REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/792705055
RESUMO
A pesquisa analisa a Consulta Livre, Prévia e Informada (CLPI) como condição de convencionalidade dos empreendimentos de grande impacto socioambiental, a partir do estudo das comunidades ribeirinhas atingidas pela Usina Hidrelétrica de Estreito, no Rio Tocantins. O objetivo consiste em verificar a compatibilidade do empreendimento com os parâmetros estabelecidos pela Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e pela jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos. A pesquisa adota o método indutivo, com procedimento jurídico-diagnóstico e utilização de técnicas bibliográfica, documental e jurisprudencial. Inicialmente, examinam-se os fundamentos da interculturalidade, do Bem Viver e da participação comunitária no âmbito do Novo Constitucionalismo Latino-Americano. Em seguida, analisa-se a consolidação da consulta prévia como requisito de convencionalidade a partir dos precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos. Avaliam-se, ainda, os impactos da Hidrelétrica de Estreito sobre as comunidades ribeirinhas e a efetividade dos mecanismos participativos adotados. Os resultados demonstram que a ausência de processos efetivos de Consulta Livre, Prévia e Informada compromete a conformidade do empreendimento com os padrões internacionais de proteção dos direitos humanos. À guisa de conclusão compreende-se que a CLPI constitui requisito indispensável para a legitimidade democrática, a proteção das comunidades tradicionais e a observância do controle de convencionalidade em projetos de grande impacto socioambiental.
Palavras-chave: Consulta Livre; Prévia e Informada; Controle de Convencionalidade; Sistema Interamericano de Direitos Humanos; Hidrelétrica de Estreito.
ABSTRACT
This research analyzes Free, Prior, and Informed Consultation (FPIC) as a condition of conventionality for large-scale projects with significant socio-environmental impacts, focusing on the riverine communities affected by the Estreito Hydroelectric Power Plant on the Tocantins River. The objective is to assess the project's compatibility with the parameters established by International Labour Organization (ILO) Convention No. 169 and the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights. The study employs an inductive method, utilizing a legal-diagnostic approach and drawing on bibliographic, documentary, and jurisprudential sources. Initially, the foundations of interculturality, *Buen Vivir* (Good Living), and community participation within the framework of the New Latin American Constitutionalism are examined. Subsequently, the study analyzes the consolidation of prior consultation as a requirement of conventionality, based on precedents set by the Inter-American Court of Human Rights. It also evaluates the impacts of the Estreito Hydroelectric Power Plant on riverine communities and the effectiveness of the participatory mechanisms implemented. The results demonstrate that the absence of effective Free, Prior, and Informed Consultation processes compromises the project's compliance with international human rights protection standards. In conclusion, FPIC is identified as an indispensable requirement for democratic legitimacy, the protection of traditional communities, and adherence to conventionality control in projects with significant socio-environmental impacts.
Keywords: Free; Prior; and Informed Consultation; Conventionality Control; Inter-American Human Rights System; Estreito Hydroelectric Power Plant.
1. INTRODUÇÃO
O artigo é parte dos resultados parciais de pesquisa desenvolvida no Núcleo de Pesquisa em Direito Sanitário (NEDISA) da Universidade Federal do Maranhão, vinculada ao Projeto Estruturante Sistema de Justiça em Perspectiva Comparada e Latino-Americana, linha de pesquisa Dinâmica e efetividade das Instituições do Sistema de Justiça no âmbito da área de concentração Direito e Instituições do Sistema de Justiça
A expansão de grandes empreendimentos de infraestrutura na América Latina tem produzido tensões cada vez mais evidentes entre os projetos de desenvolvimento econômico promovidos pelos Estados e a proteção dos direitos fundamentais de povos e comunidades tradicionais. A construção de usinas hidrelétricas representa um dos principais vetores de transformação territorial, social e ambiental, impactando diretamente populações que historicamente mantêm relações de dependência econômica, cultural e identitária com os recursos naturais. Entre essas experiências, destaca-se a implantação da Usina Hidrelétrica de Estreito3, localizada no Rio Tocantins4, empreendimento cujos efeitos repercutiram significativamente sobre comunidades ribeirinhas estabelecidas na região afetada pelo reservatório.
A problemática adquire especial relevância diante da consolidação, no âmbito do Direito Internacional dos Direitos Humanos, do direito à Consulta Livre, Prévia e Informada (CLPI), previsto na Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT). O instrumento normativo rompeu com paradigmas assimilacionistas anteriormente adotados pelos Estados e passou a reconhecer o protagonismo dos povos e comunidades tradicionais nos processos decisórios capazes de afetar seus modos de vida, seus territórios e suas formas próprias de organização social. A consulta prévia não constitui mera formalidade procedimental, mas verdadeiro mecanismo de proteção dos direitos coletivos, impondo aos Estados deveres de informação, diálogo e participação efetiva das comunidades atingidas.
A centralidade desse instituto decorre da própria transformação experimentada pelo constitucionalismo latino-americano nas últimas décadas. A emergência de experiências constitucionais fundadas na interculturalidade, no pluralismo jurídico e na valorização dos conhecimentos tradicionais passou a desafiar concepções clássicas de desenvolvimento baseadas exclusivamente no crescimento econômico. As teorias sustentam que o Bem Viver representa uma ruptura paradigmática com a racionalidade desenvolvimentista convencional, propondo novas formas de organização política, econômica e social pautadas pela convivência harmônica entre seres humanos e natureza. Segundo o qual, o Bem Viver se opõe ao desenvolvimento e exige a construção de sociedades orientadas pelos direitos humanos e pelos direitos da natureza.
Essa perspectiva encontra respaldo em uma concepção ampliada de democracia, na qual os grupos potencialmente afetados por decisões estatais devem participar dos processos de formação da vontade política, onde a legitimidade das decisões jurídicas e políticas depende da existência de procedimentos inclusivos de deliberação capazes de assegurar a participação dos destinatários das normas. A produção legítima do direito exige que os indivíduos possam atuar como destinatários, e como autores das decisões que disciplinam suas vidas.
Paralelamente, a jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos passou a reconhecer a Consulta Livre, Prévia e Informada como requisito indispensável para a validade de medidas estatais que produzam impactos significativos sobre povos indígenas, tribais e comunidades tradicionais. A partir de precedentes paradigmáticos, como os casos Saramaka vs. Suriname, Povo Kichwa de Sarayaku vs. Equador e Comunidade Garífuna Triunfo de la Cruz vs. Honduras, consolidou-se a compreensão de que a ausência de consulta configura violação de direitos humanos protegidos pela Convenção Americana sobre Direitos Humanos e pelos instrumentos internacionais correlatos.
Emerge a necessidade de analisar a situação dos ribeirinhos do Rio Tocantins atingidos pela Hidrelétrica de Estreito sob a ótica do controle de convencionalidade. A investigação parte da premissa de que a Consulta Livre, Prévia e Informada não representa simples etapa administrativa do licenciamento ambiental, mas verdadeira condição de convencionalidade das decisões estatais que afetem comunidades tradicionais. Assim, busca-se analisar se a implantação da Hidrelétrica de Estreito foi conduzida em conformidade com os parâmetros de participação e consulta estabelecidos pela Convenção nº 169 da OIT e pela jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos, examinando, ainda, as consequências jurídicas decorrentes de eventual descumprimento desses instrumentos normativos.
A hipótese desenvolvida neste estudo sustenta que a ausência de mecanismos efetivos de Consulta Livre, Prévia e Informada às comunidades ribeirinhas atingidas pela Hidrelétrica de Estreito configura violação aos padrões internacionais de proteção dos direitos humanos, comprometendo a convencionalidade do empreendimento sob a perspectiva do Sistema Interamericano de Direitos Humanos.
O objetivo geral consiste em analisar a Consulta Livre, Prévia e Informada como condição de convencionalidade aplicável ao caso dos ribeirinhos do Rio Tocantins afetados pela Hidrelétrica de Estreito. Como objetivos específicos, pretende-se examinar os fundamentos teóricos da consulta prévia no âmbito do Novo Constitucionalismo Latino-Americano; investigar a construção jurisprudencial da Corte Interamericana de Direitos Humanos acerca do tema; e avaliar a compatibilidade do empreendimento com os parâmetros estabelecidos pela Convenção nº 169 da OIT e pelo Sistema Interamericano de Direitos Humanos.
Metodologicamente, a pesquisa adota o método indutivo, utilizando procedimento jurídico-diagnóstico voltado à identificação de eventuais incompatibilidades entre a atuação estatal e os padrões internacionais de proteção dos direitos humanos. As técnicas de pesquisa empregadas consistem na revisão bibliográfica, documental e jurisprudencial, com análise da Convenção nº 169 da OIT, dos precedentes da Corte Interamericana de Direitos Humanos, da legislação nacional pertinente e da produção doutrinária relacionada ao Novo Constitucionalismo Latino-Americano, ao controle de convencionalidade e aos direitos das comunidades tradicionais.
Para atingir os objetivos propostos, o trabalho foi estruturado em três partes. Inicialmente, examinam-se os fundamentos da interculturalidade, do Bem Viver e da Consulta Livre, Prévia e Informada no contexto do Novo Constitucionalismo Latino-Americano. Em seguida, analisa-se a consolidação da consulta prévia como condição de convencionalidade no âmbito do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. Por fim, realiza-se o estudo do caso envolvendo os ribeirinhos do Rio Tocantins e a Hidrelétrica de Estreito, verificando a compatibilidade do empreendimento com os parâmetros convencionais construídos pela Corte Interamericana e pela Convenção nº 169 da OIT.
2. INTERCULTURALIDADE, BEM VIVER E CONSULTA LIVRE, PRÉVIA E INFORMADA NO NOVO CONSTITUCIONALISMO LATINO-AMERICANO
A consolidação do Novo Constitucionalismo Latino-Americano representa uma das mais significativas transformações jurídicas ocorridas no continente nas últimas décadas. Diferentemente do constitucionalismo liberal clássico, estruturado sob premissas individualistas e fortemente influenciado pela tradição europeia, o constitucionalismo emergente em países como Equador e Bolívia passou a reconhecer a pluralidade étnica, cultural e jurídica existente no interior dos Estados latino-americanos. Essa mudança paradigmática resultou da histórica mobilização de povos indígenas, comunidades tradicionais e movimentos sociais que reivindicavam o reconhecimento formal de direitos, e a participação efetiva nos processos de tomada de decisão capazes de afetar seus territórios e modos de vida.
A interculturalidade assume papel central na reorganização das relações entre Estado e sociedade. Neste estudo, a categoria é compreendida a partir de Catherine Walsh (2009, p. 40-55), para quem a interculturalidade ultrapassa o simples reconhecimento da diversidade cultural e se apresenta como projeto político, social e epistêmico voltado à transformação das relações históricas de poder, colonialidade e subordinação. Nessa perspectiva, a interculturalidade afasta a lógica assimilacionista que marcou a formação dos Estados nacionais latino-americanos e reconhece a coexistência de diferentes racionalidades jurídicas e culturais dentro de uma mesma ordem constitucional. Por lógica assimilacionista entende-se a orientação que condiciona a integração dos povos indígenas e tradicionais à progressiva incorporação aos padrões culturais, sociais e institucionais dominantes, com perda de suas especificidades. A própria Convenção nº 169 da OIT foi concebida para superar a orientação assimilacionista presente nos padrões internacionais anteriores, especialmente na Convenção nº 107 de 1957 (OIT, 1989). Trata-se, portanto, de uma perspectiva que busca superar a histórica marginalização dos povos originários e comunidades tradicionais, conferindo-lhes protagonismo na construção das políticas públicas e na definição dos rumos do desenvolvimento econômico.
A valorização da diversidade cultural encontra fundamento na própria concepção de Estado Plurinacional desenvolvida pelas constituições equatoriana de 2008 e boliviana de 2009. Nesses modelos constitucionais, a legitimidade do poder estatal decorre de mecanismos tradicionais de representação política, da incorporação dos conhecimentos, práticas e formas de organização social dos diferentes povos que compõem a nação.
É precisamente nesse panorama que surge a categoria do Bem Viver (Buen Vivir ou Sumak Kawsay), concebida como alternativa crítica ao modelo desenvolvimentista convencional. Para Acosta (2016, p. 16), um dos principais formuladores dessa proposta teórica, a crise ambiental e social contemporânea exige uma profunda revisão das bases econômicas e políticas que sustentaram a modernidade ocidental. Ainda segundo o autor, o mundo precisa de mudanças radicais, necessitando de outras formas de organização social e práticas políticas. O Bem Viver é parte de uma longa busca de alternativas forjadas no calor das lutas indígenas e populares (Acosta, 2016, p. 17).
A perspectiva do Bem Viver rejeita a compreensão segundo a qual o desenvolvimento econômico constitui finalidade absoluta da atuação estatal. Ao contrário, propõe a construção de modelos de convivência baseados na solidariedade, na sustentabilidade ambiental e no respeito às diferentes formas de existência coletiva. Conforme observa Acosta (2016, p. 17), o Bem Viver se opõe ao desenvolvimento. Mais do que nunca é imprescindível construir modos de vida baseados nos Direitos Humanos e nos Direitos da Natureza, e que não sejam pautados pela acumulação do capital.
Essa crítica revela especial importância quando analisados grandes empreendimentos de infraestrutura, frequentemente justificados sob o argumento do interesse público e da expansão econômica. Em diversas situações, projetos hidrelétricos, minerários e logísticos são implementados sem a efetiva participação das comunidades diretamente afetadas, produzindo deslocamentos forçados, degradação ambiental e desestruturação de formas tradicionais de vida. O paradigma do Bem Viver questiona precisamente essa lógica, defendendo que qualquer processo decisório deve considerar os impactos sociais, culturais e ambientais suportados pelos grupos vulnerabilizados.
Sob a perspectiva democrática, a participação das comunidades afetadas encontra fundamento na teoria discursiva desenvolvida por Habermas (1997, p. 153). Para o filósofo alemão, a legitimidade do direito depende da existência de procedimentos comunicativos capazes de assegurar a participação dos destinatários das normas nos processos de formação da vontade política. A democracia deixa de ser compreendida exclusivamente como mecanismo de representação eleitoral e passa a ser concebida como espaço permanente de deliberação pública.
Habermas sustenta que a legitimidade jurídica decorre da articulação entre autonomia pública e autonomia privada, de modo que os cidadãos devem ser simultaneamente destinatários e autores das normas que regulam suas vidas. Segundo o autor, o sistema dos direitos não pode ser reduzido a garantias individuais, pois depende da institucionalização de processos democráticos por meio dos quais os cidadãos possam exercer sua autonomia política (Habermas, 1997, p. 154).
A aplicação dessa teoria ao contexto das comunidades tradicionais conduz ao reconhecimento de que decisões estatais potencialmente lesivas não podem ser tomadas unilateralmente. A legitimidade democrática exige que os grupos diretamente atingidos participem efetivamente dos processos deliberativos, apresentando suas demandas, conhecimentos e perspectivas sobre os impactos dos empreendimentos propostos.
É justamente a partir dessa compreensão que se consolida, no plano internacional, a Consulta Livre, Prévia e Informada como instrumento jurídico de proteção dos povos indígenas e tribais. Esse processo ganha marco normativo específico com a Convenção nº 169 da OIT, adotada pela Conferência Geral da Organização Internacional do Trabalho, em Genebra, em 27 de junho de 1989, e em vigor internacionalmente desde 5 de setembro de 1991. O art. 6º determina a consulta aos povos interessados, mediante procedimentos apropriados e por meio de suas instituições representativas, sempre que medidas legislativas ou administrativas sejam suscetíveis de afetá-los diretamente, devendo o procedimento ser conduzido de boa-fé e com o objetivo de alcançar acordo ou consentimento acerca das medidas propostas (OIT, 1989, art. 6º). A consulta, portanto, não constitui mera formalidade administrativa nem simples mecanismo de participação simbólica, mas garantia destinada a assegurar processos efetivos de diálogo intercultural.
Nessa perspectiva Squeff, Sarmento e Horn (2025, p. 2) tem destacado que a Consulta Livre, Prévia e Informada decorre diretamente do reconhecimento da autodeterminação dos povos. Conforme assinalam, ainda, os autores, a Convenção 169 da OIT é um divisor de águas no que tange à asseguração dos direitos dos povos indígenas, especialmente por reconhecer a necessidade de consulta prévia livre e informada diante de medidas suscetíveis de afetá-los diretamente.
A consulta prévia, portanto, representa a materialização jurídica dos valores da interculturalidade, da democracia participativa e do pluralismo constitucional. Sua finalidade não se restringe à obtenção de informações pelas comunidades atingidas, mas compreende a criação de um espaço deliberativo apto a permitir influência real sobre as decisões estatais.
O Novo Constitucionalismo Latino-Americano, ao incorporar categorias como interculturalidade, Bem Viver, plurinacionalidade e participação comunitária, fornece os fundamentos normativos e teóricos que sustentam a Consulta Livre, Prévia e Informada como instrumento indispensável à proteção dos direitos humanos das comunidades tradicionais. Mais do que um mecanismo procedimental, a consulta constitui expressão concreta de uma concepção democrática que reconhece a diversidade cultural como elemento estruturante da legitimidade constitucional contemporânea.
3. A CONSULTA PRÉVIA COMO CONDIÇÃO DE CONVENCIONALIDADE NO SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS
A proteção dos direitos humanos no continente americano experimentou profunda transformação a partir da consolidação do Sistema Interamericano de Direitos Humanos. A evolução jurisprudencial da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Corte IDH) ampliou significativamente a compreensão acerca dos direitos coletivos de povos indígenas e comunidades tradicionais, especialmente no que se refere à proteção dos territórios tradicionalmente ocupados, à preservação da identidade cultural e à participação nos processos decisórios relacionados a empreendimentos capazes de afetar seus modos de vida.
A Consulta Livre, Prévia e Informada (CLPI), prevista especialmente no art. 6º da Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho, passou a constituir referência normativa para a aferição da compatibilidade de decisões estatais que afetem povos indígenas e tribais com os compromissos internacionais de direitos humanos assumidos pelos Estados (OIT, 1989, art. 6º). A partir da interpretação desenvolvida pela Corte IDH, a ausência de consulta, quando juridicamente exigível, pode caracterizar violação de direitos internacionalmente protegidos, impondo aos Estados o dever de adequar sua atuação aos parâmetros estabelecidos pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos.
A Convenção nº 169 da OIT, adotada em 27 de junho de 1989, representa um marco normativo na proteção dos povos indígenas e tribais. Seu preâmbulo explicita a intenção de superar a orientação assimilacionista dos padrões anteriores, enquanto os arts. 6º e 7º reconhecem, respectivamente, o direito à consulta e à participação e o direito dos povos interessados de definir suas próprias prioridades no processo de desenvolvimento quando este afetar suas vidas, crenças, instituições, bem-estar espiritual e territórios (OIT, 1989, preâmbulo; arts. 6º e 7º). Assim, a Convenção reconhece a diversidade cultural como valor jurídico relevante e assegura mecanismos de participação nas decisões capazes de afetar diretamente esses povos.
No estudo de Squeff, Sarmento e Horn (2025, p. 2-3), a Convenção nº 169 é apresentada como um divisor de águas na proteção internacional dos povos indígenas, justamente por abandonar o viés assimilacionista e fortalecer o respeito à diversidade, à autodeterminação e à participação efetiva. As autoras destacam, nesse contexto, a centralidade da consulta prévia, livre e informada diante de medidas suscetíveis de afetar diretamente os povos abrangidos pela Convenção.
Nesse sentido, a relevância da Convenção nº 169 não se limita ao plano normativo internacional. No Brasil, o instrumento foi aprovado pelo Decreto Legislativo nº 143/2002, promulgado pelo Decreto nº 5.051/2004 e, posteriormente, teve seu texto consolidado no Decreto nº 10.088/2019. A incorporação do tratado ao ordenamento jurídico brasileiro impõe sua consideração pelos órgãos estatais no exercício de competências administrativas, legislativas e jurisdicionais (BRASIL, 2002; BRASIL, 2004; BRASIL, 2019).
Além disso, a Consulta Livre, Prévia e Informada não se confunde com mecanismos genéricos de participação popular. O Ministério Público Federal consolidou esse entendimento no Enunciado 6CCR nº 49, aprovado pelo Colegiado da 6ª Câmara de Coordenação e Revisão na 495ª Reunião Ordinária, segundo o qual a realização de audiências públicas no âmbito do licenciamento ambiental não supre nem substitui a consulta prévia, livre e informada prevista na Convenção nº 169 da OIT quando povos indígenas e comunidades tradicionais possam ser afetados em seus interesses e direitos (MPF, 2024).
O fortalecimento da proteção internacional dos direitos humanos conduziu ao desenvolvimento do instituto do controle de convencionalidade, mecanismo por meio do qual os Estados devem verificar a compatibilidade de seus atos normativos e administrativos com os tratados internacionais de direitos humanos ratificados.
A Corte Interamericana consolidou o entendimento de que esse controle não se restringe ao texto da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, abrangendo também a interpretação construída pelo próprio tribunal. Conforme destacado por Squeff, Sarmento e Horn (2025, p. 4), a Corte passou a compreender que a convencionalidade deve considerar não apenas os tratados, mas também sua jurisprudência consolidada, impondo aos Estados o dever de observância dos precedentes interamericanos.
No Brasil, essa orientação recebeu significativo impulso com a Recomendação nº 123/2022 do Conselho Nacional de Justiça, que determinou aos magistrados a observância dos tratados internacionais de direitos humanos e da jurisprudência da Corte IDH. O objetivo da medida foi justamente ampliar a internalização do controle de convencionalidade no âmbito do Poder Judiciário brasileiro.
A importância dessa perspectiva decorre da própria natureza dos direitos humanos contemporâneos. Em sociedades democráticas e plurais, a legitimidade das decisões públicas exige a participação dos grupos potencialmente afetados. Como observa Habermas (1997, p. 227), a formação da vontade política deve permanecer aberta aos fluxos comunicativos provenientes da esfera pública, assegurando a inclusão das diferentes perspectivas sociais relevantes. Segundo o autor, o ponto de vista moral exige uma abertura incondicional das deliberações institucionalizadas para o fluxo de informações, para a pressão dos problemas e o potencial de estímulo da opinião pública (Habermas, 1997, p. 228).
Essa compreensão reforça a necessidade de que comunidades tradicionais participem efetivamente dos processos decisórios relacionados a empreendimentos de significativo impacto socioambiental, especialmente quando tais projetos afetam diretamente seus territórios e formas de existência coletiva.
A consolidação da Consulta Livre, Prévia e Informada como requisito de convencionalidade decorre, em grande medida, da evolução jurisprudencial da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
A exemplo, no caso Saramaka vs. Suriname (2007), a Corte estabeleceu que empreendimentos capazes de afetar significativamente territórios tradicionais exigem mecanismos efetivos de consulta, conduzidos de boa-fé e com o objetivo de alcançar consenso com as comunidades envolvidas. A decisão reconheceu que a proteção da propriedade coletiva não se limita à posse física do território, abrangendo também os elementos culturais, espirituais e econômicos vinculados à terra.
Posteriormente, no caso Povo Kichwa de Sarayaku vs. Equador (2012), a Corte aprofundou esse entendimento ao reconhecer a responsabilidade internacional do Estado equatoriano pela autorização de atividades de exploração petrolífera sem a realização de consulta adequada junto à comunidade indígena afetada. O caso tornou-se paradigmático por afirmar que a consulta deve ocorrer antes da implementação do empreendimento e não após a tomada da decisão estatal.
A relevância do precedente é reconhecida inclusive por Acosta (2016, p. 213) ao destacar a resistência da comunidade Sarayaku contra a exploração petrolífera em seu território. Segundo o autor, a comunidade alcançou um histórico pronunciamento da Corte Interamericana de Direitos Humanos (Acosta, 2016, p. 214).
Mais adiante, O autor registra, ainda, que a exploração foi autorizada sem consulta prévia à comunidade, circunstância que motivou a atuação do sistema interamericano na proteção dos direitos territoriais e culturais do povo Sarayaku (Acosta, 2016, p. 215).
Em seguida, o caso Comunidade Garífuna Triunfo de la Cruz vs. Honduras (2015) reafirmou a necessidade de participação efetiva das comunidades tradicionais em processos que envolvam ocupação territorial, exploração econômica e implementação de projetos potencialmente lesivos aos seus modos de vida. A Corte enfatizou que a consulta constitui instrumento essencial para a preservação da identidade cultural e para a garantia da sobrevivência física e coletiva desses grupos.
A partir desses precedentes, consolidou-se no Sistema Interamericano a compreensão de que a Consulta Livre, Prévia e Informada não representa mera formalidade burocrática, mas requisito indispensável para a legitimidade democrática e convencional das decisões estatais. Em outras palavras, a validade jurídica de empreendimentos de grande impacto socioambiental passou a depender da efetiva participação das comunidades diretamente afetadas.
Dessa forma, a jurisprudência interamericana transformou a consulta prévia em verdadeiro parâmetro de controle de convencionalidade, impondo aos Estados o dever de compatibilizar suas políticas de desenvolvimento econômico com a proteção dos direitos humanos, da diversidade cultural e dos territórios tradicionalmente ocupados por povos e comunidades tradicionais.
4. OS RIBEIRINHOS DO RIO TOCANTINS E A HIDRELÉTRICA DE ESTREITO: A AUSÊNCIA DE CONSULTA PRÉVIA E A INCONVENCIONALIDADE DO EMPREENDIMENTO
A construção da Usina Hidrelétrica de Estreito (UHE Estreito), localizada no Rio Tocantins, na divisa entre os estados do Maranhão e Tocantins, constitui um dos mais expressivos exemplos de tensão entre políticas desenvolvimentistas estatais e a proteção dos direitos humanos de comunidades tradicionais. Embora o empreendimento tenha sido apresentado como instrumento de crescimento econômico e expansão da infraestrutura energética nacional, os estudos produzidos ao longo das últimas duas décadas revelam um cenário marcado por deslocamentos compulsórios, perda de territórios tradicionais, ruptura de vínculos socioculturais e limitações à participação efetiva das populações atingidas.
A UHE Estreito atingiu diretamente doze municípios localizados nos estados do Maranhão e Tocantins, dentre os quais se destacam Estreito - MA, Carolina - MA, Babaçulândia -TO, Filadélfia - TO, Aguiarnópolis - TO e Palmeiras do Tocantins. Conforme registram Sousa, Borges e Pacifico Filho (2024, p. 132), a implantação da barragem provocou profundas alterações na paisagem e nos modos de vida das populações locais, produzindo deslocamentos forçados e transformações permanentes nas relações sociais estabelecidas historicamente com o Rio Tocantins. Segundo os autores, a construção da UHE-Estreito gerou expulsões de moradores e alterações do espaço vital (Sousa; Borges; Pacifico Filho, 2024, p. 133).
A realidade observada em Babaçulândia - TO demonstra a dimensão dos impactos sociais produzidos pelo empreendimento. O município figurou como a localidade com maior número de atingidos, sendo necessária a realocação de aproximadamente mil moradores em decorrência da formação do reservatório da usina (Sousa; Borges; Pacifico Filho, 2024, p. 135).
Os dados constantes dos Estudos de Impacto Ambiental apontavam inicialmente a remoção de 1.287 famílias em toda a área diretamente atingida, sendo 268 famílias em áreas urbanas e 1.019 famílias em áreas rurais. No caso específico de Babaçulândia-TO, foram contabilizadas 915 pessoas distribuídas em 213 famílias atingidas, números que revelam a magnitude da intervenção estatal sobre comunidades que mantinham relação histórica com o território e com os recursos naturais do Rio Tocantins (Sousa; Borges; Pacifico Filho, 2024, p. 141).
Contudo, os impactos efetivamente produzidos parecem superar as estimativas originalmente apresentadas. Conforme resposta fornecida pelo próprio Consórcio Estreito Energia (CESTE), foram demolidos 3.396 imóveis em razão do empreendimento, dos quais 1.520 localizados em áreas urbanas e 1.876 em áreas rurais, circunstância que evidencia a amplitude das transformações territoriais provocadas pela barragem (Sousa; Borges; Pacifico Filho, 2024, p. 141).
Sob a perspectiva dos direitos humanos, tais impactos não podem ser analisados exclusivamente sob critérios econômicos ou energéticos. O art. 6º da Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho estabelece o dever de consultar os povos interessados, por procedimentos apropriados e mediante suas instituições representativas, sempre que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente; o mesmo dispositivo exige que a consulta seja conduzida de boa-fé e de maneira adequada às circunstâncias, com a finalidade de alcançar acordo ou consentimento sobre as medidas propostas (OIT, 1989, art. 6º). A consulta, portanto, não constitui mera formalidade procedimental, mas garantia de participação e autodeterminação coletiva nos processos decisórios que incidam sobre modos de vida e territórios tradicionais.
Nesse aspecto, os registros produzidos durante as audiências realizadas no Senado Federal revelam fortes indícios de insuficiência participativa no processo de implantação da UHE Estreito. Representantes indígenas denunciaram que as comunidades atingidas não eram adequadamente reconhecidas como impactadas pelo empreendimento. Em manifestação perante a Comissão de Direitos Humanos do Senado, representante do Conselho das Organizações Indígenas da Bacia Araguaia-Tocantins afirmou que desde o processo de licenciamento ambiental, não consideram os indígenas como impactados, acrescentando que os grandes empreendimentos deveriam ser amplamente discutidos com as populações afetadas (Sousa; Borges; Pacifico Filho, 2024, p. 138).
A situação descrita aproxima-se significativamente dos parâmetros de responsabilização internacional definidos pela Corte Interamericana de Direitos Humanos nos casos Saramaka vs. Suriname (2007), Povo Kichwa de Sarayaku vs. Equador (2012) e Comunidade Garífuna Triunfo de la Cruz vs. Honduras (2015). Em todos esses precedentes, a Corte reconheceu que projetos de grande impacto territorial somente podem ser legitimamente implementados após processos de consulta realizados de forma prévia, livre, informada, culturalmente adequada e conduzidos de boa-fé.
A similitude entre o caso dos ribeirinhos do Rio Tocantins e os precedentes interamericanos é evidente. Assim como ocorreu com o povo Sarayaku, as comunidades atingidas pela UHE Estreito experimentaram transformações substanciais em seus territórios antes da efetiva construção de mecanismos participativos capazes de influenciar a tomada de decisão estatal. A consulta deixou de ser instrumento de diálogo para transformar-se, quando existente, em mecanismo de mera legitimação posterior da decisão já adotada.
Essa constatação pode ser analisada à luz da teoria democrática de Habermas (1997, p. 227). Para o autor, a legitimidade das decisões públicas depende da efetiva participação dos sujeitos afetados nos processos deliberativos. Conforme assinala Habermas (1997, p. 228), o ponto de vista moral exige uma abertura incondicional das deliberações institucionalizadas para o fluxo de informações, para a pressão dos problemas e para o potencial de estímulo da opinião pública.
Quando as populações diretamente atingidas não participam efetivamente da construção das decisões que transformarão seus territórios, rompe-se o pressuposto democrático de legitimidade que fundamenta a atuação estatal.
Sob outro prisma, a experiência dos ribeirinhos do Tocantins também pode ser compreendida por meio da teoria das expulsões formulada por Sassen (2016, p. 21). Ao analisar os impactos dos grandes empreendimentos econômicos sobre populações vulneráveis, a autora afirma que o capitalismo contemporâneo produz mecanismos sistemáticos de deslocamento e exclusão social. Onde o aumento da capacidade de extração ameaça componentes essenciais da biosfera, deixando-nos com extensões cada vez maiores de terras e águas mortas.
A autora também observa que grandes projetos econômicos frequentemente expulsam comunidades tradicionais de seus espaços de vida, substituindo relações históricas de pertencimento territorial por lógicas de exploração econômica voltadas à acumulação de capital (Sassen, 2016, p. 22). Essa descrição encontra correspondência direta na realidade observada após a formação do lago da UHE Estreito, quando áreas tradicionalmente ocupadas por famílias ribeirinhas passaram a ser incorporadas a novas dinâmicas econômicas vinculadas ao turismo, ao mercado imobiliário e à exploração privada do território.
A ausência de Consulta Livre, Prévia e Informada não representa apenas uma irregularidade procedimental. Trata-se de violação substancial de direitos humanos reconhecidos pelo Sistema Interamericano. A consulta constitui condição de convencionalidade dos empreendimentos que afetam comunidades tradicionais, funcionando como instrumento de proteção da identidade cultural, da permanência territorial e da autodeterminação coletiva.
Assim, à luz da Convenção nº 169 da OIT, da jurisprudência consolidada da Corte Interamericana de Direitos Humanos e dos elementos empíricos produzidos acerca dos impactos da UHE Estreito, conclui-se que a situação vivenciada pelos ribeirinhos do Rio Tocantins evidencia sérios questionamentos quanto à compatibilidade convencional do empreendimento. A ausência de mecanismos efetivos de consulta e participação das comunidades atingidas afasta os parâmetros internacionais de proteção dos direitos humanos e reforça a necessidade de reinterpretação do caso sob a perspectiva do controle de convencionalidade.
5. CONCLUSÃO
A presente pesquisa teve por objetivo analisar a Consulta Livre, Prévia e Informada como condição de convencionalidade aplicável aos empreendimentos de grande impacto socioambiental, tomando como objeto de estudo a situação das comunidades ribeirinhas atingidas pela Usina Hidrelétrica de Estreito, instalada no Rio Tocantins. A investigação foi desenvolvida a partir dos referenciais teóricos do Novo Constitucionalismo Latino-Americano, da teoria democrática deliberativa, da proteção internacional dos direitos humanos e do controle de convencionalidade, buscando verificar a compatibilidade do empreendimento com os parâmetros estabelecidos pela Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho e pela jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos.
Inicialmente, verificou-se que a Consulta Livre, Prévia e Informada constitui muito mais que um mecanismo procedimental de participação social. Inserida no contexto do constitucionalismo transformador latino-americano, a consulta representa instrumento de concretização da interculturalidade, da autodeterminação dos povos e da democracia participativa. Nesse sentido, os aportes teóricos de Alberto Acosta evidenciaram que a construção de modelos alternativos de desenvolvimento exige o reconhecimento dos direitos coletivos das comunidades tradicionais, enquanto a teoria discursiva de Jürgen Habermas demonstrou que a legitimidade das decisões públicas depende da efetiva participação dos sujeitos potencialmente afetados pelos atos estatais.
Posteriormente, observou-se que o Sistema Interamericano de Direitos Humanos consolidou a Consulta Livre, Prévia e Informada como verdadeiro parâmetro de convencionalidade. A partir dos precedentes paradigmáticos da Corte Interamericana de Direitos Humanos, especialmente nos casos Saramaka vs. Suriname, Povo Kichwa de Sarayaku vs. Equador e Comunidade Garífuna Triunfo de la Cruz vs. Honduras, firmou-se o entendimento de que empreendimentos capazes de produzir impactos significativos sobre territórios tradicionalmente ocupados somente podem ser legitimamente implementados após processos de consulta realizados de forma prévia, livre, informada, culturalmente adequada e conduzidos de boa-fé. Assim, a consulta deixou de ser compreendida como simples formalidade administrativa para assumir a condição de garantia fundamental vinculada à proteção da identidade cultural, da permanência territorial e da própria sobrevivência coletiva dos grupos atingidos.
No exame do caso concreto, os dados levantados revelaram que a Usina Hidrelétrica de Estreito produziu profundas transformações territoriais, ambientais e sociais ao longo do Rio Tocantins. Os estudos analisados demonstraram que milhares de pessoas foram deslocadas, centenas de famílias perderam seus territórios tradicionais e milhares de imóveis foram demolidos em decorrência da formação do reservatório da usina. Além das perdas patrimoniais, verificaram-se impactos sobre modos de vida historicamente vinculados ao rio, à pesca, à agricultura familiar e às relações comunitárias construídas ao longo de gerações.
A análise documental também demonstrou a existência de questionamentos acerca da efetiva participação das populações atingidas nos processos decisórios relacionados ao empreendimento. As manifestações de representantes indígenas e de organizações sociais durante o processo de licenciamento ambiental revelam a percepção de exclusão das comunidades afetadas e apontam para a insuficiência dos mecanismos participativos adotados. Tal circunstância assume especial relevância quando confrontada com os parâmetros estabelecidos pela Convenção nº 169 da OIT e pela jurisprudência interamericana, que exigem processos de consulta capazes de assegurar influência real das comunidades sobre as decisões estatais.
Dessa forma, a hipótese inicialmente formulada restou confirmada. A ausência de mecanismos efetivos de Consulta Livre, Prévia e Informada às comunidades ribeirinhas atingidas pela Hidrelétrica de Estreito revela incompatibilidade entre a implementação do empreendimento e os padrões internacionais de proteção dos direitos humanos. Sob a perspectiva do controle de convencionalidade, a insuficiência da participação comunitária compromete a legitimidade democrática do processo decisório e afasta a conformidade do empreendimento com os deveres assumidos pelo Estado brasileiro no plano internacional.
Conclui-se, portanto, que a Consulta Livre, Prévia e Informada deve ser compreendida como verdadeira condição de convencionalidade dos empreendimentos de grande impacto socioambiental. Sua observância não constitui obstáculo ao desenvolvimento econômico, mas requisito indispensável para que o desenvolvimento ocorra em conformidade com os direitos humanos, a diversidade cultural e os valores do Estado Democrático de Direito. No caso dos ribeirinhos do Rio Tocantins, a efetiva incorporação dos parâmetros construídos pelo Sistema Interamericano de Direitos Humanos revela-se medida necessária para assegurar justiça socioambiental, proteção das comunidades tradicionais e fortalecimento da democracia participativa na implementação de políticas públicas e projetos de infraestrutura no Brasil.
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1 Doutora em Direito pela UFPA. Doutora em Políticas Públicas pela UFMA. Coordenadora do Mestrado Profissional em Direito e Afirmação de Vulneráveis da UNICEUMA. Professora do PPGDIR/UFMA. Professor do Mestrado e Doutorado em Direito e Instituições do Sistema de Justiça da UFMA. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. Lattes: http://lattes.cnpq.br/7085054421011701. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-6064-1879
2 Mestrando em Direito e Instituições do Sistema de Justiça pela Universidade Federal do Maranhão. Graduado em Direito pela Faculdade de Educação Santa Terezinha - FEST. Advogado. E-mail: [clique para visualizar o e-mail]acesse o artigo original para visualizar o e-mail. Lattes: https://wwws.cnpq.br/cvlattesweb/PKG_MENU.menu?f_cod=3B44A6DCB0E13530A4C935DEFD20C849. ORCID: https://orcid.org/0009-0000-7858-3048
3 A Usina Hidrelétrica de Estreito (UHE Estreito) está localizada no rio Tocantins, na divisa entre os estados do Maranhão e Tocantins. A estrutura opera no município maranhense de Estreito, estando a aproximadamente 766 km de São Luís, e possui capacidade instalada de 1.087 MW.
4 O Rio Tocantins é o maior rio inteiramente brasileiro (superado apenas pelo Rio São Francisco em território nacional). Com mais de 2.400 km de extensão, nasce em Goiás e corre rumo ao norte, desaguando no Pará. Na região de divisa com o Maranhão, funciona como fronteira natural e banha importantes cidades.