2026), apud X Congresso Catarinense de Direito Administrativo, Florianópolis, 5 a 7 de agosto de 2026.

³⁶ BRASIL. Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos, art. 6º.

³⁷ SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

³⁸ SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

³⁹ JUSBRASIL. Economicidade e o Princípio da Eficiência.

⁴⁰ HUMENHUK, Hewerstton. Competência para legislar sobre licitações e contratos administrativos e o conceito de “Normas Gerais”. Portal Jurídico Investidura.

⁴¹ X CONGRESSO CATARINENSE DE DIREITO ADMINISTRATIVO. Painel sobre corregedorias municipais e atividade correcional consorciada: a experiência do CISAMVE. Florianópolis, 5 a 7 ago. 2026.

⁴² SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

⁴³ SILVA, Jader Esteves da; MAFISSONI, Viviane. Sanções administrativas em contratações públicas: o que fazer quando o órgão ou entidade não tem regulamento próprio. Observatório da Nova Lei de Licitações, 2 jun. 2026.

⁴⁴ OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Sanções nas licitações e contratações públicas: avanços e desafios. Portal L&C, 2025.