REGISTRO DOI: 10.70773/revistatopicos/775969534
RESUMO
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) constitui uma das principais políticas públicas brasileiras voltadas à promoção da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), articulando o fornecimento de refeições escolares com o fortalecimento da agricultura familiar. Este estudo teve como objetivo analisar, sob a perspectiva jurídico-institucional, os fatores que influenciam a inserção da agricultura familiar no PNAE, com ênfase nos entraves logísticos, estruturais e jurídico-administrativos no contexto municipal. Trata-se de uma revisão de literatura, com busca em bases científicas nacionais e internacionais, abrangendo publicações entre 2016 e 2025, além de análise documental do arcabouço normativo pertinente. Foram selecionados 22 estudos, dos quais 7 compuseram a síntese principal. Os resultados evidenciaram que dificuldades relacionadas ao transporte, armazenamento e distribuição de alimentos, bem como limitações na organização produtiva e na assistência técnica, comprometem a regularidade do fornecimento. No campo jurídico-institucional, destacam-se a complexidade dos processos de chamada pública, a ausência de padronização dos editais e a insegurança na interpretação normativa. Observou-se, ainda, que a baixa articulação entre nutricionistas, gestores públicos e agricultores familiares configura um entrave significativo à efetividade da política. Conclui-se que, embora o PNAE possua um arcabouço legal robusto, sua efetividade depende da superação de barreiras interdependentes e do fortalecimento da governança intersetorial, sendo necessária a adoção de estratégias que promovam integração institucional, capacitação técnica e simplificação dos processos administrativos.
Palavras-chave: PNAE. agricultura familiar. políticas públicas. segurança alimentar. gestão pública.
ABSTRACT
The Brazilian National School Feeding Program (PNAE) is one of the main public policies aimed at promoting Food and Nutrition Security, linking school meal provision with the strengthening of family farming. This study aimed to analyze, from a legal-institutional perspective, the factors influencing the inclusion of family farming in the PNAE, with emphasis on logistical, structural, and legal-administrative barriers at the municipal level. This is a literature review based on national and international databases, covering studies published between 2016 and 2025, complemented by documentary analysis of the relevant legal framework. A total of 22 studies were selected, of which 7 were included in the final synthesis. The results indicate that difficulties related to transportation, storage, and food distribution, as well as limitations in productive organization and technical assistance, affect the regularity of supply. In the legal-institutional field, the complexity of public procurement processes, the lack of standardized public calls, and legal uncertainty stand out as major constraints. Furthermore, weak coordination among nutritionists, public managers, and family farmers was identified as a key barrier to policy effectiveness. It is concluded that, despite its robust legal framework, the effectiveness of the PNAE depends on overcoming interconnected barriers and strengthening intersectoral governance, requiring strategies focused on institutional integration, technical training, and administrative simplification.
Keywords: PNAE; family farming; public policies; food security; public management.
1. INTRODUÇÃO
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) consolidou-se, ao longo das últimas décadas, como uma das políticas públicas mais longevas e estratégicas do Brasil, evoluindo de um caráter assistencialista para um modelo promotor de Soberania e Segurança Alimentar e Nutricional (SSAN), assegurando o fornecimento de refeições aos estudantes da educação básica e ao mesmo tempo promovendo o desenvolvimento local e regional por meio da aquisição de alimentos da agricultura familiar. (Hogemann; Fonseca, 2022; Santos, 2025). Desde a promulgação da Emenda Constitucional nº 64/2010, a alimentação passou a ser compreendida como um direito humano fundamental, exigindo do Estado ações que garantam o acesso regular a alimentos saudáveis, sustentáveis e culturalmente adequados (Brasil, 2010; Santos, 2025).
As raízes do programa remontam à década de 1940, com as defesas do Instituto de Nutrição para a oferta federal de alimentação aos escolares. Sua institucionalização oficial ocorreu em 1955, com o Decreto nº 37.106, que criou a Campanha de Merenda Escolar (CME), baseada na época em convênios internacionais e distribuição de excedentes. Após passar por sucessivas mudanças de nome e estrutura (CNME em 1956 e CNAE em 1965), o programa assumiu a denominação definitiva de PNAE em 1979. (Santos; Anjos, 2025; Almeida; Silveira; Machado, 2025).
De acordo com Hogemann; Fonseca (2022), um marco jurídico fundamental foi a Constituição de 1988, que garantiu o direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental. Na década de 1990, o programa rompeu com o modelo centralizador através da descentralização da gestão (Lei nº 8.913/1994), transferindo aos estados e municípios a responsabilidade pela execução e aquisição de alimentos de forma mais autônoma. (Santos; Anjos, 2025; Almeida; Silveira; Machado, 2025). A partir de 2003, o PNAE foi integrado à Estratégia Fome Zero, ampliando significativamente seu alcance e orçamento. Esse processo foi fortalecido pela aprovação da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN) em 2006, que instituiu o SISAN e reconheceu a alimentação como um direito humano fundamental.
O avanço mais transformador na trajetória recente do programa ocorreu com a Lei nº 11.947/2009, que estabeleceu a obrigatoriedade de destinar, no mínimo, 30% dos recursos federais à compra direta de produtos da agricultura familiar. Esse arcabouço normativo foi recentemente fortalecido pela Lei nº 15.226/2025, que elevou esse percentual mínimo para 45%, evidenciando o compromisso institucional com o desenvolvimento rural e a inclusão produtiva de grupos como assentados da reforma agrária, comunidades indígenas e quilombolas. O PNAE, portanto, articula dimensões sociais, econômicas e institucionais, assumindo papel central na promoção da segurança alimentar e no desenvolvimento territorial sustentável. (Silva et al., 2020; Rodrigues et al., 2024).
Mesmo com sua relevância, diversos estudos evidenciam que a operacionalização da compra de alimentos da agricultura familiar pelo PNAE, ainda enfrenta barreiras significativas, principalmente no âmbito municipal. Segundo Diniz (2025); Cabral et al., (2023), os principais desafios, são dificuldades logísticas relacionadas ao transporte, armazenamento e distribuição dos alimentos, bem como limitações estruturais, como a organização da produção, a assistência técnica insuficiente e a baixa capacidade de planejamento integrado entre os atores envolvidos. Estes fatores comprometem o cumprimento dos percentuais mínimos estabelecidos em lei e reduzem o potencial transformador do programa.
Contudo, Santos; Torres (2025); Nunes et al. (2023), relatam que além dos aspectos operacionais, existe a presença de barreiras de natureza jurídico-institucional que influenciam diretamente a efetividade desta política pública. A complexidade dos processos de chamada pública, a insegurança jurídica na interpretação normativa, a ausência de padronização dos editais e a limitada capacitação dos agentes públicos e produtores rurais configuram obstáculos que dificultam a plena inserção da agricultura familiar no PNAE.
Sob a perspectiva jurídica, Castro; Mello (2017) apresenta que a efetividade de uma política pública não se restringe à sua previsão normativa, mas depende da capacidade de implementação concreta das diretrizes estabelecidas, o que envolve fatores institucionais, administrativos e operacionais. Assim, a existência de um arcabouço legal robusto não garante, por si só, a concretização dos objetivos propostos, sendo necessário compreender as dinâmicas locais que condicionam sua execução. No caso do PNAE, essa reflexão torna-se ainda mais relevante diante da ampliação do percentual obrigatório de compras da agricultura familiar, o que impõe novos desafios à gestão municipal.
Diante desse cenário, coloca-se a seguinte questão de pesquisa: em que medida os entraves logísticos, estruturais e jurídico-institucionais limitam a efetividade da inserção da agricultura familiar no PNAE no contexto municipal? Parte-se da hipótese de que tais fatores, quando associados, comprometem a operacionalização da política pública, reduzindo seu impacto socioeconômico e dificultando o alcance de seus objetivos legais.
Assim, o presente estudo tem como objetivo analisar, sob a perspectiva jurídico-institucional, os fatores que influenciam a inserção da agricultura familiar no PNAE, com ênfase nos entraves logísticos e estruturais identificados no contexto municipal. Ao propor uma abordagem interdisciplinar, busca-se contribuir para o aprimoramento das políticas públicas de alimentação escolar, indicando caminhos para o fortalecimento da relação entre agricultura familiar e gestão pública, com vistas à promoção da segurança alimentar, do desenvolvimento local e da efetivação de direitos sociais.
2. METODOLOGIA
Realizou-se uma revisão da literatura com o objetivo de identificar os principais entraves e estratégias relacionados à inserção da agricultura familiar no PNAE, bem como compreender o arcabouço jurídico-institucional que regulamenta a política pública.
Foram consultadas bases de dados científicas nacionais e internacionais, incluindo Scientific Electronic Library Online (SciELO), Biblioteca Virtual em Saúde (BVS), Google Acadêmico, Portal de Periódicos CAPES, Science Direct, Scopus e Web of Science. Foram considerados artigos publicados no período de 2016 a 2025, nos idiomas português, inglês e espanhol. As estratégias de busca utilizaram combinações de descritores e operadores booleanos, tais como: “agricultura familiar” AND “PNAE”; “PNAE” AND “chamada pública”; “alimentação escolar” AND “compras públicas”; “family farming” AND “school feeding”; “public procurement” AND “school meals”.
Como critérios de inclusão, foram selecionados estudos que abordassem a relação entre agricultura familiar e PNAE, com ênfase em aspectos logísticos, estruturais, institucionais ou jurídicos. Foram excluídos estudos duplicados, artigos que não apresentavam relação direta com o tema e publicações sem acesso ao texto completo.
Após a etapa de elegibilidade, 22 artigos foram selecionados para análise na íntegra. Entretanto, para a composição da síntese final, foram considerados 7 estudos, selecionados com base em critérios de relevância com o tema, e com os objetivos do estudo e uma análise detalhada em relação às categorias investigadas. Os demais artigos, pertinentes ao tema, foram utilizados como suporte complementar. Além da literatura científica, foi realizada análise documental de dispositivos legais e normativos que regulamentam o PNAE, incluindo a Lei nº 11.947/2009, a Resolução nº 06/2020 do FNDE, a Lei nº 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações) e a Lei nº 15.226/2025, que amplia o percentual mínimo de aquisição de produtos da agricultura familiar. A análise teve como foco a identificação de diretrizes, exigências legais e possíveis entraves jurídico-administrativos relacionados à execução da política.
RESULTADOS E DISCUSSÕES OU ANÁLISE DOS DADOS
A análise dos estudos selecionados permitiu identificar um conjunto de barreiras que influenciam diretamente a inserção da agricultura familiar no PNAE, organizadas em três categorias principais: logísticas, estruturais e jurídico-institucionais.
2.1. Barreiras Logísticas
Os estudos analisados apontam que dificuldades relacionadas ao transporte, à distribuição e ao armazenamento de alimentos são entraves recorrentes para a participação da agricultura familiar no programa. A ausência de infraestrutura adequada e a dispersão geográfica dos produtores dificultam a regularidade no fornecimento e comprometem a qualidade dos produtos entregues (DINIZ, 2025).
2.2. Entraves Estruturais
No campo estrutural, destacam-se barreiras relacionadas à organização produtiva dos agricultores familiares, à baixa produção e à insuficiência de planejamento agrícola alinhado às demandas do PNAE.
A literatura evidencia que a ausência de cooperativas ou associações fortalecidas dificulta a comercialização, enquanto a limitada assistência técnica compromete a capacidade produtiva e a adequação às exigências do programa (Cabral et al., 2023; Rodrigues et al., 2024).
2.3. Barreiras Jurídico-institucionais
Os estudos também revelam a existência de entraves relacionados à burocracia administrativa e à complexidade dos processos de chamada pública. A ausência de padronização dos editais e a insegurança na interpretação das normas dificultam o acesso dos agricultores ao programa (Santos; Torres, 2025).
Adicionalmente, a limitada capacitação dos gestores públicos e dos produtores quanto aos aspectos legais e administrativos contribui para a baixa efetividade da política pública (Nunes et al., 2023).
2.4. Síntese dos Estudos
A Tabela 1 apresenta a síntese dos estudos analisados, evidenciando seus objetivos e principais conclusões.
Tabela 1 – Síntese dos estudos selecionados sobre agricultura familiar e PNAE (2016–2025)
Autor/Ano | Tema do estudo | Objetivo do estudo | Principais conclusões |
NUNES et al. (2023) | PNAE e construção de mercados institucionais | Analisar o papel do PNAE na criação de mercados para a agricultura familiar | O PNAE fortalece mercados institucionais, mas depende de organização produtiva e estrutura local |
SANTOS; TORRES (2025) | Gestão municipal e agricultura familiar no PNAE | Identificar desafios e estratégias na gestão municipal | A capacidade administrativa municipal é determinante para a efetividade do programa |
DINIZ (2025) | Consolidação da agricultura familiar no PNAE | Investigar desafios enfrentados pelos agricultores | Barreiras logísticas, burocráticas e produtivas limitam a participação |
CABRAL et al. (2023) | Inclusão da agricultura familiar no PNAE | Avaliar a inserção de alimentos da agricultura familiar | Necessidade de maior articulação institucional e apoio técnico |
SILVA et al. (2020) | PNAE e desenvolvimento territorial | Analisar o programa como política de desenvolvimento local | O PNAE integra produção e consumo local, promovendo desenvolvimento territorial |
RODRIGUES (2024) | Políticas públicas alimentares (PNAE e PAA) | Discutir desafios e potencialidades das políticas públicas | Entraves estruturais limitam a efetividade das políticas |
SANTOS; ANJOS (2025) | Agricultura familiar, gênero e inclusão | Analisar participação social no PNAE | Persistem desigualdades estruturais e necessidade de apoio institucional |
GONÇALVES (2018) | Mercados institucionais e desenvolvimento territorial no PNAE | Compreender o comportamento das compras públicas no contexto territorial | O programa fortalece a renda dos agricultores, mas há dependência de mercados externos e baixa diversificação produtiva |
PEREIRA et al. (2018) | Inserção da agricultura familiar no PNAE (Sul de Minas) | Avaliar a eficácia da Lei nº 11.947/2009 | Parte dos municípios cumpre o percentual mínimo, mas há baixa organização produtiva e pouca presença de cooperativas |
FANTINI (2021) | Compras públicas da agricultura familiar em SP | Analisar características das compras para alimentação escolar | A compra depende da organização produtiva e da gestão municipal, evidenciando desigualdades regionais |
CARMO (2017) | Fatores associados à venda da agricultura familiar ao PNAE | Identificar fatores que influenciam a comercialização | O apoio institucional e a atuação do nutricionista são determinantes para a inserção dos agricultores |
Fonte: Elaborado pelos autores (2026).
Os achados desta revisão evidenciam que a efetividade da inserção da agricultura familiar no PNAE depende da interação entre fatores logísticos, estruturais e jurídico-institucionais, comprovando a literatura que aponta a complexidade das políticas públicas intersetoriais. No que se refere às barreiras logísticas, os resultados confirmam que a infraestrutura inadequada e a fragmentação da produção apresentam obstáculos significativos, especialmente em municípios de pequeno e médio porte. Esses fatores comprometem a regularidade do fornecimento e limitam a participação dos agricultores familiares, conforme já identificado por Diniz (2025). Já em relação aos entraves estruturais, a baixa organização produtiva e a insuficiência de planejamento agrícola reforçam a necessidade de fortalecimento da assistência técnica e da organização coletiva dos produtores, conforme destacado por Cabral et al. (2023).
Outro aspecto relevante refere-se às desigualdades entre municípios, evidenciadas na capacidade de cumprimento dos percentuais mínimos de aquisição da agricultura familiar. Enquanto alguns municípios conseguem estruturar suas compras públicas de forma eficiente, outros enfrentam limitações administrativas e produtivas, resultando em baixa participação dos agricultores locais (FANTINI, 2021). Essa situação reforça a importância da gestão pública local como elemento central na efetividade da política.
Sob a perspectiva jurídico-institucional, observa-se que a burocracia e a complexidade dos processos administrativos dificultam a operacionalização do programa, evidenciando um descompasso entre a norma e sua implementação prática. Esse cenário reforça a importância de uma análise baseada no Direito Administrativo, especialmente no que se refere à efetividade das políticas públicas (Castro; Melo, 2017).
Além disso, para Carmo (2017), os achados evidenciam a necessidade de fortalecimento da interação entre os diferentes atores envolvidos na execução do PNAE, especialmente nutricionistas responsáveis técnicos, setores de licitação e agricultores familiares. A desarmonia entre esses agentes compromete o planejamento integrado da política pública, dificultando o alinhamento entre a oferta de alimentos e as demandas nutricionais do PNAE. Estudos apontam que a ausência de diálogo intersetorial resulta em cardápios que não correspondem à capacidade produtiva local, bem como em processos de Chamada Publica pouco adaptados à realidade da agricultura familiar (Cabral et al., 2023; Santos; Torres, 2025). Figura 1.
Figura 1 – Interação entre nutricionista, setor de licitação e agricultores familiares no
PNAE
Nesse contexto, o nutricionista assume papel estratégico como mediador entre produção e consumo, sendo responsável não apenas pela elaboração dos cardápios, mas também pela articulação com produtores e com a gestão pública. Contudo, quando essa atuação ocorre de forma isolada, sem integração com os setores administrativos, especialmente o de licitação, observa-se uma falha entre planejamento e execução, o que compromete a efetividade do programa. (Carmo, 2017). Por sua vez, os setores de licitação desempenham função central na operacionalização das compras públicas, sendo responsáveis pela elaboração das chamadas públicas e pela condução dos processos administrativos. A falta de alinhamento entre esses setores e os demais atores envolvidos pode resultar em exigências incompatíveis com a realidade dos agricultores familiares, dificultando sua participação no programa.
Dessa forma, a literatura reforça que a efetividade do PNAE depende da construção de uma governança intersetorial, baseada na cooperação entre nutricionistas, gestores públicos e agricultores familiares. A promoção de espaços de diálogo, o planejamento conjunto e a capacitação integrada desses atores mostram-se estratégias fundamentais para superar entraves logísticos, estruturais e jurídico-institucionais, contribuindo para o fortalecimento da agricultura familiar e para a consolidação do programa como política pública de desenvolvimento local.
Assim, a ausência de integração entre esses atores não configura apenas uma falha operacional, mas um entrave estrutural à efetividade da política pública.
3. CONCLUSÃO/CONSIDERAÇÕES FINAIS
A pesquisa evidenciou que, embora o programa possua um arcabouço normativo consolidado e relevante para a promoção da segurança alimentar e do desenvolvimento local, sua operacionalização no âmbito municipal ainda enfrenta desafios significativos.
E os resultados indicam que a efetividade da política pública é condicionada por um conjunto de fatores interdependentes, que envolvem desde limitações logísticas e estruturais até entraves de natureza jurídico-administrativa.
Diante destes achados, o estudo aponta para a necessidade da adoção de estratégias que promovam a simplificação dos processos administrativos, a padronização dos editais de chamada pública, o fortalecimento da assistência técnica aos agricultores familiares e o diálogo entre os diferentes atores envolvidos. Destaca-se, ainda, o papel do nutricionista como articulador entre produção e consumo, contribuindo para a adequação da produção agrícola às demandas da alimentação escolar.
Por fim, ressalta-se que o fortalecimento da agricultura familiar no PNAE representa não apenas o cumprimento de uma exigência legal, mas a consolidação de uma política pública capaz de promover a segurança alimentar, o desenvolvimento territorial e a efetivação de direitos sociais. Contudo, para que esse potencial seja alcançado, é imprescindível enfrentar os entraves logísticos, estruturais e jurídico-institucionais que ainda limitam sua implementação no contexto municipal.
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1 Doutoranda no programa de Pós Graduação em Meio Ambiente e Desenvolvimento Regional – UNOESTE; Docente do Curso Superior de Nutrição do Centro Universitário de Adamantina – FAI. E-mail: [email protected]
2 Discente do Curso Superior de Direito do Centro Universitário de Adamantina – FAI. E-mail: [email protected]
3 Doutora em Agronomia – Unesp - Docente na Universidade do Oeste Paulista - UNOESTE. E-mail: [email protected]
4 Doutora em Geografia e Docente na Universidade do Oeste Paulista - UNOESTE. E-mail: [email protected].