A FUNÇÃO EXTRAORDINÁRIA NAS AQUISIÇÕES PÚBLICAS COMO FERRAMENTA PARA O DESENVOLVIMENTO NACIONAL SUSTENTÁVEL: UMA REVISÃO DE LITERATURA

REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/792032173

RESUMO
A licitação pública no Brasil atravessa um período de transformação impulsionado pela Lei nº 14.133/2021, que elevou o desenvolvimento nacional sustentável à condição de objetivo fundamental e viés de interpretação do processo de contratação. O presente artigo investiga a função extraordinária (regulatória ou horizontal) da licitação, mecanismo pelo qual o Estado utiliza seu poder de compra, correspondente a cerca de 10% a 11% do PIB nacional em média, para induzir comportamentos no setor privado que promovam valores sociais, ambientais e econômicos. O estudo busca identificar, os parâmetros fundamentais que assegurem a implementação prática das funções extraordinárias nas compras públicas de órgãos públicos, contribuindo para a transparência, eficiência e o cumprimento da Agenda 2030 da ONU. Trata-se de uma pesquisa com caráter exploratório, descritivo e interpretativo. O processo metodológico incluiu revisão sistemática da literatura conjugada com análise bibliométrica (nas bases Scopus, BDTD, CAPES e Google Scholar). A base teórica construída apresentou os pontos positivos e negativos relacionados com o tema pesquisado e permitiu a fixação de elementos direcionados a mitigar a insegurança jurídica e padronizar a fiscalização das funções extraordinárias. Conclui-se que o aprimoramento do controle através de instrumentos objetivos é essencial para que a licitação pública atue efetivamente como indutora do desenvolvimento nacional sustentável. 
Palavras-chave: Licitação; Função Extraordinária; Desenvolvimento Nacional Sustentável; Tribunal de Justiça.

ABSTRACT
Public procurement in Brazil is undergoing a period of transformation driven by Law No. 14.133/2021, which elevated sustainable national development to the status of a fundamental objective and a guiding principle for interpreting the contracting process. This article investigates the extraordinary function (regulatory or horizontal) of public procurement—a mechanism through which the State leverages its purchasing power (averaging approximately 10% to 11% of the national GDP) to incentivize private-sector behaviors that promote social, environmental, and economic values. The study seeks to identify the fundamental parameters ensuring the practical implementation of these extraordinary functions in public sector procurement, thereby contributing to transparency, efficiency, and the fulfillment of the UN 2030 Agenda. The research is exploratory, descriptive, and interpretive in nature. The methodology involved a systematic literature review combined with a bibliometric analysis (using the Scopus, BDTD, CAPES, and Google Scholar databases). The resulting theoretical framework highlights the positive and negative aspects of the subject and establishes elements aimed at mitigating legal uncertainty and standardizing the oversight of these extraordinary functions. The study concludes that enhancing oversight through objective instruments is essential for public procurement to effectively drive sustainable national development.
Keywords: Public procurement; Extraordinary function; Sustainable national development; Court of Justice.

INTRODUÇÃO

A licitação pública é um instrumento vital para o funcionamento da máquina estatal, servindo tanto para operações primordiais quanto para a materialização de políticas públicas essenciais sendo assim, um indutor efetivo da atividade econômica (Rocha; Vanin; Figueiredo, 2021).

Historicamente focada na seleção da proposta de menor preço, a contratação pública no Brasil passou por uma transformação significativa com a promulgação da Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos). 

Este marco legal não apenas buscou modernizar procedimentos, mas elevou o desenvolvimento nacional sustentável ao status de objetivo fundamental e vetor de interpretação de todo o processo licitatório, com as observações pertinentes aos demais princípios aplicáveis: razoabilidade, proporcionalidade, motivação, dentre outros (Rocha; Vanin; Figueiredo, 2021; Zaffari et al, 2021).

Nesse cenário, destaca-se a função extraordinária (também denominada regulatória ou horizontal) da licitação. Através dela, o Estado utiliza o seu poder de compra, que no Brasil representa entre 10% e 11% do PIB, para induzir comportamentos no setor privado que promovam valores sociais, ambientais e econômicos alinhados à Constituição de 1988 (Fabre, 2014).

Apesar do respaldo legal e da alta qualificação técnica dos servidores dos órgãos públicos envolvidos, a transição para este modelo indutor enfrenta desafios operacionais. Estudos recentes apontam que os principais obstáculos não residem apenas no planejamento ou na elaboração dos editais, mas sim, na ausência de capacitação dos agentes envolvidos (Cabral; Castro, 2020).

A dificuldade em fiscalizar e assim garantir que as cláusulas extraordinárias sejam efetivamente cumpridas, gera um hiato entre o "dever ser" normativo e a realidade administrativa (Freitas, 2023).

Diante dessa problemática, o artigo busca identificar os parâmetros fundamentais para a criação de um checklist operacional que assegure a aplicação prática da função extraordinária nas compras públicas sustentáveis do TJRJ (Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro), contribuindo para a transparência, eficiência e o cumprimento das metas da Agenda 2030 da ONU.

REFERENCIAL TEÓRICO

A licitação é um instrumento essencial para a operação da máquina estatal e a execução de políticas públicas, buscando eficiência, transparência e igualdade de oportunidades (Costa et al., 2019). O processo visa a economia e a sustentabilidade, seguindo princípios constitucionais (Martins, 2024) e, formalmente, ocorre via edital com sigilo temporário sobre as propostas (Justem Filho, 2023).

A licitação busca assegurar o princípio da isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa, garantindo ampla competitividade entre os interessados. Além disso, é o mecanismo que permite a transferência de responsabilidades estatais para a iniciativa privada, visando a prestação de serviços adequados à sociedade (Martins, 2024; Possidônio; Torres, 2019).

Conforme estabelecido pela Constituição da República de 1988 (Art. 37, XXI), a contratação de obras, serviços e compras deve ser realizada obrigatoriamente por intermédio do procedimento de licitação pública para garantir igualdade de condições (Brasil, 1988). 

O processo incorpora uma função estratégica por meio das compras públicas sustentáveis (CPS), que utilizam critérios ambientais, sociais e econômicos para promover o desenvolvimento sustentável.

As compras públicas sustentáveis (CPS) atuam como um instrumento estratégico que integra critérios ambientais, econômicos e sociais, focando no ciclo de vida dos produtos e na redução de impactos ambientais com inclusão social (Santos et al., 2024; Silva; Barki, 2014).

A Figura 1 a seguir apresenta o ciclo de vida do produto nas licitações, que é composto de planejamento e especificação técnica; seleção de fornecedor e gestão e manutenção de uso do equipamento e descarte final.

Figura 1. Ciclo de vida do produto nas licitações

No cenário brasileiro, a Lei 14.133/2021 (Art. 11, IV) consolida essa premissa ao estabelecer que o processo licitatório deve incentivar a inovação e o desenvolvimento nacional sustentável, reforçando o papel do Estado como fomentador dessas práticas. Essa diretriz alinha o Brasil a compromissos globais, especificamente à Agenda 2030 da ONU, que, por meio do ODS 12 (submeta 12.7), incentiva a promoção de compras públicas sustentáveis conforme as prioridades nacionais (IPEA, 2018).

A implementação das compras públicas sustentáveis (CPS) enfrenta obstáculos globais, sendo o principal deles o custo inicialmente mais elevado de bens e serviços sustentáveis. No Brasil, a abrangência dessas aquisições sustentáveis ainda é incipiente em relação ao gasto total do governo, carecendo de uma valoração real da sustentabilidade em todas as esferas administrativas.

Nesse contexto, estratégias como as compras coletivas (conhecidas como "carona"), surgem como ações efetivas que proporcionam a sustentabilidade por permitirem uma redução de custos de até 50% (Silva; Barki, 2014).

No entanto, entraves burocráticos e desafios de gestão na cúpula dos órgãos ainda limitam sua expansão, apesar disso, a compra sustentável permanece como ferramenta essencial para incentivar o consumo equilibrado e a gestão de recursos, gerando impactos positivos que transcendem a simples relação contratual entre o Estado e seus fornecedores.

A função regulatória, extraordinária ou horizontal das licitações possui uma conotação política voltada ao bem comum de forma indireta, permitindo que o Estado utilize seu poder de compra para alcançar metas sociais e econômicas. Essa prática não é nova e possui raízes sólidas em sistemas estrangeiros, onde, por exemplo, países da Comunidade Europeia e de outros continentes já integravam essas finalidades às suas aquisições primárias.

Atualmente, organismos como a ONU, OCDE e OMC, além de diversos países, utilizam seus sistemas normativos para alinhar as contratações públicas à políticas e metas de setores específicos da sociedade. Essas ações são fundamentais para a implementação do desenvolvimento econômico e sustentável em nível global e estatal, conforme evidenciado por mapeamentos internacionais e estudos sobre a função horizontal das licitações (Fabre, 2014; Evex-Enap, 2023).

O poder de compra estatal é uma ferramenta capaz de enfrentar desequilíbrios por meio de ações nos pilares social, econômico e ambiental — conceito conhecido como Triple Bottom Line (TBL) ou Tripé da Sustentabilidade (Elkington, 1994). Como o Estado é, na maioria das nações, o maior comprador de bens e serviços, a função extraordinária das compras públicas sustentáveis (CPS) ganha relevância estratégica como instrumento de regulação de mercado.

Dados da OCDE demonstram a magnitude desse impacto: já em 1998, as aquisições públicas somavam US$ 2,6 trilhões (8,7% do PIB mundial). No Brasil, esse volume é igualmente expressivo, mantendo-se entre 10% e 11% do PIB (OCDE, 1988). Análises comparativas indicam que os maiores índices de compras públicas em relação ao PIB ocorrem em países europeus e no Japão, nações que se destacam pela aplicação rigorosa de critérios sustentáveis em seus processos.

Portanto, o expressivo volume financeiro das contratações públicas, consolida o poder de compra público como um instrumento estratégico e regulador de mercado capaz de impulsionar o desenvolvimento sustentável global.

Apesar de entraves como o custo inicial elevado e barreiras burocráticas, a adoção de estratégias de compras coletivas e o alinhamento normativo com as melhores práticas utilizadas na atualidade validam a função horizontal das licitações como uma política pública essencial para transformar o mercado fornecedor e garantir o bem comum na sociedade em longo prazo.

METODOLOGIA

A metodologia foi definida como uma pesquisa exploratória, descritiva e interpretativa, através da realização de revisão sistemática da literatura, conjugada com análise bibliometrica para construir a base teórica. Foram utilizados múltiplos instrumentos para garantir a robustez dos dados. 

A pesquisa foi elaborada utilizando os dados de portais como Scopus, BDTD, CAPES e Google Scholar, através do uso de ferramentas como wordcloud (nuvem de palavras) e métricas de citação (Google Scholar) para identificar tendências e lacunas na literatura, utilizando palavras-chave como "Licitação"; "Compra Pública"; "Função Extraordinária" e "Desenvolvimento Nacional Sustentável" com operadores booleanos (AND/OR); o  corte temporal foi de 10 anos (2015 a 2025).

PRÁTICAS ATUAIS RELACIONADAS À FUNÇÃO EXTRAORDINÁRIA - REVISÃO SISTEMÁTICA ATRAVÉS DA BIBLIOMETRIA

A análise bibliométrica é um processo metodológico quantitativo por natureza que tem por escopo o estudo e pesquisa da literatura científica, buscando a identificação de pontos de influência e temas relevantes verificando a qualidade e impacto de produções de origem acadêmicas, junto a isto, há também a perspectiva de se levantar as pesquisas que se projetam ao futuro da questão levantada (Celestino et al., 2024).

O iter do processo é feito por etapas como: a) seleção de banco de dados, b) configuração de parâmetros, c) coleta de dados e d) análise de resultados, cujo objetivo é a identificação nas pesquisas o que move as situações fáticas correlacionadas a elas.

A bibliometria consiste na aplicação de métodos quantitativos para analisar a produção científica, permitindo identificar padrões, tendências e redes de colaboração em um campo de conhecimento (Silva et al. 2008).

A tomada de decisão foi ampliada através da inserção de indicadores que puderam mensurar de forma mais abrangente a compreensão de determinado assunto em uma área do conhecimento específica.

Também, revela um modo misto de aplicar a pesquisa bibliométrica, a depender do campo que se pretende estudar, assim, com um alcance teórico que transcende aspectos meramente quantitativos ou qualitativos, este modelo se sobrepõe como uma via que pode ser seguida pelo pesquisador e assim possibilita uma amplitude de dados e resultados.

Destaca-se assim, a importância de coleta, limpeza e refinamento dos dados apurados, a fim de se obter ao final, dados que possam ser utilizados de maneira ampla e fundamentada. As etapas a serem seguidas estão relacionadas na Figura 2:

Figura 2. Fases da Pesquisa Bibliométrica

Foi realizada uma revisão bibliométrica sobre o tema “função extraordinária nas compras públicas sustentáveis (CPS)”, utilizando-se de métricas estabelecidas, quando foram analisados 129 (cento e vinte e nove) documentos oriundos das bases de dados selecionadas, após os filtros de análise, atingiu-se um número de 25 (vinte e cinco) documentos que tem estreita conexão com o assunto pesquisado. 

Sobre a revisão sistemática realizada, o corte seguiu o limite temporal tendo como termo inicial o ano de 2015, em que ainda se tratava das aquisições pelas Leis 8.666/93 (Lei Geral de Licitações) e 10.520/2005 (Lei do Pregão), alcançada a data de vigência da Nova Lei de Contratações Públicas do Brasil (Lei 14.133 /2021) e com a utilização de palavras-chaves  selecionadas para  a busca nas bases de dados descritas no protocolo abaixo.

PROTOCOLOS USADOS NA ANÁLISE BIBLIOMÉTRICA

A questão central deste artigo visa investigar a efetividade e as condições operacionais para a plena aplicação da função extraordinária (regulatória e horizontal) da licitação como ferramenta para o desenvolvimento nacional sustentável.

Foram observadas as seguintes etapas metodológicas:

1. Levantamento do referencial teórico e as práticas atuais da função extraordinária nas compras públicas sustentáveis (CPS) na literatura, verificando os pontos positivos e negativos, visando a tomada de decisão estratégica.

2. Descrição do histórico e análise da eficácia com enfoque no desenvolvimento nacional sustentável.

3. Análise in loco das rotinas administrativas e do nível de preparação do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ) para o cumprimento de metas vinculadas as questões de sustentabilidade.

4. Elaboração de uma lista de verificação para o estabelecimento de ações futuras com planejamento, metas e controles.

FONTES

• Biblioteca Digital Brasileira de Teses e Dissertações (BDTD)

• Portal de Periódico CAPES

• SCOPUS (Multidisciplinar)

• Google SCHOLAR (acadêmico)

DOCUMENTOS

Foram considerados todos os tipos de publicações relacionadas ao tema, disponíveis nas bases de dados.

IDIOMA(S)

Foram considerados os idiomas português e espanhol.

INCLUSÃO DOS DOCUMENTOS

1. Foram incluídos trabalhos publicados e disponíveis em bases de dados científicas.

2. Foram incluídos trabalhos seminais até os publicados de 2015 até 2025.

3. Foram incluídos os trabalhos que apresentaram o termo “Licitação”, “Compra Pública”, “Função Extraordinária" ou “Regulatória” ou "Horizontal" ou "Horizontal" e "Desenvolvimento Nacional Sustentável" no título, resumo ou palavras-chave.

EXCLUSÃO DOS DOCUMENTOS

1. Foram excluídos os trabalhos que não abordaram conceitos ou definições do tema proposto.

2. Foram excluídos os trabalhos repetidos.

3. Foram excluídos os trabalhos que não atenderam a qualquer um dos critérios de inclusão.

QUALIDADE DOS DOCUMENTOS QUALIDADE DOS DOCUMENTOS

Os documentos foram publicados em periódico ou anais de eventos com revisão por pares quando se referiram a artigos ou aprovados por banca examinadora quando se referiram a trabalhos de conclusão de curso, mestrado ou doutorado.

SELEÇÃO DOS DOCUMENTOS

Foram construídas strings com as palavras-chave e seus sinônimos; estas. foram submetidas a buscas de cada base. Após a aplicação dos critérios de inclusão e exclusão, através da leitura do título, palavras-chave e resumo  (quando necessário); os trabalhos foram selecionados ao ser confirmada a sua relevância;   após os documentos pré-selecionados passaram por uma verificação  final.

EXTRAÇÃO DE INFORMAÇÃO DOS DOCUMENTOS

Após definidos os documentos definitivamente incluídos na seleção final estes foram foram lidos, classificando-os de acordo com o escopo definido para este estudo. Então houve o preenchimento dos “formulários de extração de dados” em Excel, além das informações básicas disponíveis nas bases utilizadas para a pesquisa (dados bibliográficos, data de publicação, abstract, entre outros).

Esse formulário contém a síntese dos critérios acima expostos e também houve a categorização dos documentos de acordo com o escopo definido, assim como, as definições e conceitos sobre o tema encontrados no conteúdo dos documentos.

RESULTADOS

Após a extração das informações importantes, os resultados foram tabulados sintetizados em planilha Excel. Os resultados obtidos, assim como o processo utilizado na revisão sistemática foram utilizados para compor a base para análise bibliométrica e de conteúdo, parte integrante da elaboração da dissertação sobre o tema.

Foram identificadas as principais temáticas, palavras-chaves  indicadas; respaldo científico; autores e referências bibliográficas que foram extraídas dos documentos pesquisados.

A busca do material de pesquisa foi processada nas bases, com as palavras-chave;   utilizando  os seguintes  operadores booleanos conforme descrição.

Palavras-chaves.:

• Licitação (Procurement, Tendering, Bidding),

• Compra Pública (Public Purchase, Public Contract),

• Função extraordinária / regulatória / horizontal (Regulatory Function, Horizontal Function),

• Desenvolvimento Nacional Sustentável (Sustainable, Sustainability).

Operadores Boleanos:

• AND

• OR

O estudo bibliométrico do tema, especialmente no campo das compras públicas sustentáveis (CPS), comparou os achados com outros estudos análogos para identificar a existência de pontos positivos e negativos nas licitações.

A pesquisa buscou documentos dos últimos 10 (dez) anos, isto é, de 2015 a 2025, com recursos on-line e acesso aberto, os periódicos, foram revisados por pares com filtros em qualquer campo (título, resumo e palavras-chave).

Fonte: O autor (2025)

Na fase posterior foram excluídos os artigos que não se referiram às compras públicas sustentáveis (CPS), função extraordinária e licitações e que não envolviam avaliação de critérios sustentáveis nas contratações.

As etapas aplicadas estão retratadas na tabela 2, as quais somaram 129 (cento e vinte e nove) artigos, sendo 10 (dez) da BDTD, 50 (cinquenta) da base SCOPUS, 31 (trinta e um) da Google Scholar, 38 (trinta e oito) da Portal Capes. Após a finalização desta etapa, com a extração dos resultados, obteve-se o seguinte resultado:

Fonte: O autor (2025)

Realizadas as pesquisas com o levantamento dos dados passou-se à sistemática dos critérios estabelecidos para a análise:

Aproximadamente 19 (dezenove) artigos foram considerados duplicados, ou seja, tinham o mesmo conteúdo, portanto, foram descartados e mantidos apenas as unidades dos pares encontrados.

Na tabela 3 tem-se o registo pormenorizado do andamento da filtragem realizada:

Fonte: O autor (2025)

Posteriormente, com a leitura e observação dos resumos dos trabalhos restantes, para avaliar a permanência dos mesmos neste estudo permaneceram documentos finais que mantinham a pertinência temática, o que ocasionou uma redução de 56 % dos trabalhos originalmente encontrados, restando 51 (cinquenta e um) para a finalização da pesquisa.

O número dos 51 documentos selecionados possui uma curva de crescimento pontual nos últimos 10 (dez) anos nos anos 2021 e 2023, conforme Gráfico 1.

Gráfico 1. Curva de Crescimento

Posteriormente, com a leitura e observação dos textos dos trabalhos restantes, foram mantidos os documentos finais que apresentaram estreita ou absoluta relação com o tema de pesquisa: “FUNÇÃO EXTRAORDINÁRIA DA LICITAÇÃO COMO FERRAMENTA  DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL SUSTENTÁVEL - DESAFIOS E ATUALIDADES”, restando 25 (vinte e cinco) documentos para a finalização da pesquisa.

Apurados os dados dos documentos com as respectivas análises (leitura, fichamento e sintetização), seguem no quadro 1 os resultados dos 25 artigos selecionados de acordo com o tema de pesquisa.

Quadro 1. Síntese das Apurações dos 25 artigos selecionados

Fonte: O autor (2025)

Na etapa de consolidação dos documentos, procedeu-se à leitura dos trabalhos em sua integridade visando uma análise mais aprofundada dos textos, com o objetivo de extrair as ideias e fundamentos de cada argumentação, fazendo assim o controle de cada documento.

Com base na apuração feita com a pesquisa bibliométrica sobre os documentos coletados, foram selecionados os títulos mais citados conforme observação no site GOOGLE SCHOLAR.

Foram então separados os documentos com maior número de citações (acima de 3 citações no mínimo). Após o levantamento dos dados se observou que o artigo mais citado foi: "Compras Governamentais: Panorama Atual e Desafios" com 13 (treze) citações.

Quadro 2 contém os artigos mais citados que totalizaram o número de 9 (nove) documentos.

Quadro 2. Citações por Artigos

Fonte: O autor (2025)

A análise bibliométrica feita até aqui, indica uma produção bastante limitada em relação ao tema “sustentabilidade” quando encadeada com as palavras: Licitação, Compra Pública, Função extraordinária / regulatória / horizontal e Desenvolvimento Nacional Sustentável, apesar da relevância dessas questões para o desenvolvimento nacional sustentável no país.

O recorte temporal de 10 (dez) anos, bastante abrangente, também indicou que o tema consolidado teve pouca aderência de pesquisadores até então. Nessa pesquisa somente a autora Amanda Bezerra de Carvalho teve mais de uma publicação sobre o mesmo tema englobando todas as palavras-chave; assim resta patente o desinteresse por esta temática; quando engloba todas as palavras-chave; apesar de sua importância ambiental; econômica e social.

Também foi utilizada a ferramenta eletrônica wordcloud, formalizando a análise de conteúdo através da criação da "nuvem de palavras", onde se apresentaram 27 (vinte e sete) palavras distintas, conforme a Figura 3 , apresentando as palavras mais repetidas nos 9 (nove) artigos verificados.

Figura 3. Palavras-Chave

Dentro de cada documento, após a análise (leitura integral), destacaram-se os pontos positivos e negativos que foram realçados como relevantes pelos autores em seus trabalhos dissertativos.

A análise sucessiva procurou realçar os pontos positivos/negativos com maior liame com o tema apresentado na presente dissertação, que podem ser verificados na Quadro 3.  

Fonte: O autor (2025)

Como realces positivos destacam-se as ações indicadas - Figura 4, e que demonstram a necessidade de manutenção dessas construções ideais, promovendo a continuidade e aprimoramento nas aquisições demandadas pelo setor público, já que positivamente atuam sobre a totalidade da Sociedade.

Figura 4. Pontos Positivos  Destacados nos  Documentos

Os pontos negativos destacados - Figura 5, considerados importantes por imprimir maior impacto no impedimento de plena aplicação da função extraordinária nas compras públicas sustentáveis (CPS) junto as aquisições do setor público, já que a possibilidade de incremento das funções extraordinárias sociais nesses gastos é possível e desejável.

Figura 5. Pontos Negativos Destacados nos Documentos

CONCLUSÃO

A incorporação constitucional do princípio do desenvolvimento nacional sustentável, norma essa que tem profunda conexão com a ODS 30 em sua submeta 12.7, trouxe uma grande responsabilidade para as aquisições públicas, sendo de capital importância a aplicação de esforços e recursos para a execução dessas medidas nas estruturas de aquisição de bens e serviços da Administração Pública.

O estudo bibliométrico realizado nesta pesquisa, trouxe importante apuração em relação aos pontos positivos e negativos apurados, que foram apontados pelos autores nos documentos desenvolvidos. 

PRINCIPAIS IMPACTOS POSITIVOS

Os critérios de sustentabilidade nas aquisições públicas ultrapassam a percepção de ecologia como parâmetro de escolha, tratando-se na verdade de uma ferramenta estratégica de transformação socioeconômica para a sociedade. Observando-se os resultados do levantamento bibliográfico, quatro eixos apresentam relevância como os maiores benefícios práticos e conceituais, são eles, Desenvolvimento Nacional Sustentável, a Inclusão de Micro e Pequenas Empresas (MPEs), a Inclusão Social e a Inovação. Há vínculo evidente com o conceito do Triple Bottom Line (Tripé da Sustentabilidade), colocando em equilíbrio os impactos ambientais, econômicos e sociais.

O Desenvolvimento Nacional Sustentável é mencionado na Lei 14.133/2021, Nova Lei de Licitações e Contratações, como princípio e meta nas contratações públicas. O poder de compra estatal tem a força de induzir o mercado à adoção de práticas alinhadas aos objetivos sustentáveis. Portanto, o Estado e as grandes organizações, promovem um crescimento econômico que não devem comprometer os recursos das gerações futuras, garantindo assim, um impacto sistêmico que mantem a preservação ambiental com fortalecimento de infraestrutura e economia do país. 

Em relação ao aspecto econômico, a inclusão de Micro e Pequenas Empresas, se apresenta como um dos reflexos mais práticos dessa política. Com essa indução nas aquisições públicas se propicia a criação de mecanismos que facilitam a participação desses negócios que apesar de pequenos, movimentam uma grande quantidade de pessoas, ou seja, possuem um alto valor na empregabilidade formal, fazendo assim, uma distribuição de riqueza mais equitativa dentro da sociedade.

A Inclusão Social evidencia o lado mais humano do processo. As compras sustentáveis frequentemente incorporam critérios que exigem ou valorizam a contratação de minorias, o apoio a cooperativas de catadores, a agricultura familiar e o respeito aos direitos trabalhistas na cadeia de suprimentos. Essa prática transforma o ato de compra em um instrumento de resgate da cidadania e de redução das desigualdades na sociedade.

Por fim, a Inovação atua como o motor tecnológico dessa transição. A exigência por produtos e serviços que gerem menor impacto ambiental e maior eficiência energética força o mercado fornecedor a se reinventar. A busca por certificações e padrões ecológicos estimula a pesquisa e o desenvolvimento de novos materiais, processos ecoeficientes e modelos de negócio circulares, elevando a competitividade global da indústria nacional.

A escolha desses quatro eixos aponta para que as compras sustentáveis não se limitem ao "foco ambiental". Elas constituem uma política pública e corporativa integrada, capaz de modernizar o mercado através da inovação, democratizar a economia através das MPEs e promover a justiça social, realizando o desenvolvimento sustentável do país.

PRINCIPAIS OBSTÁCULOS E PONTOS NEGATIVOS

A transição para um modelo de contratações sustentáveis enfrenta barreiras complexas que limitam sua eficácia e velocidade de adoção. A partir do levantamento bibliográfico realizado, destacam-se quatro eixos críticos que concentram os maiores desafios estruturais para a consolidação dessa prática: os Desafios de Implementação, as Ambiguidades nas Normas, o Baixo Nível de Institucionalização e a Resistência à Economicidade. Esses elementos atuam de forma interligada, gerando insegurança e travando o avanço das políticas de sustentabilidade nas organizações.

Os Desafios de Implementação configuram o obstáculo prático mais imediato. A introdução de critérios ecológicos e sociais exige que os setores de compras desenvolvam novas competências técnicas. A falta de capacitação das equipes para elaborar editais precisos, a ausência de ferramentas de controle e a escassez de fornecedores aptos a atender às novas exigências criam um gargalo operacional que frequentemente resulta no abandono das metas sustentáveis para os métodos de compra tradicionais.

Essa dificuldade operacional é agravada pelas Ambiguidades nas Normas. Legislações, decretos e regulamentos internos vagos ou conflitantes geram uma profunda insegurança jurídica para os compradores. Sem diretrizes claras e padronizadas sobre o que constitui legalmente uma compra sustentável, os agentes responsáveis enfrentam o receio de cometer irregularidades administrativas ou sofrer punições por órgãos de fiscalização e controle, gerando paralisia e aversão ao risco. (o que se chama de “apagão das canetas”).

O Baixo Nível de Institucionalização se deve devido à ausência de um planejamento consolidado impede que a sustentabilidade se torne presente. As compras verdes têm sua ocorrência de forma isolada e isso devido a esforços individuais, portanto, sem metas e processos vinculados a diretrizes pré-determinadas as ações se diluem no tempo devido as trocas de gestores e pressões por resultados imediatos.

Focar exclusivamente no menor preço imediato ocasiona resistência cultural e financeira contra produtos sustentáveis, esse pensamento ignora o custo que tem o ciclo da vida útil dos produtos (que vai da manutenção, consumo e descarte). O resultado que se tem, é que olhar somente para o custo financeiro dos produtos, no curto prazo, ofuscam as opções melhores tanto no aspecto econômico, quanto em relação à sustentabilidade.

Em conclusão, a baixa representatividade das compras sustentáveis no setor público é um reflexo de falhas estruturais, não se trata de casos isolados, infelizmente. Regras claras e capacitação de pessoal aliado a uma mudança cultural seriam o caminho a percorrer.

As compras públicas sustentáveis (CPS) são, por certo, um instrumento estratégico e inferem um alto impacto no desenvolvimento sustentável de maneira global, e isso, se deve ao fato, já explicitado, do expressivo poder de compra do Estado, movimentando mais de 10 % do PIB no Brasil, por exemplo. Com esses mecanismos, a regulação e interferência na sociedade é relevante e pode ser canalizada para atingir aspectos sociais, econômicos e ambientais. 

Por outro lado, a existência de barreiras críticas, exemplificadas como altos custos iniciais, burocracia e problemas de gestão, serão contornadas com a aplicação de soluções como por exemplo: as compras coletivas, que proporcionam redução de despesas vinculadas aos processos de aquisição e que se inspiram em práticas consolidadas internacionais recomendadas por organismos de peso, como ONU e OCDE.

Superar esses gargalos, imprimirá uma maior velocidade no avanço das compras sustentáveis no Brasil, através de real valorização dos critérios sustentáveis e superação de desafios administrativos, somente desta maneira, a função regulatória, horizontal ou extraordinária alcançará a efetividade que se pode ter, na transformação social e preservação de recurso em prol do bem comum.

Ficou confirmando que o tema neste no recorte utilizado neste estudo foi pouco explorado academicamente, sendo importante a formulação de mais estudos com maior abrangência, objetivando tornar mais efetivas as ações derivadas das aquisições que possam contribuir para o desenvolvimento nacional sustentável, com o incremento de ações extraordinárias às compras e manutenção das que já estão em curso.

Assim o fomento à elaboração de política voltada para aquisições direcionadas a implementações que vão além do suprimento de necessidades, garantirá um alcance maior de benefícios ambientais, econômicos e sociais à toda a coletividade.

A intenção vai no sentido de prestar subsídios à gestão pública para a criação e fortalecimento de ações com padronização no seio do planejamento e execução das aquisições públicas, bem como insights aos gestores para a concretude de critérios relevantes mantendo os pontos positivos e mitigando os pontos negativos.

Como proposta para futuras pesquisas sugere-se:

1. A criação de metodologias para a transformação de ganhos ecológicos (redução de carbonos) em valores financeiros que sejam aplicáveis aos julgamentos das licitações.

2. Análise de decisões das Cortes de (TCU e TCEs) a fim de mapear as situações que geram insegurança nos gestores e como pacificar entendimentos.

3. Investigação pautada nos desafios reais que as micro e pequenas empresas enfrentam para obter certificações e atender às exigências sustentáveis do Estado nas licitações.

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¹ Mestre em Sistema de Gestão (Universidade Federal Fluminense - UFF).

² Professora, Doutora (Universidade Federal Fluminense - UFF).

³ Professor, Doutor (Universidade Federal Fluminense - UFF).